Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C. nueve (09) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-00 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Sentencia de Primera Instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema: El requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela ejercida por la señora Deivis Esther Peña Pérez en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo constitucional Deivis Esther Peña Pérez presentó acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que consideró transgredidos con la providencia del 19 de mayo de 2022 proferida por el accionado dentro de su asunto de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 20001233900320160059000, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de su demanda. 2.
Hechos 2.1. La señora Deivis Esther Peña Pérez prestó sus servicios como auxiliar administrativo de la Registraduría Municipal de Astrea-Cesar, desde el 02 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015. 2.2. Los días 14 y 15 de julio de 2016 la accionante radicó sendas reclamaciones ante la Registraduría Delegada del Cesar y la Alcaldía del Municipio de Astrea con el fin de que se reconociera su relación laboral y, en consecuencia, se realizara el pago de sus acreencias laborales. 2.3.
La petición mencionada fue contestada mediante acto administrativo del 28 de junio de 2016 en el cual el alcalde y el registrador requeridos desestimaron lo solicitado, al considerar que la prestación de los servicios de la señora Peña Pérez se dio en el marco de algunos convenios de cooperación en los cuales brindó asistencia y apoyo en actividades administrativas sin ocuparse de funciones misionales que le corresponden únicamente a los funcionarios de la Registraduría. 2.4.
Por lo narrado, la accionante interpuso demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Astrea y la Registraduría Nacional del Estado Civil en la cual solicitó que se le reconociera el contrato realidad desde el 02 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015 y, a título de restablecimiento, se ordenara el pago de sus acreencias laborales y se le reintegrara a un cargo similar al que ocupaba en el momento de su desvinculación. 2.5.
El asunto contencioso correspondió al Tribunal Administrativo de Valledupar, bajo el radicado No. 20001-23-39-003-2016-00590-00, que mediante sentencia del 5 de abril de 2018 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción de uno de los periodos reclamados. 2.6. Inconformes con lo decidido, las dos partes presentaron recurso de apelación que fue desatado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fallo del 19 de mayo de 2022, en el cual revocó la decisión de primera instancia. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La tutelante sostuvo que la entidad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales con la providencia dictada, al incurrir en un defecto fáctico y en desconocimiento del precedente jurisprudencial. Al respecto, manifestó que: “4. Incurre la accionada dentro de su fallo de segunda instancia en un DEFECTO FACTIVO O SUSTANTIVO, al desconocer las pruebas y evidencias abrumadoras documentales y exigir, si y solo si, otro medio probatorio, cuando de los mismos contratos de prestación de servicio suscrito[s] entre la accionante DEIVIS ESTHER PEÑA PEREZ y el MUNICIPIO DE ASTREA-CESAR, se establecía la dependencia y subordinación, ya que su vinculación se daba como AUXILIAR ADMINISTRATIVO, establecido en los mismos contratos, donde además como obligaciones de la accionante, se señalaba: “apoyar las labores de la registraduria (sic) Nacional de Astrea de acuerdo a las indicaciones y cronograma acordado con la registradora.” E incluso, dentro de los contratos de prestación de servicio, se establecía como SITIO DE CUMPLIMIENTO DE CONTRATO, la registraduria (sic) del municipio de Astrea-Cesar, además de que se señalaba en los diferentes contratos de prestación de servicio que debía realizar labores como: “a) Organizar el archivo de la Registraduria (sic).
B) Atender las llamadas telefónicas. C) Atención al público. D) expedición de constancias y registros civiles. E) Las demás inherentes al cargo”. (Mayúsculas sostenidas del texto). Respecto del segundo de los defectos, adujo que: “El fallo cuestionado proferido por la accionada, incurre en la otrora vía de hecho al constituir una decisión caprichosa, que desconoce el PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, puesto reiteradamente la jurisprudencia y el mismo derecho probatorio, enseña que si de los medios suasorios allegados al plenario es posible llegar a una conclusión, analizando en debida forma las pruebas obrantes, se puede configurar el supuesto de hecho, por lo que para en nuestro caso, exhorto un trato similar y congruente a la jurisprudencia esbozada por este honorable CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., en sentencia del tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019), en donde ha dejado claro que los documentos pueden constituir prueba suficiente para declarar configurado el elemento de la subordinación”. 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó: “Primera: Se me protejan mis derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, conculcado por el defecto factico (sic) o sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial; la violación al derecho fundamental a la IGUALDAD, DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS, vulnerados por el fallo de segunda instancia de fecha 19 de mayo de 2022, proferida por la SECCI[Ó]N SEGUNDA, SUBSECCI[Ó]N “A” DEL CONSEJO DE ESTADO, consejero ponente doctor GABRIEL VALBUENA HERN[Á]NDEZ, dentro del medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho, seguida por la accionante, DEIVIS ESTHER PEÑA PEREZ en contra del MUNICIPIO DE ASTREA-CESAR y la REGISTRADUR[Í]A NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, bajo el radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 Exp.
(3873-2018)[.] Segunda: Como consecuencia de lo anterior, a). Sírvase dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de mayo de 2022, dictada por la SECCI[Ó]N SEGUNDA, SUBSECCI[Ó]N A DEL CONSEJO DE ESTADO, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, dentro del proceso contencioso administrativo No. 20001-23- 39-000-2016-00590-01.
Expediente: 3873-2018. b). Consecuentemente sirva ORDENAR a la SECCI[Ó]N SEGUNDA, SUBSECCI[Ó]N A DEL CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso contencioso administrativo No. 20001-23-39-000-2016-00590-01, dictar nueva sentencia ajustada a las pruebas obrante[s] dentro del proceso, el precedente jurisprudencial y el recurso de apelación de la demandante, dentro de un término de cuarenta (40) días, conforme al artículo 120 del C.G.P[.]”.
(Negritas y mayúsculas sostenidas del texto). 5. Trámite de la acción de tutela y contestaciones 5.1. Mediante auto del 11 de noviembre de 2022 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que carece de competencia para brindar la protección requerida por parte de la accionante. 5.3.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado pidió negar las pretensiones de la demanda en tanto los defectos alegados por la accionante no se configuraron, se valoró en su conjunto el material probatorio, se tuvo en cuenta el marco normativo y jurisprudencia aplicable al caso y las razones para decidir en el sentido en que se hizo se encuentran ampliamente explicadas en la parte motiva de la sentencia atacada.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Deivis Esther Peña Pérez en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales y, en caso afirmativo, determinará si la autoridad accionada incurrió en los defectos denunciados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
Verificación del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales mas no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.
Según la peticionaria, el accionado, por una parte, incurrió en defecto fáctico en tanto descartó la prueba documental consistente en los contratos de prestación de servicios aportados al plenario, así como el convenio interadministrativo, el manual de funciones de la Registraduría Nacional, los decretos de escala salarial del cargo o funciones que desarrollaba la demandante, un certificado laboral y la respuesta a la reclamación administrativa entregada por la Delegada Departamental de la Registraduría Nacional y, de otro lado, desconoció el precedente jurisprudencial, pues no tuvo en cuenta la sentencia del 3 de octubre de 2019 de la Sección Primera del Consejo de Estado en la cual se explicó que los documentos pueden constituir prueba suficiente para declarar configurado el elemento de la subordinación. La Sala advierte que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumple la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 20012339-003-2016-00590-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. 4.3.
Ahora bien, advierte la Sala que la petición tuitiva reitera las alegaciones esgrimidas en la instancia ordinaria y, en consecuencia, intenta utilizarse como un medio para reabrir el debate zanjado en el marco del proceso ordinario con el fin de que se modifique la sentencia de segunda instancia dictada por el juez natural, por medio de la cual se negaron las pretensiones incoadas por Deivis Esther Peña Pérez. 4.3.1.
Al efecto, la Sala observa que la señora Peña Pérez fungió como demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que peticionó que: i) se declara la existencia de un contrato realidad desde el 2 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015 y ii) se condenara a la Nación – Municipio de Astrea, Registraduría Nacional del Estado Civil al pago de las acreencias laborales solicitadas. 4.3.1.1.
Sin embargo, la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y negó las mencionadas pretensiones, para lo cual manifestó que: “La señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ suscribió con el Municipio de Astrea (Cesar) 10 contratos de prestación de servicios en el marco de los convenios interadministrativos de cooperación firmados entre la Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación Departamental del Cesar y la Alcaldía Municipal de Astrea (Cesar).
De estos 10 contratos, cinco (5) tenían por objeto el «Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal», cuatro (4) tenían por objeto la «Prestación de servicio como auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Astrea - Cesar> cuyas funciones eran a) organizar el archivo de la Registraduría”. b) atender las llamadas telefónicas. c) atención al público d) expedición de constancia y registro civil, e) las demás inherentes al cargo. f) el contratista se compromete a presentar mensualmente un informe de las actividades realizadas con ocasión del presente contrato, dicho informe debe ser presentado ante el profesional universitario de la Alcaldia Municipal de Astrea - Cesar y uno (1) la prestación de servicios personales de apoyo a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Astrea - Cesar en el cargo de auxiliar administrativo en la actividad secretarial, orientación a los usuarios, manejo de la gestión documental y de archivo, labores de comunicación para contribuir a la adecuada prestación del servicio».
De acuerdo con lo anterior, además de la prestación personal del servicio quedó demostrado que la señora DEIVIS ESTHER PENA PÉREZ recibió una remuneración como contraprestación. Sin embargo, a diferencia de lo resuelto por el a quo, la Sala de Decisión considera que no se acreditó la subordinación puesto que además de los contratos de prestación de servicios, no existe otra prueba en el expediente que demuestre que la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ estuvo sometida de forma permanente y continuada a las órdenes de un superior.
En ese sentido no es suficiente con que en el objeto del contrato se determinaran labores como la contestación de los teléfonos y la atención al público, pues también es cierto, que en cada uno de los contratos de prestación que la demandante suscribió quedó consignado que de forma alguna podía configurarse una relación laboral de estos, es decir, no es suficiente con los contratos de prestación allegados sino que era necesario tener certeza sobre las condiciones de lugar, tiempo y modo en que se desarrollaron las funciones asignadas.
En este orden de ideas aunque se aceptara que la registradora municipal de Astrea (Cesar) tenía a cargo a la demandante no se tiene certeza sobre las órdenes que impartía, en ¿qué periodo? ¿de qué forma?, ¿en qué lugar?, ¿cuáles órdenes impartía?, ¿cumplía una jornada laboral?, es decir, son muchos los cuestionamientos en relación con la forma en cómo se prestó el servicio, que de forma alguna la Sala puede llegar a la convicción sobre la configuración de este presupuesto de subordinación. Congruente con lo expuesto, si bien de acuerdo con el manual de funciones y los requisitos específicos para los empleados de la planta de personal de la Registraduría Nacional de Estado Civil el cargo de auxiliar administrativa existe, ello no significa que per se probó la subordinación en la ejecución de los contratos citados.
Lo anterior quiere decir que, a diferencia del Tribunal Administrativo del Cesar, para esta Sala no es suficiente el material probatorio obrante en el expediente para llegar a la veracidad en relación con la configuración del elemento de subordinación, sobre todo cuando no se allegaron más pruebas al expediente diferentes a los contratos de prestación de servicios respecto de las cuales se demuestre que a la demandante se le impartieran órdenes o se le asignara un horario, siendo imposible develar que existió una posible subordinación, por consiguiente la sentencia de primera instancia será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones del medio de control”. 4.4.
Con lo recién citado, resulta evidente que la accionante, reiteró los argumentos de tipo legal, que adujo a su vez en el ordinario, solo que bajo el rótulo de defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial, con el fin de insistir en demostrar la supuesta relación laboral que existió entre ella y los demandados, desconociendo lo dictaminado por el juez ordinario de segunda instancia y pretendiendo convertir este mecanismo tuitivo en una tercera instancia, para editar el debate surtido en la sede natural. 4.5.
Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a la controversia. 5.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por Deivis Esther Peña Pérez en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por falta de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela incoada por Deivis Esther Peña Pérez en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00