CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01680-01. Numero Interno: 3532-2017. Demandante: María Elvira Infante de Campos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

Asunto: Resuelve apelación contra auto que declaró probada la excepción de inepta demanda en razón a que el asunto no es susceptible de control judicial. Decisión: Revoca auto que dio por terminado el proceso. I. ASUNTO 1. La Sala1 procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de noviembre de 2021 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B rechazó la demanda por no ser un asunto susceptible de control judicial.

II.

ANTECEDENTES La demanda. 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora María Elvira Infante de Campos por intermedio de apoderada judicial presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con el objeto de solicitar la nulidad de la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 1 Con informe secretarial de fecha 11 de agosto de 2022, visible a folio 175 del expediente.

Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 2011 expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social por medio del cual se le reliquidó la pensión de gracia reduciendo la mesada pensional de $1.651.690 a $995.816 en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá que declaró la nulidad de la Resolución No. 41211 del 17 de agosto de 2006 que le negó el reajuste de pensión de la accionante. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la parte demandada a reconocer y pagar la pensión gracia en el monto reconocido por la Resolución No. 9278 del 20 de abril de 2001, esto es, $1.651.690 más el valor aumentado en la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011, es decir, $208.085 para un total de $1.859.775.

Así mismo, que se condene a la UGPP a pagar el valor de la diferencia ocasionada entre los valores cancelados y lo que realmente debería pagarse. Hechos 4. La demandante aduce que mediante Resolución No. 9278 del 20 de abril de 2001 se le reconoció una pensión de jubilación gracia en cuantía de $1.651.690 por lo que solicitó la reliquidación de su pensión, ya que en su sentir no le incluyeron factores como prima de alimentación, prima de habitación y prima de navidad, petición que fue negada mediante Resolución No. 41211 del 17 de agosto de 2006. 5.

Posteriormente, la actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho correspondiéndole al Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá que mediante sentencia del 30 de abril de 2009 accedió a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de la Resolución No. 41211 del 17 de agosto de 2006 que le negó el reajuste de pensión de la accionante y ordenando a la accionada efectuar una nueva liquidación de ésta incluyendo nuevos factores tales como prima de alimentación, prima de habitación, y prima de navidad.

Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 6. En efecto, la UGPP en cumplimiento del fallo judicial expidió la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011 elevando la cuantía de la pensión a $208.085, es decir, se le debía pagar la suma de $1.859.775; no obstante, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) al momento de liquidar y pagar a la señora María Elvira le canceló la suma de $995.816. 7.

En virtud de ello, interpuso derecho de petición ante la UGPP con el fin de que se le reliquidara su pensión, respuesta que fue despachada negativamente mediante Oficio No. 20125020564591 del 02 de febrero de 2012. El auto apelado2. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B mediante auto del 30 de noviembre de 2021 declaró probada la excepción de inepta demanda y en consecuencia, dio por terminado el proceso en razón a que el acto administrativo objeto de reproche es un acto de ejecución y por ende, no es susceptible de control judicial ya que se demanda una resolución la cual se expidió en cumplimiento a un fallo judicial. 9.

Una vez surtida la notificación del auto que dio por terminado el proceso, la parte accionante interpuso recurso de apelación contra la precitada providencia sustentando su inconformidad de la siguiente manera: «(…) Si bien es cierto, la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011 en principio es de ejecución, debe tenerse en cuenta que la UGPP no cumplió un fallo, sino que interpretando la sentencia del juzgado decidió de forma unilateral revocar la Resolución No. 9278 del 20 de abril de 2001 por medio del cual ya se había liquidado la pensión de jubilación gracia. Así mismo, el Despacho en este caso, no tomó en cuenta que no obstante, frente al acto administrativo de mera ejecución no procedería, en principio, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Este aspecto no es del todo cierto, porque en el asunto de marras se vulneran los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, 2 Folios 171 a 173. Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 puesto que es el acto demandado el que le definió la situación jurídica de la señora María Elvira al reducirle su mesada pensional. […]» 10.

Por lo anterior, solicitó revocar el auto impugnado y, en su lugar, seguir con el trámite de la demanda. lll. CONSIDERACIONES 11. Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 3º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125, numeral 2°, literal g), en concordancia con el numeral 2 del artículo 243 ibídem.

Problema jurídico. 12. De acuerdo con el cargo planteado por la apoderada de la demandante, a la Sala le corresponde determinar si la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011 es un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o si en su defecto, se encuentra excluido de control de legalidad al tratarse de un acto de ejecución. 13.

A fin de dilucidar el problema jurídico planteado, se abordará el estudio referido i) a la naturaleza de los actos de control judicial, y iii) con base en ello resolver el caso concreto. Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 i) De la naturaleza de los actos de control judicial 14.

Al respecto, la sentencia del 31 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado3 ha desarrollado la naturaleza de los actos administrativos de susceptibles de control judicial de la siguiente manera: «Los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga, se pueden catalogar en: i) actos de trámite o preparatorios; ii) actos definitivos o principales; y, iii) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.

Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, hoy 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa». 15.

De igual manera, la providencia del 03 de diciembre de 20194, igualmente emitida por esta Corporación ha establecido lo siguiente: «La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa». 16.

En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran 3 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá D.C., 31 De Julio De 2020, Radicación:76001-23-31-000-2002- 02315-01, NroInterno:1105-2018 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá, D.C., Tres (3) De Diciembre De Dos Mil Diecinueve (2019).

Radicación Número: 81001-23-33-000-2017-90019-01(1484-18) Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables en vía judicial. ii) Solución al asunto. 17.

Teniendo en cuenta que la parte demandante solicita revocar el auto del 30 de noviembre de 2021 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B y en su lugar, se disponga seguir con el trámite del proceso, ya que el referido tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso por cuanto el acto administrativo objeto de reproche es un acto de ejecución y por ende, no es susceptible de control judicial, a esta Sala le corresponde establecer si la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011 es un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o si en su defecto, se encuentra excluido de control de legalidad al tratarse de un acto de ejecución. 18.

Revisado el expediente se observa que la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 20115 le manifestó a la demandante que en cumplimiento del fallo emitido por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá se le reliquidaría su pensión de jubilación gracia elevando la cuantía de la misma a la suma de $208.085, así: “(…)

PRIMERO: en cumplimiento al fallo proferido por el juzgado 24 administrativo de Bogotá el 30 de abril de 2009, se reliquida una pensión de jubilación gracia a favor de la señora Infante de Campos María Elvira, elevando la cuantía de la misma a la suma de $208.085 efectiva a partir del 02 de junio de 1992 con efectos fiscales a partir del 01 de febrero de 2003 por prescripción trienal de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.

SEGUNDO: previa liquidación del área de nómina, el FOPEP pagará a la interesada las diferencias que resultaren de aplicar la resolución No. 9278 del 20 de abril de 2001 teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa, con los reajustes correspondientes. (…)” 5 Folios 9 a 13. Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 19.

Así mismo, el fallo proferido por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá de fecha 30 de abril de 2009 dispuso lo siguiente: “(…) FALLA PRIMERO: decretar la nulidad de la Resolución No. 41211 del 17 de agosto de 2006 expedida por el asesor de gerencia general de CAJANAL por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores salariales.

SEGUNDO: ordenar a CAJANAL efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación gracia de la señora María Elvira Infante de Campos incluyendo en ésta todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a aquel en que consolidó el derecho pensional, tales como: prima de alimentación, prima de habitación, y prima de navidad.

(…)” 20. Del mismo modo, obra en el expediente certificado (fl. 14) del FOPEP en donde indica que para el mes de enero de 2012 el neto a pagar a la demandante fue $1.651.690, y para el mes de febrero de la misma anualidad se le canceló a la actora la suma de $995.927. 21. En efecto, la Sala resalta que los actos de ejecución son aquellos que la administración profiere en cumplimiento de una sentencia judicial o una decisión administrativa los cuales no son pasibles de control judicial. sin embargo, esta Corporación6 ha admitido una excepción según la cual los actos de ejecución pueden ser demandables, pero, si la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance de la decisión hasta el punto de crear situaciones jurídicas nuevas o distintas que no se hayan discutido ni definido en el fallo. 22.

De lo anterior, se colige que el acto administrativo demandado (Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011) fue proferido por la entidad accionada con el fin de dar cumplimiento a la sentencia del 30 de abril de 2009 proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá sin apartarse de ella o crear situaciones jurídicas nuevas o distintas que fueran en contravía de la providencia que se ejecutó y en tal virtud no es pasible de control judicial. 6 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda - Subsección B, consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, Bogotá D.C., 14 de julio de 2022 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00318-01.

Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 23. Ello, en razón a que en la resolución demandada se expresa de manera fehaciente que con la nueva liquidación efectuada se eleva la cuantía de la pensión a la suma de $208.085, es decir, se debía adicionar dicho valor a la mesada pensional que recibía la señora María Elvira, esto es, $1.651.690 para un total de $1.859.775.

No obstante, de conformidad con el certificado emitido por FOPEP se desprende que para el mes de enero de 2012 el neto a pagar a la demandante fue $1.651.690, y para el mes de febrero de la misma anualidad se le canceló a la actora la suma de $995.927 lo que da cuenta de una reducción notable, máxime si se tiene en cuenta que antes de la expedición de la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011 a la demandante se le liquidó su pensión con factores como: asignación básica y reajuste del 50%, y posterior al precitado acto administrativo se le reliquidó con nuevos factores (prima de navidad, prima de habitación, y prima de alimentación) lo cual no tendría sentido disminuir la mesada si realizaron una nueva liquidación incluyendo más factores. 24.

En esa medida, le asiste razón al tribunal al considerar que la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011 no es el acto susceptible de control judicial en este asunto, puesto que dicha resolución no se apartó ni creó una situación jurídica nueva o distinta que fueran en contravía del fallo del Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá. Sin embargo, la Sala sí observa que existe diferencia de valor entre lo que debe recibir la actora con ocasión del cumplimiento de la sentencia que ordenó reliquidar la pensión y lo percibido con el reconocimiento inicial, inconsistencia que deviene de la manera como la entidad procedió a liquidar y pagar la pensión a la señora María Elvira reduciéndole la mesada en cuantía de $995.816, cuando en realidad se le debió incrementar en atención al aumento que el acto demandado le efectuó, esto es, $208.085 tal como lo dispuso en la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011, valor de la pensión que le fue disminuida sin que se avizore motivación alguna que lo fundamente. 25.

Vistas así las cosas, lo que se puede evidenciar es que si lo que la demandante pretende es cuestionar la forma en que la UGPP liquida y paga Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 dicha pensión de jubilación a través del FOPEP y no su reconocimiento en sí, no sería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el mecanismo idóneo para controvertir ello, existiendo otras herramientas judiciales como lo es el proceso ejecutivo para poder obtener el pago de la mesada pensional acorde a la Resolución No. UGM18285 del 24 de noviembre de 2011. 26.

Al respecto, se precisa que el juez tiene el poder-deber de interpretar la demanda y demás actuaciones derivadas de ella, pues la constitución asignó el ejercicio de las facultades jurisdiccionales del Estado y en esa medida es dicho servidor el encargado no solo de decidir las controversias puestas en su conocimiento sino ejercer como director del proceso responsable de que los actos procesales se realicen en debida forma, y adoptar las medidas de impulso y saneamiento que considere necesarias para dictar sentencia que defina de fondo el asunto7. 27.

Por consiguiente, es el juez en su condición de director del proceso quien tiene la facultad de interpretar de manera integral el libelo de la demanda para así poder extraer el verdadero sentido y alcance de la protección judicial solicitada8. Dicho acto, además de ser una facultad, constituye un deber del operador judicial de conformidad con lo previsto en el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 cuyo tenor literal dispone: “(…)

ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…)” (subrayado por la Sala) 28. Así las cosas, la Sala revocará el auto del 30 de noviembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B el cual declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.

En su lugar, y en aras de salvaguardar el derecho 7 Sección Segunda Subsección "B", Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá, D.C., Diez (10) De Marzo De Dos Mil Veinte (2020)., Radicación Número: 25000-23-42-000-2017-05147-01(5712-19) 8 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda - Subsección B, consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, Bogotá D.C. 04 De agosto De 2022, Radicación: 25000-23-42- 000-2017-04205-01 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 de acceso a la administración de justicia de la parte accionante, se ordenará al precitado tribunal disponer la adecuación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al proceso ejecutivo y que la parte actora efectúe lo respectivo para que proceda el aquo con posterioridad al estudio de admisibilidad de dicho medio de control.

Es pertinente indicar que para efecto del estudio del presupuesto procesal de caducidad del medio de control ejecutivo, deberá tenerse en cuenta la fecha de presentación de la demanda inicial, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto del 30 de noviembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B el cual declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, respecto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo argumentado en precedencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B, adoptar las decisiones necesarias para encauzar el presente asunto al trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial, precisándole al tribunal que deberá tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda para efectos de determinar el presupuesto procesal de la caducidad, conforme lo manifestado en la parte motiva.

TERCERO: Por la Secretaría, devuélvase el proceso al tribunal de origen para lo de su competencia previas las anotaciones y constancias pertinentes registradas en la plataforma SAMAI. Expediente: 25000-23-42-000-2015-01680-01 Número interno: 3532-2017 Demandante: María Elvira Infante de Campos Demandado: UGPP --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente En comisión de servicios CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el linkhttp://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.