CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ á Bogot D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: ALFONSO ORTEGA LUNA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCION SEGUNDA-SUBSECCION A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Alfonso Ortega Luna, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 3 de octubre de 2025, el señor Alfonso Ortega Luna, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela con la pretensión de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo en condiciones dignas y justas, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana, que consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber proferido la providencia del 27 de marzo de 2025.

Mediante ese fallo, se modificó la decisión de primera instancia del Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones en la demanda de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante DPS), bajo el radicado 52001- 23-33-000-2015-00747-00/01. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela En el escrito de la acción de tutela el accionante solicitó: «1.

Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo en condiciones dignas y justas, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana del señor ALFONSO ORTEGA LUNA, los cuales fueron desconocidos por la providencia del 27 de marzo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.

Que en decisión de fondo se declare configurada la “vía de hecho judicial” respecto de la providencia referida y, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de 27de marzo de 2025, ordenando a la autoridad judicial accionada emitir nueva decisión motivada que valore integralmente el acervo probatorio (testimonios, documental y pericial) y aplique los precedentes vinculantes en materia de contrato realidad (primacía de la realidad, valor probatorio de la prueba testimonial e indiciaria), garantizando la primacía de la realidad sobre las formas, restableciendo los derechos fundamentales del accionante. 3.

Que se ordene a la autoridad judicial accionada que, en el nuevo fallo, se reconozca la existencia de la relación laboral entre el señor ALFONSO ORTEGA LUNA y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con todas las consecuencias laborales y prestacionales derivadas de dicho reconocimiento, incluyendo aportes a seguridad social en salud y pensión. 4.

Que, en todo caso, se ordenen las medidas necesarias para asegurar el efectivo restablecimiento de los derechos vulnerados (debido proceso, igualdad, trabajo digno, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana), conforme a la valoración probatoria que, de lugar a reconocer la relación laboral y prestaciones causadas, o la corrección de la decisión en la forma que legalmente proceda» 2.

Hechos Desde el 2 de mayo de 2007 y hasta el 9 de abril de 2012 el señor Alfonso Ortega Luna prestó sus servicios al DPS (en ese entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional) en la unidad territorial del departamento de Nariño. Los servicios se prestaron de manera continua e ininterrumpida mediante la firma de diferentes contratos de prestación de servicios.

En desarrollo de sus labores realizó actividades de fortalecimiento institucional del programa de Familias en acción, ejecutadas en las instalaciones del DPS y con elementos de propiedad de la entidad. A cambio de sus servicios recibió como contraprestación honorarios de manera mensual, que el demandante consideró su salario. De acuerdo con los contratos suscritos, las actividades se desarrollaron de manera personal, sin la posibilidad de subcontratar.

Realizaba labores por órdenes de 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela quienes consideraba sus superiores o sus jefes, que no eran propias del objeto de los contratos. A pesar de ser un contrato de prestación de servicios debía cumplir horario, solicitar autorización para no asistir a la oficina, tenía control de asistencia al lugar de trabajo, debía rendir informes, entre otras labores.

El 9 de abril de 2015 solicitó al DPS el reconocimiento de una relación laboral entre las partes y, en consecuencia, el pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones. El 29 de abril de 2015 el DPS dio respuesta negativa mediante oficio 20156100415041. Esa decisión fue recurrida vía apelación y en subsidio reposición. Como no procedía la apelación, el 25 de mayo de 2015 el DPS tramitó el recurso de reposición y determinó que no estaba llamado a prosperar.

Agotada la vía gubernativa, el señor Ortega Luna presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del DPS, en la que solicitó la nulidad de los oficios 20156100415041 de 29 de abril de 2015 y 20156100616221 de 25 de mayo de 2015, mediante los cuales negó la petición de reconocimiento de una relación laboral entre las partes y el pago de las prestaciones sociales, así como el recurso de reposición respectivo.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que declarara la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes desde el 2 de mayo de 2007 hasta el 9 de abril de 2012 y el pago de las prestaciones sociales, indemnización por no pago de las cesantías, aportes a pensión y salud que realizó con recursos propios, el pago de vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, bonificación por recreación y deporte, indemnización por no pago de cesantías, indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales, pago por aportes a seguridad social a pensión y salud y los otros derechos derivados de la relación laboral que pudieran existir.

En primera instancia, el 1 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones. Sin 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela embargo, aclaró que no había condena en mora, pues esta era la primera vez que el demandado era requerido para hacer el pago.

En consecuencia, la condena en costas al DPS fue en un 80%, que debían ser liquidadas por secretaría. El DPS presentó recurso de apelación en contra del fallo. El 27 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de segunda instancia en la que revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Consideró que, aunque se acreditaron la prestación personal del servicio y la remuneración, no se probó el elemento esencial de subordinación. En consecuencia, concluyó que no hubo relación laboral encubierta. 3.Fundamentos de la acción de tutela En primer lugar, el accionante hace una revisión de los hechos y de las pruebas, relacionando cada una con los hechos que él considera probados dentro del trámite ordinario.

Luego, hizo una mención al precedente judicial y los fallos de la Corte Constitucional que indican cuándo procede. A paso seguido se refirió a los siguientes procesos, que en su conocimiento eran similares de parte demandada, pretensiones y hechos, solo que en esos casos el Consejo de Estado sí les dio razón a los demandantes: - Demandante: SEGUNDO AULO DIAZ JARAMILLO.

En el proceso de Rad. no.52001-23-33-000-2015-00828-01. - Demandante: LUIS ANTONIO GONZÁLEZ TULCÁN. En el proceso de Rad. no. 52001-23-33-000-2015-00728-01. - Demandante: LUIS FELIPE ORDOÑEZ ARMERO. En el proceso de Rad. no. 52001-23-33-000-2015-00654-01. - FLOR BIBIANA MONTERO CASTILLO. En el proceso de Rad. no. 52001-23- 33-000-2015-00797-01. - ALEXANDRA ANYELI HERNANDEZ TARAPUEZ.

En el proceso de Rad. no. 52001-23-33-000-2015-00388-01. Luego hizo un recuento de la jurisprudencia que en un principio no permitía interponer acciones de tutela en contra de decisiones judiciales, y cómo luego, 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela cambió para acoger la teoría de las vías de hecho y cómo se configuran a través de defectos u otros yerros.

También hizo un repaso de otros fallos y de los prerrequisitos que debe cumplir cualquier acción de tutela para que pase a ser estudiada de fondo. De ese recuento pasa a hacer un análisis de porqué este caso cumple con todos esos prerrequisitos, concluyendo que cumple con todos. De esa manera pasa a formular los siguientes cargos: - Defecto fáctico por inadecuada valoración de las pruebas.

En este cargo el demandante indica que, en la providencia atacada, el ad quem tuvo pruebas documentales, testimoniales, interrogatorio de parte y un peritaje que no fueron debidamente valoradas en conjunto para probar la subordinación. Alegó que las pruebas documentales probaron que el accionante no fue contratado ocasionalmente, sino que su contratación fue a través de varios contratos, pero continuos, en el periodo señalado entre 2007 y 2012.

Respecto del lugar de trabajo y de las herramientas de trabajo indicó que el contrato se desarrollaría en la ciudad de Pasto, pero sin especificar un lugar en concreto, frente a las herramientas no decía cuáles ni quién debe proveerlas. En la práctica el accionado fue requerido para que trabajara en la sede del DPS en Pasto con elementos de oficina proveídos por el DPS.

Acerca de los testimonios manifestó que estos probaron que el señor Ortega Luna tenía un horario que era supervisado por sus jefes y en especial Luis Felipe Ordoñez, quien en alguna ocasión le llamó la atención por llegar tarde. También había otras personas que verificaban el control del horario como la señora Rita Combariza, que luego fue reemplazada por Martha Monroy.

Además de lo anterior el demandante afirmó que también estuvo presente en las auditorías internas y externas del sistema de gestión de calidad. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela Ahora bien, tratándose de las órdenes que recibía el señor Ortega Luna, eran impartidas por la señora Combariza, el señor Ricardo Cabera y la señora Gloria Chacón. Recibía órdenes de trabajar en periodos donde no se había legalizado el nuevo contrato, órdenes para salir en comisión a otros municipios, y órdenes para rendir informes más allá del informe mensual que debía elaborar como soporte para el pago de su salario.

Para mantener la acreditación en materia de gestión de calidad, él, a pesar de no ser empleado, debía cumplirlas. Así mismo debía usar las herramientas informáticas de ORFEO y SIFA, que eran reservadas para los empleados de la entidad a quiénes además se les exigía mantener la confidencialidad de la información a la que pudieran tener acceso.

También había una organización jerárquica de la cual el demandante hacía parte con distintos superiores. Respecto de los manuales de funciones, que estaban elaborados para que fueran atendidos por el personal de planta, los superiores del señor Ortega Luna le exigieron que también debía cumplir con tales. Respecto de cada una de estas situaciones, el demandante relaciona las pruebas con las cuales él considera que se prueban cada uno de los elementos de la relación laboral encubierta, y en especial, la subordinación. Sin embargo, el demandante indica que ese elemento no fue considerado así por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, pues no las valoró adecuadamente al afirmar que no había suficientes pruebas documentales que probaran ese elemento en el día a día. - Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial.

Como ya se había mencionado atrás, para el demandante el fallo atacado se aparta de la jurisprudencia horizontal. Como primera medida menciona tres fallos de la Corte Constitucional y uno del Consejo de Estado en relación con el precedente y su obligatoriedad. Luego, pasa a afirmar que, de los siguientes casos, citados por el nombre de la persona natural 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela «(…) SEGUNDO AULO DIAZ JARAMILLO, LUIS ANTONIO GONZÁLEZ TULCÁN, LUIS FELIPE ORDOÑEZ ARMERO, FLOR BIBIANA MONTERO CASTILLO, ALEXANDRA ANYELI HERNANDEZ TARAPUEZ, a quienes el suscrito también representó (…)» tuvieron identidad de partes, hechos, pruebas y sólo cambió el resultado en el caso del señor Ortega Luna, por lo tanto debía aplicarse esa jurisprudencia horizontal. - Defecto sustantivo por interpretación irrazonable del elemento subordinación El cargo se formula alrededor de la interpretación que el ad quem le dio al término subordinación. Para el accionante el fallo trató de manera irracional e inconstitucional las normas que establecen el contrato realidad y el elemento de subordinación: «En el caso concreto, la Sala de segunda instancia reconoció la prestación personal del servicio y la remuneración, pero negó la subordinación porque —según sostuvo— no existían documentos escritos que probaran órdenes concretas.» Para el accionante esa decisión vulnera el artículo 53 de la Constitución Política y artículo 7 del Decreto 1950 de 1973, así como la jurisprudencia mencionada que permite probar la subordinación con testimonios, indicios y “contextuales” (SIC). 4.

Trámite de la acción de tutela, antecedentes y fundamento de la oposición El 14 de octubre de 2025, mediante auto se admitió la acción de tutela. Se ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial accionada; así como al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS, en calidad de tercero. El 20 de octubre de 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado contestó la acción de tutela.

Para esta entidad, el trabajo que se hizo como segunda instancia de la demanda instaurada por Alfonso Ortega Luna fue detallar cada uno de los elementos estructurales de la relación laboral “encubierta” con la valoración de todo el acervo probatorio, teniendo en cuenta las normas vigentes y la jurisprudencia aplicable, para llegar a la conclusión que llegó. Respecto de la acción de tutela, opinó que no se configuró ninguna de las causales de procedibilidad, y que tampoco se probó la vulneración de un derecho fundamental 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela o la existencia de un perjuicio irremediable.

Frente a los argumentos de la acción de tutela, manifestó son similares a aquellos contenidos en la demanda ordinaria. Por esa razón consideró que no se cumple con el prerrequisito de relevancia constitucional. En consecuencia, solicitó que se declare improcedente el amparo. El 24 d octubre de 2025, el DPS se pronunció indicando que en primer lugar la acción de tutela no le atribuye a la entidad la responsabilidad de los hechos objeto de tutela y mucho menos la condena a esa entidad, en la medida que se está demandando a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En consecuencia, solicitó que se declare la falta de legitimación en el trámite de tutela. Señaló que la acción de tutela no cumplió los requisitos de subsidiariedad y de inmediatez. Respecto de la inmediatez señala que el fallo del Consejo de Estado fue del 27 de marzo y por lo tanto transcurrieron más de 6 meses hasta la radicación de la solicitud de tutela.

En relación con la subsidiariedad, indica que el demandante debió haber agotado el recurso de revisión antes de demandar el mencionado fallo ante un juez constitucional. También manifestó que la acción de tutela no encaja en ninguno de las causales de estudio de fondo y por lo tanto no debe prosperar. Para el DPS el accionante no sufrió un perjuicio irremediable.

Indicó que la acción de tutela no puede prestarse para ordenar el pago de sumas de dinero. También consideró que lo alegado por el demandante pertenece a un trámite propio de un juez natural y que no puede usarse al juez constitucional para que haga esas labores. II CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Tratándose de la acción de tutela, le compete a esta Sala en primer lugar constatar si cumple con los requisitos de procedencia o no. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela En caso afirmativo se hará el estudio de fondo del escrito de tutela en contra fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el pasado 27 de marzo de 2025. 6.

Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Alfonso Ortega Luna en contra de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 4.- Análisis de del fallo de la acción de tutela El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.

La Sala es competente para la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2. 1 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 2 Ibidem. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional Desde el año 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».

Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «[…] la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos 3 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto El accionante interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que profirió sentencia de segunda instancia en la que revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Consideró que, aunque se acreditaron la prestación personal del servicio y la remuneración, no se probó el elemento esencial de subordinación. En consecuencia, concluyó que no hubo relación laboral encubierta.

Argumentó que la sentencia incurrió en defecto fáctico por inadecuada valoración de las pruebas, en defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial y en defecto sustantivo por interpretación irrazonable del elemento subordinación. La Sala advierte que los argumentos presentados por la parte solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que pretenden reabrir el debate jurídico ya surtido en el proceso ordinario.

Se observa que la tutela presenta la inconformidad con un asunto netamente legal respecto de la valoración de las pruebas del proceso ordinario. Así, es claro que el Tribunal accionado en el fallo reprochado presentó argumentos razonables para justificar su decisión. Estimó que no se probó la subordinación al analizar lo siguiente: «La Sala considera, en línea con lo sustentado por la entidad en su recurso, que en el expediente no obran pruebas que demuestren que el demandante estuvo sujeto a órdenes que afectaran su autonomía en la ejecución de los contratos. 94.

Como primera medida, de la prueba testimonial se extrae que, si bien los declarantes coincidieron en que el actor recibió órdenes y directrices de la entidad, sus dichos fueron generales y no explicaron de manera detallada por qué las instrucciones que afirman recibió el actor se extralimitaron en los límites de coordinación. 95. En particular, Luis Antonio González cuando se le interrogó sobre quién emitía las órdenes y sobre qué trataban, expuso lo siguiente: «Pregunta: Especifíquenos en qué consistían esas órdenes y de quiénes las recibían.

Contestó: Nosotros las recibíamos de varias personas, iniciando de la directora nacional, en ese momento la señora Marta Monroy, que fue después la coordinadora. Pregunta: ¿Cómo recibían las órdenes teniendo en cuenta que ellas 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela no trabajaban aquí? Contestó: Nosotros las recibíamos por correo electrónico siempre, en algunas ocasiones por llamadas.

Pregunta: ¿En qué consistían esas órdenes? Contestó: Cómo teníamos que realizar las actividades acá, solicitando la programación de nuestras actividades, cuándo teníamos que asistir a las reuniones, qué información teníamos que enviar a nivel nacional, cómo teníamos que desarrollar nuestro trabajo con las guías operativas que nos enviaban, con los manuales, nos enviaban correos, por ejemplo, diciéndonos si ya hemos ejecutado algunas reuniones, cómo vamos con el trabajo de las familias que son beneficiarias del programa, qué dificultades ha tenido, que enviamos informes si hay de pronto cosas que haya que corregir.

Pregunta: ¿Estas órdenes también las recibía el señor demandante? Contestó: Sí. Pregunta: ¿Cómo lo sabe usted? Contestó: Por correo electrónico nos llegaban a veces correos en conjunto, por el grupo de trabajo, o otras que conozco porque pues digamos el tema es tan cercano del puesto laboral y pues la relación digamos de trabajo me permitía conocer los correos (…) Pregunta: ¿Usted observó alguna vez que la coordinadora del Programa de Familias en Acción le impartiera órdenes directas o indirectas al señor Alfonso Ortega Luna? Contestó: Sí. Pregunta: Coméntenos, por favor.

Contestó: (…) teníamos los encuentros nacionales (…) en esas reuniones a nivel nacional ya se tenía estructurado un plan de trabajo anual de cómo se iba a desarrollar el programa, las actividades que se tenían que realizar, cómo las teníamos que realizar, quién las tenía que realizar en el territorio. Y en el caso de Alfonso ya tenía también una estructura o un plan de trabajo anual dentro de esos encuentros que posterior a esos encuentros se empezaba a ejecutar». 96.

Por su parte, Luis Felipe Ordóñez dijo: «Pregunta: ¿Quiénes daban esas órdenes? Contestó: A ver, nosotros dependíamos de la Unidad Coordinadora Nacional, que lógicamente tenía una coordinadora en la época en que yo estuve e igualmente Alfonso Ortega estuvo la mayor parte del tiempo estuvo la doctora Rita Convarisa Cruz, ella tenía su equipo de trabajo allá en el nivel nacional había una estructura y de esa estructura pues lógicamente había funcionarios que se encargaban de darnos las órdenes pertinentes para cumplir con nuestras funciones acá en el territorio de Nariño. Pregunta: ¿Por qué usted nos habla de órdenes? ¿eran susceptibles de desobedecerse o cumplirlas de una manera diferente a como el funcionario quisiera o por qué nos habla usted de órdenes? Contestó: Porque digamos que el programa tiene unos parámetros o unos criterios que son digamos de obligatorio cumplimiento (…) nosotros no podíamos incumplir con toda la logística que había que realizar (…) Pregunta: Precísenos por favor si usted o qué persona exactamente le daba órdenes a Alfonso Ortega para cumplir sus funciones o él las podía cumplir de manera autónoma en la forma que él quisiera.

Contestó: Uno de los medios utilizados por el programa para impartir las órdenes era el correo electrónico. Igualmente, pues también se utilizaban videoconferencias o llamadas telefónicas para dictarnos digamos las funciones que en determinado momento teníamos que ejercer. En alguna medida el caso mío como responsable del programa recibía órdenes del nivel nacional y yo las distribuía entre los funcionarios que formaban parte de mi equipo entre ellos el compañero Alfonso Ortega, pero igualmente había funcionarios que coordinaban digamos las labores de Alfonso desde el nivel nacional quienes también le enviaban a través del correo electrónico las órdenes respectivas para que él también digamos cumpla con su misión». 97.

De la esas manifestaciones se observa que los testigos coinciden en que el personal que ejecutaba los servicios en la territorial de Nariño recibía instrucciones de la Unidad Nacional del Programa de Familias a través de su coordinadora o por conducto de otros 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela funcionarios; que las directrices se referían sobre el cumplimiento de las metas impuestas, las visitas a municipios o la elaboración de informes, las cuales eran establecidos en el plan de trabajo de la entidad; y que las órdenes eran impuestas por correos electrónicos, llamadas o reuniones presenciales. 98.

Para la Sala, esas afirmaciones son generales y no denotan la existencia de una directriz u orden directa de la entidad sobre el demandante; tampoco evidencian que esas pautas recibidas por el demandante en la ejecución de la labor excedieron los límites de instrucciones mínimas y necesarias que se emiten en un contrato de prestación de servicios.

No fueron claros a la hora de definir las circunstancias de tiempo en que se daban directrices al demandante por teléfono y quien las impartía; cuáles fueron los correos electrónicos que se enviaron al actor con imposición de actividades, en que consistían las órdenes o mandatos dados por la entidad a él, en qué circunstancias se daban directrices verbales y qué contenían las mismas. 99.

Pues, aunque los testigos afirmaron que las instrucciones se referían a las actividades que se tenían que realizar, quién las realizaba o los plazos para la presentación de informes; la lectura de las obligaciones contractuales, permiten establecer que el demandante en su condición de promotor de fortalecimiento del programa de Familias en Acción se comprometió a realizar actividades relacionadas con aquellas que indicaron los testigos como impositivas por la entidad; verbi gracia, realizar capacitaciones y entrenamiento a los enlaces municipales del programa en los municipios, participar en programaciones sociales en los territorios y apoyar en la elaboración de informes de desempeño de los enlaces municipales. 100.

Sobre los correos electrónicos, aunque en el dictamen pericial de primera instancia se advirtió la existencia de mensajes enviados por la entidad al actor y a otras personas, no se evidencia que en ellos se impusieran órdenes directas sobre su persona. 101. En detalle, se observa que, en el correo del 14 de agosto de 2009, se requirió a varias personas vinculadas a la entidad, entre ellas el demandante, a la realización de un informe cualitativo sobre las actividades ejecutadas en los municipios.

Esto, no difiere de las obligaciones con las que contaba el demandante en desarrollo de los contratos, ni es extraño a los requerimientos que debe acatar el contratista para dar a conocer la ejecución de las obligaciones contractuales. 102. En el correo de 21 de octubre de 2009, se solicitó al demandante invitar a los enlaces municipales (EM) de los municipios Yacuanquer, Consaca, Tuquerres, Ipiales, Samaniego, Tumaco, Linares, Contadero, Nariño y Tangua a un taller de validación. Dicha situación igualmente se encuentra dentro de los parámetros de sus obligaciones, bajo el entendido que contractualmente se comprometió a capacitar y entrenar en los enlaces municipales y apoyar los procesos de fortalecimiento del programa de Familias en Acción. 103.

Ahora, si bien en correo de 3 de enero de 2011 se evidencia un «llamado de atención»4 por el incumplimiento de turnos en las oficinas de la entidad el 3 de enero de 2011, lo cierto es que no es posible determinar que el mensaje se dirigió al demandante por 4 El correo en mención reza lo siguiente: «Acudo a un viejo Proverbio que dice: "ENTRE MAS AMISTAD, MAS CLARIDAD", siento que eso debe se así literalmente.

Conforme nuestro compromiso de laborar el fin de año 2010 e inicio de 2011 con turnos se presente un total incumplimiento, no es posible que hoy 3 de enero de 2011, la oficina de Familias en Acción esté totalmente solitaria cuando se entendía que habían compañeros que deberían laborar. Pienso que no cabe ninguna disculpa, simplemente es un acto de irresponsabilidad para con la Entidad o un acto de abuso de confianza etc., etc., cada uno en su interior sabe a ciencia cierta lo que es». 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela incumplir directrices emanadas de la entidad.

Esto, porque fue dirigido a un número plural de personal y su contenido no refiere directamente al actor, por el contrario, el mensaje indica de manera indeterminada que «se entendía que había compañeros que deberían laborar» en un momento dado. 104. Lo anterior, guarda sintonía con lo expresado por el testigo Luis Felipe Ordoñez, quien en su declaración expresó que fungió como coordinador departamental del programa y emitió el correo en cita el 3 de enero de 2011, pero cuando se le interrogó si el mensaje fue dirigido al demandante dijo no recordar el destinatario de este: «Pregunta: O sea, usted sí hizo ese llamado a atención por inasistencia del señor Alfonso Ortega al trabajo.

Contestó: No recuerdo particularmente quién fue que faltó, pero digamos que la observación la hice en términos generales para que los compromisos que se hagan o que se tengan que cumplir pues realmente se hagan a cabalidad». 105. Por otro lado, si bien el testigo Luis Felipe Ordoñez5 expuso que el demandante fue objeto de un proceso disciplinario, simplemente se limitó a expresar que esta investigación fue por un malentendido con otro compañero en la entidad.

Proceso que no fue acompañado al expediente a efectos de determinar los alcances de ese procedimiento frente a las pretensiones de la demanda. 106. De otro lado, el testigo Luis Antonio González referenció que el demandante luego de ser nombrado en provisionalidad en la entidad cumplió las mismas funciones que ejecutaba mediante contratos de prestación de servicios.

Particularmente dijo: «Pregunta: ¿Conoce usted si el señor Ortega fue nombrado en provisionalidad en el programa Familias en Acción y si seguía cumpliendo las mismas actividades que venía desarrollando antes? Contestó: Sí, él fue nombrado en el año 2012 en abril de 2012 como funcionario provisional del programa y las funciones eran las mismas». 107.

Sin embargo, de la comparativa realizada entre las obligaciones que cumplió el actor en desarrollo de los contratos6 y las funciones desplegadas en desarrollo del cargo «técnico administrativo código 3124 grado 16»7 se observan que son diferentes. Por consiguiente, 5 Luis Felipe Ordóñez sobre esto dijo: «Pregunta: Nos habló de procedimientos disciplinarios a qué se refería usted cuando habló de ese tema.

Contestó: A ver, para ser más específicos creo que inclusive Alfonso fue objeto de un proceso disciplinario no digamos directamente por funciones directas que él tenía que cumplir, pero sí hubo como un malentendido con un compañero de acción social y él tuvo que presentar unos descargos. En el cumplimiento de nuestras funciones, en el caso específico de Alfonso Ortega, en lo que yo recuerdo por incumplir su función o su obligación no fue objeto de investigación porque pues él cumplió a cabalidad con lo que había que hacer.

Pero sí éramos conscientes todos de que si fallábamos en algo podíamos ser objeto de una investigación disciplinaria». 6 «1. Brindar capacitación y entrenamiento a los enlaces municipales, agentes de salud y educación y otra instancias departamentales y/o municipales vinculadas a las actividades de Promoción de la Salud y la Educación Familiar del Programa. 2.

Apoyar los procesos de fortalecimiento institucional, Promoción de la Salud y la Educación así como la divulgación del Programa, en los niveles institucionales regionales y municipales además de capacitar a las madres líderes. 3. Identificar la logística y los recursos institucionales y sociales para maximizar el impacto de las actividades de Promoción de la Salud y la Educación a nivel municipal. 4.

Participar en la programación y acompañamiento a los municipios en la realización de reuniones de las Asambleas Municipales de familias beneficiarias, así como en la realización de los Encuentros de Cuidado y en caso de ser necesario en las Jornadas de Atención programadas por los municipios. 5. Consolidar y presentar informes periódicos al titular de la Unidad Coordinadora Regional - UCR, sobre la ejecución de las actividades de fortalecimiento institucional y promoción de la salud y la educación nivel municipal. 6.

Preparar y consolidar informes de seguimiento a los procesos de veedurías y establecimientos participantes. 7. Apoyar la elaboración de los informes de seguimiento al desempeño de los enlaces municipales e informar al Coordinador de la Unidad Coordinadora Regional, las anomalías encontradas. 8. Resolver de manera oportuna bajo la dirección del titular de la Unidad Coordinadora Regional - UCR los problemas e inconvenientes en la realización de las actividades de fortalecimiento institucional y promoción de la salud y la educación nivel municipal. 9.

Realizar otras tareas necesarias para asegurar la buena ejecución del Programa en el departamento» 7 «1. Realizar seguimiento técnico el sistema de verificación de compromisos SIRC. 2. Apoyar a la mesa de ayuda operativa. 3. Realizar seguimiento territorial a las actividades de verificación del cumplimiento de compromisos de la familia beneficiaria. 4.

Apoyar la capacitación técnica de los actores relacionados con la verificación de compromisos y corresponsabilidad y el SIRC y 5. Apoyar al nivel regional en las actividades relacionadas con la verificación de compromisos y el sistema SIRC». 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela no es posible asumir la existencia de similitudes entre las actividades desarrolladas antes y después de su nombramiento.

Debe añadir la Sala que en el expediente no obran otras pruebas documentales, tales como requerimientos, circulares u ordenanzas que evidencien imposiciones subordinantes que pudo recibir el demandante en la prestación de su servicio y que configuren la existencia del «ius variandi». 108. En particular, se destaca que el dictamen pericial realizado en primera instancia concluyó que al demandante le fue asignado un equipo de cómputo, sin embargo, con ello no necesariamente se demuestra la subordinación sobre el contratista en la prestación del servicio.

Por el contrario, estos elementos deben considerarse como aquellos que suministra el contratante para lograr la correcta ejecución de las obligaciones convenidas. 109. Y aun cuando las actividades desplegadas por el demandante contribuyeron a la satisfacción de los fines para los cuales fue creado Acción Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), por ese solo hecho no se puede configurar la existencia de una relación laboral encubierta, dado que el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades no puedan realizarse con el personal empleado o (ii) requieran conocimientos especializados. 110.

Así las cosas, contrario a lo indicado en la sentencia de primera instancia, dentro del expediente no se observan elementos de juicios que permitan advertir que el demandante estuvo inserto en la estructura jerárquica de la entidad, porque si bien sus actividades fueron supervisadas por personal de la entidad, esto no transforma per se la relación contractual en una laboral. ».

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalué la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.

Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Respecto al desconocimiento del precedente, la parte actora alegó que la providencia reprochada desconoció el precedente horizontal del Consejo de Estado. La Sala advierte que la accionada no incurrió en el defecto alegado al no adoptar las tesis de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por cuanto las decisiones o criterios de esa subsección no son vinculantes para la Subsección A de esa misma corporación Judicial y, además porque en tanto no exista un criterio unificado, prima el principio de autonomía judicial.

Igualmente, el accionante citó una serie de sentencias del Magistrado William Hernández Gómez, que sí hacía parte se 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela la subsección A. Sin embargo, el mencionado magistrado no conforma la Sala en la actualidad. Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional ha precisado que en aquellos casos en los que «el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales [de igual jerarquía], el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad.

El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio8». La Sala advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado en la demanda de tutela, pues el precedente citado no resulta vinculante para la Sección Segunda del Consejo de Estado-Subsección A. Al tratarse de subsecciones diferentes que son independientes y del mismo nivel jerárquico, es posible que estas tengan criterios diferentes sobre un mismo asunto, pues, están conformadas por funcionarios distintos que, además, gozan de autonomía judicial.

Por lo anterior, no es posible exigir a los magistrados de la Subsección A que sigan las tesis de los de la Subsección B, ni de despachos previos, ya que prima la autonomía para adoptar una postura determinada sobre un punto de derecho hasta que no exista un criterio unificado. Finalmente, la Sala advierte que el accionante solicitó que se ordenara a la autoridad que en el nuevo fallo se reconociera la existencia de la relación laboral entre el accionante y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con todas las consecuencias laborales y prestacionales derivadas de dicho reconocimiento, incluyendo aportes a seguridad social en salud y pensión. Esta pretensión, con contenido económico, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.

Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones «deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes»9. 8 Corte Constitucional, sentencia T-123 de 1995 y T-468 de 2003. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06244-00 Accionante: Fundación Alfonso Ortega Luna Asunto: Acción de tutela Así las cosas, como la solicitud no cumple con el requisito de relevancia constitucional, se declarará improcedente la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Alfonso Ortega Luna, en contra de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado