Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) Demandante: Gloria Patricia Vásquez López Demandada: Contraloría General de la República Asunto: Resuelve solicitud de medida cautelar.
ACCEDE. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA–, la señora Gloria Patricia Vásquez López, solicitó la nulidad parcial de la Resolución Organizacional OGZ-0797 del 2 de febrero de 2022, «Por la cual se distribuyen las funciones de instrucción y de juzgamiento para el ejercicio de la facultad sancionatoria disciplinaria en primera instancia al interior de la Contraloría General de la República, se crea el grupo de sustanciación en segunda instancia disciplinaria y se dictan otras disposiciones», expedida por el contralor general de la República. 2.
En concreto, solicitó suspender los artículos cuarto y quinto, el numeral 3 del artículo octavo: «por el Director de la Oficina Jurídica» y el inciso primero del artículo noveno, en cuanto asignaron al director de la Oficina Jurídica el conocimiento de la etapa de juzgamiento y las actuaciones correspondientes dentro de los procedimientos disciplinarios en primera instancia. 3.
Sostuvo que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 6 y 29 de la Constitución Política; los artículos 93 y 94 de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021; y los artículos 43 y 45 del Decreto 267 de 2000. 4. Afirmó que el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 concentra el control disciplinario interno en una unidad u oficina del más alto nivel.
En su criterio, el artículo 45 del Decreto 267 de 2000 atribuyó esa función a la Oficina de Control Disciplinario, mientras que el artículo 43 ibidem limitó las competencias de la Oficina Jurídica a la asesoría, la consulta jurídica y la representación judicial. 5. Agregó que la Directiva 013 de 2021 de la Procuraduría General de la Nación no tiene fuerza legal ni puede ampliar las competencias fijadas por el legislador.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) Señaló que la asignación cuestionada permite que los servidores y exservidores de la entidad sean juzgados por un funcionario carente de competencia, en contravía de la garantía del juez natural. 6.
Con fundamento en lo anterior, solicitó la suspensión provisional de los artículos cuarto y quinto de la Resolución Organizacional OGZ-0797 de 2022. Sostuvo que su aplicación puede afectar los procedimientos disciplinarios en curso y ocasionar perjuicios laborales, patrimoniales y reputacionales a los disciplinados. También pidió ordenar que la función de juzgamiento regrese de forma inmediata a la Oficina de Control Disciplinario y comunicar la decisión a las autoridades correspondientes.
TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA 7. La demanda fue admitida el 10 de julio de 20261. Mediante auto separado de la misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a la Nación – Contraloría General de la República por el término de cinco (5) días y se ordenó comunicar esa decisión al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. 8.
La Contraloría General de la República3 expresó que la infracción propuesta no surge del análisis de los actos acusados y de su confrontación con las normas superiores invocadas. Consideró que la controversia exige armonizar los artículos 12 y 93 de la Ley 1952 de 2019, por lo que corresponde al estudio integral que se efectúe en la sentencia. 9.
Sostuvo que la separación entre la instrucción y el juzgamiento desarrolla el debido proceso disciplinario. Que el artículo 12 del Código General Disciplinario exige que el disciplinable sea investigado y juzgado por funcionarios diferentes, independientes, imparciales y autónomos, y que el instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. 10.
Agregó que la Directiva nro. 13 de 2021 de la Procuraduría General de la Nación orientó a las entidades para que cada etapa fuera asumida por dependencias diferentes e independientes. Consideró que esa directiva no constituye la fuente autónoma de la competencia, sino un criterio para interpretar el mandato legal de separación funcional. 11.
Afirmó que la asignación del juzgamiento a la Oficina Jurídica está amparada por las facultades de dirección y organización del contralor general previstas en el artículo 35, numeral 4, del Decreto 267 de 2000 y en el artículo 4 del Decreto 271 de 2000. Añadió que esa oficina pertenece al nivel superior de dirección, está 1 Véase el índice 00012 de SAMAI. 2 Véase el índice 00013 de SAMAI. 3 Véase el índice 00025 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) encabezada por un abogado y cuenta con el Grupo de Sustanciación y Trámites Especiales. 12. Consideró que no se vulnera la garantía del juez natural, pues la Resolución Organizacional OGZ-0797 de 2022 fijó de manera general, previa y permanente la autoridad competente para adelantar la etapa de juzgamiento.
Según la entidad, el acto no fue expedido para un disciplinado determinado ni tiene aplicación retroactiva. 13. Finalmente, sostuvo que la suspensión produciría incertidumbre sobre la autoridad competente para continuar los procedimientos en etapa de juzgamiento y generaría riesgos de nulidad, vencimiento de términos y prescripción. Afirmó que la función no regresaría automáticamente a la Oficina de Control Disciplinario, pues esa solución concentraría nuevamente la instrucción y el juzgamiento.
Con fundamento en estas razones, solicitó negar la medida cautelar. CONSIDERACIONES 14. Le corresponde al Despacho determinar si procede suspender provisionalmente los efectos de los artículos cuarto y quinto de la Resolución Organizacional OGZ-0797 del 2 de febrero de 2022, por la presunta vulneración de los artículos 6 y 29 de la Constitución Política; los artículos 2, 92, 93 y 94 de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021; y los artículos 43 y 45 del Decreto 267 de 2000. 15.
En particular, deberá establecerse preliminarmente si la asignación del juzgamiento disciplinario en primera instancia a la Oficina Jurídica desconoce la competencia atribuida a la Oficina de Control Disciplinario o si corresponde a una distribución funcional dirigida a garantizar la separación entre la instrucción y el juzgamiento exigida por el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019.
Régimen de las medidas cautelares – Suspensión provisional de los efectos del acto demandado 16. El artículo 229 del CPACA prevé la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Establece que, cuando la parte presente una petición debidamente sustentada, mediante providencia motivada, el juez o magistrado ponente podrá decretar las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa esta decisión no implica prejuzgamiento. 17.
El artículo 230 ibidem establece que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, condicionándolas a que tengan Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) relación directa y necesaria con las pretensiones, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la efectividad de la sentencia. 18.
Los requisitos para decretarlas están previstos en el artículo 231, concretamente, para la suspensión previsional exige: i) que sea a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como transgredidas, o del estudio de las pruebas remitidas con la solicitud; y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la existencia de los perjuicios se acredite sumariamente. 19.
Esto significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en los requisitos exigidos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. El primero y más importante es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, y que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas. 20.
Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, es decir, que no debe ser evidente, palmaria o producto de la simple comparación, lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad tiene distintos niveles de profundidad, según la etapa en que se encuentre. 21.
Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso. 22.
Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.
Caso concreto 23. La Resolución Organizacional OGZ-0797 del 2 de febrero de 2022 distribuyó las funciones correspondientes al ejercicio de la potestad disciplinaria en primera instancia dentro de la Contraloría General de la República. Asignó a la Oficina de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) Control Disciplinario la etapa de instrucción y al director de la Oficina Jurídica el conocimiento de la etapa de juzgamiento. 24.
El artículo cuarto, cuya suspensión se solicita, dispone que «El director de la Oficina Jurídica asumirá el conocimiento de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios que se tramiten al interior de la Entidad» y asigna la sustanciación al Grupo de Sustanciación y Trámites Especiales. El artículo quinto enumera las actuaciones correspondientes, entre ellas, impulsar el procedimiento durante el juicio, practicar pruebas en sede de descargos, proferir el fallo de primera instancia y resolver los recursos de su competencia. 25.
El artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021, establece que el disciplinable debe ser investigado y luego juzgado por funcionarios diferentes, independientes, imparciales, autónomos y competentes. También dispone que el funcionario instructor no puede ser el mismo que adelante el juzgamiento. 26.
De esta norma se desprenden dos exigencias concurrentes: la primera corresponde a la separación personal y funcional entre quien instruye y quien juzga; la segunda consiste en que ambos funcionarios deben contar con competencia para intervenir en la etapa que les corresponde. La obligación de separar las funciones no autoriza, por sí misma, a entregar el juzgamiento a cualquier servidor o dependencia de la entidad. 27.
El artículo 93 ibidem, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, ordena a toda entidad u organismo estatal organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procedimientos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Su parágrafo primero exige que el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno sea abogado y pertenezca al nivel directivo de la entidad; mientras que el parágrafo dos prevé que tanto las decisiones sancionatorias adoptadas por la Oficina de Control Disciplinario y la Personería son susceptibles de control judicial. 28.
A su vez, el artículo 94 establece que la expresión «control disciplinario interno» debe entenderse referida a la oficina, dependencia o entidad que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. Por tanto, la determinación de la autoridad competente no depende únicamente de su posición jerárquica, de la formación profesional de su director o de la conveniencia administrativa de distribuir funciones, sino de la atribución que haya efectuado el ordenamiento jurídico. 29.
En el caso de la Contraloría General de la República, el artículo 11 del Decreto-Ley 267 de 2000 incluye en el nivel superior de dirección tanto a la Oficina Jurídica como a la Oficina de Control Disciplinario. Sin embargo, esa ubicación equivalente dentro de la estructura no significa que ambas dependencias tengan las Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) mismas funciones; por el contrario, estás se otorgaron individual y especialmente a cada una. 30.
El artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000 asigna a la Oficina de Control Disciplinario las funciones relacionadas con la aplicación del régimen disciplinario dentro de la entidad. Entre ellas se encuentran: i) proponer, dirigir y coordinar las políticas para su aplicación; ii) asumir el conocimiento de las indagaciones preliminares e investigaciones contra sus empleados; iii) fijar los procedimientos operativos disciplinarios; iv) ejercer vigilancia sobre la conducta de los servidores; v) adelantar las actuaciones disciplinarias y vi) sustanciar determinadas decisiones de segunda instancia. 31.
Por el contrario, el artículo 43 del mismo decreto define la Oficina Jurídica como una dependencia de asesoría, consulta, coordinación jurídica y representación judicial. Sus funciones comprenden absolver consultas, revisar jurídicamente determinados actos y contratos, compilar normas, orientar la interpretación jurídica institucional, atender actuaciones judiciales y sustanciar decisiones de segunda instancia en procesos de responsabilidad fiscal y sancionatorios.
La disposición no le atribuye el juzgamiento de procedimientos disciplinarios contra los servidores de la entidad. 32. En esa medida, de la lectura normativa de la organización y distribución de competencias generales realizada Decreto-Ley 267 de 2000 se puede inferir, inicialmente, que las competencias de la Oficina de Control Disciplinario tienen un carácter más específico que las de la Oficina Jurídica. 33.
La comparación preliminar muestra que la Resolución Organizacional OGZ- 0797 de 2022 no se limitó a distribuir actividades de apoyo o sustanciación. Sus artículos cuarto y quinto entregaron al director de la Oficina Jurídica el conocimiento integral de la etapa de juzgamiento disciplinario y la facultad de proferir el fallo de primera instancia, pese a que esa función no aparece comprendida entre las atribuciones asignadas a dicha oficina por el Decreto-Ley 267 de 2000. 34.
Las facultades generales de dirección y organización utilizadas como fundamento del acto demandado, reconocidas al contralor general en el numeral 4 del artículo 35 del Decreto 267 de 2000 no desvirtúan esta conclusión inicial. Inicialmente se considera que la atribución de dirigir las labores administrativas y de vigilancia fiscal permite orientar y coordinar el funcionamiento de las dependencias, pero no autoriza a modificar mediante una resolución la distribución funcional establecida por una norma con fuerza de ley. 35.
La facultad prevista en el artículo 4 del Decreto 271 de 2000 tampoco constituye fundamento suficiente. La posibilidad de crear y organizar grupos internos de trabajo permite atender necesidades del servicio y distribuir actividades dentro de la entidad, pero no comporta la potestad de trasladar a una dependencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) funciones que no guardan correspondencia con las competencias legales asignadas a esta. 36.
Ahora, se entiende que la separación entre instrucción y juzgamiento establecida en el artículo 12 del Código General Disciplinario debe cumplirse mediante funcionarios diferentes, independientes, imparciales, autónomos y competentes; sin embargo, preliminarmente se considera que la disposición no exige que cada etapa sea adelantada necesariamente por una dependencia distinta.
Por ello, la obligación de separar a los funcionarios no permite concluir que el juzgamiento deba trasladarse de la Oficina de Control Disciplinario a la Oficina Jurídica. 37. Esta interpretación armoniza los artículos 12, 93 y 94 de la Ley 1952 de 2019. La entidad debe garantizar que el servidor encargado de instruir no sea el mismo que adelante el juzgamiento, pero la distribución de esas funciones debe efectuarse dentro del marco de las competencias atribuidas por la ley a la dependencia responsable del control disciplinario interno. 38.
La circunstancia de que el director de la Oficina Jurídica sea abogado, pertenezca al nivel directivo y actúe mediante un grupo especializado, a priori, no subsana la ausencia de atribución normativa. La competencia constituye un elemento del debido proceso y debe ser previa y expresa. Las condiciones profesionales o jerárquicas del funcionario no reemplazan la habilitación requerida para ejercer la potestad disciplinaria. 39.
Desde esta perspectiva, la confrontación inicial permite advertir una contradicción entre los artículos cuarto y quinto de la Resolución Organizacional OGZ-0797 de 2022 y los artículos 12, 93 y 94 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con los artículos 43 y 45 del Decreto 267 de 2000. En esa medida, se considera que la comparación preliminar del acto demandado y las normas alegadas por el demandante permite concluir que: se asignó el juzgamiento disciplinario a una dependencia que no tiene atribuida esa función y sustentó el traslado en normas generales de organización que no tienen la capacidad de modificar las competencias legales. 40.
La suspensión provisional no desconoce la necesidad de separar la instrucción del juzgamiento. La Contraloría General de la República deberá mantener esa separación y asegurar que las dos etapas sean adelantadas por funcionarios diferentes, independientes, imparciales, autónomos y competentes, en los términos del artículo 12 del Código General Disciplinario. 41.
Tampoco resulta procedente mantener los efectos del acto por los riesgos de vencimiento de términos, nulidad o prescripción alegados por la entidad. Esas circunstancias no pueden justificar que los procedimientos continúen ante un funcionario respecto del cual se advierte preliminarmente una falta de competencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) Corresponde a la Contraloría adoptar oportunamente las medidas administrativas necesarias para garantizar la continuidad de las actuaciones con observancia de las normas superiores. 42.
La medida tiene relación directa con las pretensiones y resulta necesaria para impedir que, mientras se decide el proceso, el director de la Oficina Jurídica continúe ejerciendo una competencia disciplinaria cuya atribución presenta la contradicción normativa examinada. Su alcance se limitará a suspender los efectos de los artículos cuarto y quinto, el numeral 3 del artículo octavo: «por el Director de la Oficina Jurídica» y el inciso primero del artículo noveno, sin afectar las restantes disposiciones de la Resolución Organizacional OGZ-0797 de 2022. 43.
En estas condiciones, la comparación inicial ofrece fundamento suficiente para suspender provisionalmente los efectos de los artículos cuarto y quinto de la Resolución Organizacional OGZ-0797 del 2 de febrero de 2022, sin que esta determinación implique prejuzgamiento sobre la decisión que corresponda adoptar en la sentencia. 44. La Contraloría General de la República aportó el poder conferido por el director de la Oficina Jurídica a la abogada Luisa Fernanda Rodríguez García, identificada con cédula de ciudadanía 1.015.413.796 y tarjeta profesional 237.123 del Consejo Superior de la Judicatura, junto con los documentos que acreditan la facultad del poderdante.
En consecuencia, se le reconocerá personería para representar a la entidad demandada. En consecuencia, se RESUELVE Primero. SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos jurídicos de los siguientes apartes de la Resolución Organizacional OGZ-0797 del 2 de febrero de 2022, expedida por el Contralor General de la República, según las consideraciones expuestas: ➢ Artículos cuarto y quinto en cuanto asignan la función de juzgamiento disciplinario en primera instancia al director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. ➢ Numeral 3 del artículo octavo: «por el Director de la Oficina Jurídica». ➢ Inciso primero del artículo noveno: «Los procesos que a la entrada en vigencia de la presente resolución se encuentren en la Oficina de Control Disciplinario con pliego de cargos o decisión de citación a audiencia debidamente notificados, deberán ser remitidos de inmediato a la Oficina Jurídica».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00289-00 (1163-2026) Segundo. RECONOCER personería a la abogada Luisa Fernanda Rodríguez García, identificada con cédula de ciudadanía 1.015.413.796 y tarjeta profesional 237.123 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Nación – Contraloría General de la República, en los términos y para los efectos del poder conferido.
Tercero. REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente