CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021)1 Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) Vinculada: Luz Morales de Ospina Tema: sustitución pensional.
Subtema 1: cónyuge supérstite. Subtema 2: efectividad del pago de la pensión. Subtema 3: doble pago. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 27 de febrero de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La demandante, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó la nulidad de los actos mediante los cuales CASUR le negó la sustitución de la asignación de retiro del señor José Hoover Sánchez Hernández y, a título de restablecimiento, el reconocimiento y pago del 100% de dicha prestación. El Tribunal Administrativo del Quindío accedió parcialmente: declaró la nulidad del oficio 354297 del 3 de septiembre de 2018 y de forma parcial la Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998; reconoció la sustitución en un 50% para la cónyuge y 50% para la compañera permanente; fijó efectos fiscales para la señora Mora de Sánchez desde el 28 de mayo de 2014 por prescripción cuatrienal.
La parte demandada apeló únicamente lo relativo a la fecha de efectos fiscales. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda y su reforma 1. La señora María Aurora Mora de Sánchez, mediante apoderado judicial, presentó demanda, el 11 de octubre de 2018, en ejercicio del medio de control de 1 Expediente electrónico. Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR) con las siguientes pretensiones: 2.
Se declare la nulidad de la Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998 y del oficio 354297 del 3 de septiembre de 2018, que le negaron la sustitución de la asignación de retiro que devengaba su esposo el señor José Hoover Sánchez Hernández, que falleció el 10 de octubre de 1996. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a CASUR el reconocimiento y pago de la sustitución del 100% de la asignación de retiro, en la calidad de cónyuge supérstite. 4.
Igualmente, pidió la actualización de las sumas adeudadas y que se condene en costas a la entidad accionada2. 2.1.1. Hechos 5. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 6. El señor José Hoover Sánchez Hernández contrajo matrimonio católico con María Aurora Mora de Sánchez, en el año 1967, en La Tebaida (Quindío), de la unión nacieron ocho hijos. 7.
El señor Sánchez percibía asignación de retiro reconocida por CASUR. 8. El 10 de octubre de 1996 falleció José Hoover Sánchez en un accidente de tránsito. La cónyuge afirmó que convivió con él de forma continua por 32 años hasta su muerte y que pagó los gastos funerarios; igualmente sostuvo que tanto ella como sus tres hijos menores dependían económicamente del causante. 9.
Después de la muerte del pensionado, la señora María Aurora Mora de Sánchez reclamó la sustitución de la asignación de retiro para sus tres hijos menores y para ella. Sin embargo, mediante Resolución 2793 del 8 de agosto de 1997, CASUR solamente reconoció la sustitución a los tres menores, quienes la percibieron hasta la extinción de su derecho. 10.
Posteriormente, por Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998, CASUR negó a la cónyuge el 50% restante de la sustitución alegando que no convivía con el causante al momento del fallecimiento, y reconoció ese 50% a Luz Morales de Ospina como compañera permanente. La actora afirmó que desconocía una convivencia simultánea del causante con dicha señora y que ésta no asistió al funeral, cuyos gastos asumió ella como su esposa. 11.
El 28 de mayo de 2018, la actora solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, que fue negado por la entidad en el oficio 354297 del 3 de septiembre de 2018. 2 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, doc. 19 y carpeta 113. Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 12. En la demanda se citan como normas vulneradas los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 46, 48, 53, 83 y 209 de la Constitución Política. 13. Al explicar el concepto de violación, la parte accionante expuso que los actos demandados desconocen sus derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social, dado que es una persona de la tercera edad y no puede conseguir un trabajo que le garantice una vida digna. 14.
Señaló que CASUR le reconoció la sustitución de la asignación de retiro a la señora Luz Morales de Ospina, pese a que no acreditó la convivencia mínima de 5 años previos al fallecimiento del pensionado, con vocación de estabilidad y permanencia. 2.2. Contestación de la demanda 2.2.1. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 15.
CASUR se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que la actora no tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro como cónyuge supérstite, comoquiera que para la fecha de fallecimiento del pensionado, el 10 de octubre de 1996, no convivía con él. Por ende, no cumplió con el requisito establecido en el literal a) del parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004. 16.
Por el contrario, la entidad indica que la señora Luz Morales de Ospina sí probó la calidad de compañera permanente, pues demostró la convivencia efectiva, apoyo y comprensión mutua por más de cinco años, acorde con el Decreto 4433 de 20043. 2.2.2. Policía Nacional 17. La entidad señaló que no está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que si bien el causante prestó sus servicios en la Policía Nacional y se retiró en el grado de agente, lo cierto es que CASUR le reconoció la asignación de retiro, mediante la Resolución 2774 del 7 de julio de 19784. 2.2.3.
Luz Morales de Ospina 18. La señora Luz Morales de Ospina solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, ya que los actos acusados no están viciados de nulidad. Indicó que la accionante no convivió con el causante en los 5 años previos al fallecimiento ni tenían lazos de apoyo mutuo, puesto que la única mujer que hizo vida en común con el pensionado a la fecha de su deceso fue la compañera permanente, quien acreditó ante la entidad los requisitos para el reconocimiento de la sustitución pensional. 19.
Relató que José Hoover Sánchez Hernández sostuvo una relación marital de hecho con Luz Morales de Ospina, desde noviembre de 1990 hasta el 10 de octubre 3 Samai, índice 2, expediente digital, 48_ED_45_CONTESTACIONDDA. 4 Samai, índice 2, expediente digital, 43_ED_38CONTESTACIONDEM. Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 1996, fecha de la muerte del jubilado, y que en ese hogar vivieron los dos hijos menores del causante. 20.
Propuso las excepciones que denominó ausencia de nulidad de los actos atacados, falta de legitimación en la causa de la parte demandante, buena fe y prescripción5. 2.3. Sentencia de primera instancia 21. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 27 de febrero de 2020, declaró la nulidad del oficio 354297 del 3 de septiembre de 2018 y la nulidad parcial de la Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998 y a título del restablecimiento del derecho ordenó:
SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL CASUR, que reconozca y ordene el pago del 50% de la sustitución de asignación de la prestación que en vida devengaba el señor José Hoover Sánchez Hernández, a favor de la señora María Aurora Mora de Sánchez en su calidad de cónyuge, y el otro 50% a la señora Luz Morales de Ospina por su condición de compañera permanente del causante y quien la viene devengando, con efectos fiscales sólo para el caso de la señora MARÍA AURORA MORA DE SÁNCHEZ a partir del 28 de Mayo de 2014, a raíz de la prescripción cuatrienal que se encuentra probada. 22.
Igualmente ordenó la actualización de las sumas adeudadas y no condenó en costas, como fundamento de la decisión expuso los siguientes argumentos: 23. Del examen en conjunto de los testimonios y documentos, concluyó que, en los años previos al fallecimiento del causante, hubo convivencia efectiva con la señora María Aurora Mora de Sánchez, como esposa, reflejada en el trato hacia los hijos del matrimonio y en la manutención del hogar.
Los testigos señalaron que la familia dependía económicamente de él, afirmación que fue corroborada por José Hoover Sánchez, hijo del causante. 24. Además, se acreditó la convivencia con la señora Luz Morales de Ospina, quien fue la compañera permanente en los 5 años previos al fallecimiento (10 de octubre de 1996), lo que permite concluir la existencia de convivencia simultánea.
En consecuencia, el Tribunal ordenó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro en un 50% para la cónyuge supérstite y la compañera permanente. 25. En cuanto a la efectividad del pago de la sustitución de la asignación de retiro, el Tribunal determinó que la accionante tenía derecho al pago desde el 28 de mayo de 2014, en aplicación de la prescripción cuatrienal, dado que interpuso la reclamación administrativa el 28 de mayo de 2018.
Sobre el particular consideró que procedía la condena contra la entidad con «efectos fiscales a partir de dicha fecha [28 de mayo de 2014] para la señora María Aurora Mora de Sánchez, por cuanto respecto a la señora Luz Morales de Ospina ya venía devengando la mesada pensional ante el reconocimiento que de la misma se le efectuó en la Resolución Nº 7845 del 05 de noviembre de 1998»6. 5 Samai, índice 2, expediente digital, 47_ED_43CONTESTACIONDEM. 6 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 85_ED_88SENTENCIAPRIMER.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.4. Recurso de apelación de la parte demandada 26. CASUR, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que se modifique el numeral segundo y se ordene el pago de la sustitución de la asignación de retiro con efectos fiscales desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia y no a partir del 28 de mayo de 2014, así como que se absuelva a CASUR de la condena en costas que pudiera llegar a imponerse. 27.
Precisó que no se opone al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro en el 50% para cada una de las señoras María Aurora Mora de Sánchez, como cónyuge supérstite, y Luz Morales de Ospina, en la calidad de compañera permanente. 28. Así pues, lo reprochado por la parte apelante es el numeral segundo del fallo de primera instancia, donde dispuso que se reconociera la sustitución del 50% para la señora María Aurora Mora de Sánchez con efectos fiscales a partir del 28 de mayo de 2014.
Esto, por cuanto, a través de la Resolución 2793 del 8 de agosto de 1997 se concedió la sustitución pensional en el 50% a los hijos menores del causante, y el 50% restante se reconoció a la compañera permanente por disposición de la Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998. 29. Por consiguiente, desde los años 1997 y 1998 la sustitución pensional fue concedida en el 100% a los hijos y a la compañera permanente, de modo que «mal haría la Caja de Sueldos de Retiro en pagar la sustitución de la asignación de retiro con efectos fiscales desde el día 28 de mayo de 2014, en el porcentaje del 50% a la señora María Aurora Mora de Sánchez, por cuanto para esa fecha ya la mencionada prestación social estaba siendo pagada en el porcentaje del 100%». 30.
Al respecto, la parte recurrente señaló que el Consejo de Estado en la sentencia del 10 de mayo de 20187 consideró que la prestación debe ser reconocida desde la ejecutoria de la sentencia, para no ordenar un doble pago a cargo del ente de previsión social. 31. Indicó que lo ordenado en el fallo apelado en cuanto a los efectos fiscales conlleva a que se pague el 150% de la sustitución de la asignación de retiro, lo que afecta el erario, por lo cual, el pago debe ser desde la ejecutoria de la sentencia. 32.
Finalmente, solicitó que no se imponga condena en costas, pues la entidad no ha tenido una conducta dilatoria o de mala fe8. 2.5. Audiencia de conciliación 33. Previo a la celebración de la audiencia de conciliación para conceder el recurso de apelación, la apoderada de la compañera permanente, señora Luz Morales de Ospina, informó que esta falleció el 9 de septiembre de 2020, para el efecto aportó el 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00165-01 (1871-2017), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 86. _ED_89APELACIONSENTEN(.PDF).
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 certificado de defunción 725093065 y la historia clínica expedida por la Clínica Rey David9. 34. El 11 de noviembre de 2020, se celebró audiencia de conciliación, en la cual se anunció que el Comité de Conciliación de CASUR determinó que era procedente hacer el reconocimiento en cuantía del 50% a la convocante, señora María Aurora Mora de Sánchez, con su respectiva inclusión en nómina, pero sin desistir del recurso de apelación interpuesto.
Sin embargo, el Tribunal declaró fallida la audiencia de conciliación, dado que no existía una postura clara de conciliación ni la voluntad de las partes10. 2.6. Trámite procesal en segunda instancia 35. Mediante auto del 16 de junio de 202211, el ponente admitió el recurso de apelación conforme el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, en auto del 4 de mayo de 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y el expediente se puso a disposición del Ministerio Público para que rindiera concepto12. 2.7.
Alegatos de conclusión 2.7.1. Parte demandante 36. El apoderado de la parte actora señaló que según la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia (SL1670-2021, rad. 84253), si el nuevo beneficiario que acredita los presupuestos legales para el reconocimiento de la sustitución pensional tiene derecho «desde el nacimiento», esto es, a partir del deceso del causante, no debe asumir las consecuencias de pagos previos a otros beneficiarios.
La accionante señaló que en caso de «doble pago» la administradora puede (i) compensar a futuro con las mesadas del beneficiario inicial o (ii) repetir contra él para recuperar lo pagado en exceso, para preservar la sostenibilidad del sistema. 37. En otras palabras, si son beneficiarias la cónyuge y la compañera permanente, y a la cónyuge se le reconoció el 100% y luego un juez declara que la compañera tenía derecho al 50%, el fondo debe pagar a esta última las mesadas retroactivas que le correspondían, sin trasladarle la carga de perseguir los dineros ya pagados a la beneficiaria inicial. 38.
La parte accionante sostuvo que aplicado al caso, la señora María Aurora Mora de Sánchez, en su calidad de cónyuge, tiene derecho a que CASUR le reconozca y pague el retroactivo de su sustitución de la asignación de retiro, pese a que inicialmente se reconoció el 100% a la compañera permanente. Así, resaltó que la entidad debió reconocerle el 50% y reservar el otro 50% hasta la decisión judicial. 39.
Por ello, la accionante solicita que se confirme la sentencia del Tribunal que ordenó el pago del retroactivo a favor de la cónyuge desde el 28 de mayo de 201413. 9 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 101Audienciaconciliacion. 10 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 110 continuación audiencia conciliación. 2018-0190 Acta continuación audiencia. 11 Samai, índice 4. 12 Samai, índice 14. 13 Samai, índice 21.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.7.2. Parte demandada 40. El apoderado de la entidad accionada reiteró lo pedido en el recurso de apelación relativo a que se modifique el fallo apelado para que se ordene el pago de la sustitución pensional desde la fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia14.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 41. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 42.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la sala definir si: ¿Los efectos fiscales del pago del 50% reconocido judicialmente a la cónyuge supérstite deben fijarse desde el 28 de mayo de 2014 (prescripción cuatrienal) o, para evitar un doble pago a cargo de CASUR, desde una fecha distinta —como la ejecutoria de esta sentencia o la extinción del derecho de quien venía percibiendo el 100%— teniendo en cuenta que la entidad ya pagó la sustitución completa a los hijos menores y a la compañera permanente? 3.3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.3.1 Efectividad del pago de la sustitución pensional 43. El propósito de la sustitución pensional es salvaguardar a la familia del jubilado que debido a su fallecimiento ve reducidos los ingresos que aportaba para la manutención del núcleo familiar. La contingencia que cubre esta modalidad de pensión es la muerte del trabajador o del pensionado y el sistema de seguridad social busca proteger a sus cónyuge, compañera, hijos, padres o hermanos. 44.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha encontrado frente a diferentes escenarios para determinar si existe un doble pago a cargo de la entidad pública competente del reconocimiento pensional en los eventos puntuales de multiplicidad de beneficiarios, que por disposición legal tienen derecho a un porcentaje de la sustitución pensional. 14 Samai, índice 19.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 45. La Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia del 1 de septiembre de 202215, en una acción de revisión, expuso los supuestos sobre la fecha de efectividad del pago de la sustitución pensional a los beneficiarios cuando inicialmente en sede administrativa se reconoció en el 100% a quien en su momento demostró tener derecho, y con posterioridad, aparece otra persona acreedora del derecho pensional del jubilado fallecido. 46.
Por regla general, el derecho al reconocimiento de la sustitución pensional se causa desde la muerte del pensionado o del trabajador16 y «ante la controversia de esta prestación entre los posibles beneficiarios del causante, una vez se encuentre probado que aquellos tienen derecho a percibirla se reconocerá en los porcentajes correspondientes»17. 47.
Así, se consideró en el fallo del 7 de marzo de 2013, que indicó «a la Sala no le cabe duda de que a la compañera permanente le asistía igual derecho que a la cónyuge supérstite para hacerse beneficiaria de la sustitución de la pensión causada con el fallecimiento del señor Abraham Ernesto Estrada Ramírez, desde el mismo momento del deceso»18. 48.
Posteriormente, la Subsección A, en sentencia del 8 de abril de 202119 señaló que la entidad pensional había actuado de buena fe al pagar el 100% de la pensión a la compañera permanente que reclamó el derecho, por lo que no procedía imponerle el pago de las mesadas retroactivas en un 50% a la cónyuge. Ello, pese a que el derecho de la demandante se hubiera causado desde el fallecimiento, por tanto, la efectividad del reconocimiento se ordenó desde la ejecutoria de la sentencia, o desde cuando se hubiese suspendido antes el 50% en disputa.
El fallo citado consideró: Al igual que en los precedentes citados, en este caso se muestra evidente que la inactividad de la accionante tuvo efectos definitivos en el resultado del trámite administrativo de sustitución pensional, por la omisión de presentar la solicitud o reclamación una vez producida la muerte del causante, no atender el requerimiento efectuado por la entidad accionada mediante edicto emplazatorio, y no aportar, dentro del trámite previsto por la Ley 1204 de 2008, las pruebas que respaldaran su eventual derecho a la sustitución pensional, ni controvertir el derecho reclamado por la compañera permanente, quien sí se presentó de buena fe a reclamar la sustitución de la pensión como beneficiaria del causante, acreditando esa condición con los medios de prueba requeridos para dicho reconocimiento y quien como beneficiaria reconocida mediante acto administrativo en firme, ha venido recibiendo el pago del 100% de la pensión gracia que le fue sustituida.
Por lo tanto, está demostrado que la entidad accionada actuó de buena fe en la medida que consideró que la única beneficiaria era la compañera permanente que se presentó 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 11001-03-25-000-2016-00748-00 (3375-2016), M.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 27001-23-31-000-2002-00221-01 (1955-074), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Idem. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 76001-23-31-000-2008-00732-01 (0339-01), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 47001-23-33-000-2017-00246-01 (4147-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 a reclamar el derecho, situación que impone que no deba ser condenada a pagar otro 50% a favor de la cónyuge supérstite y ahora demandante por el mismo lapso en el que ya ha pagado el 100% de la prestación a quien fuera reconocida como beneficiaria; por lo tanto, aunque la sustitución pensional a favor de la ahora demandante se causó desde la fecha de fallecimiento del causante, el pago solo se ordenará a partir de la ejecutoria de la sentencia, o desde cuando la demandada haya suspendido el pago del 50% de la mesada en disputa, si este evento ocurrió con anterioridad. 49.
Por su parte, en sentencia del 5 de agosto de 202120 la Sección Segunda, Subsección B, al reiterar el fallo del 3 de noviembre de 201621 determinó que si la entidad de previsión social ha pagado el 100% de la sustitución pensional a la cónyuge supérstite, y tiempo después aparece otra interesada, pese a que en la actuación administrativa se publicó un edicto para que intervinieran todas las personas con interés; entonces, si judicialmente se va a ordenar el reconocimiento del 50% a la compañera permanente, aquel solo producirá efectos a partir de la ejecutoria de la sentencia. 50.
La Subsección explicó que el reconocimiento de la sustitución pensional puede implicar una doble erogación a cargo de la entidad accionada quien «en cumplimiento del deber constitucional de obrar de buena fe, ha venido pagando desde el fallecimiento del causante el 100% del derecho pensional a la beneficiaria (cónyuge) a quien creyó deberla en su momento por ser la única que se presentó dentro del término de ley en el trámite de la actuación administrativa».
Además, la providencia resaltó que el doble pago afecta el tesoro público y la sostenibilidad financiera del sistema pensional. En estos casos, para definir la fecha de efectividad del pago se debe tener en cuenta si existió inactividad de la parte interesada al omitir presentar la reclamación pensional o dejar de controvertir el derecho reconocido a la cónyuge. 51.
Entonces, sin desconocer que el derecho a la sustitución pensional se causa desde la fecha de fallecimiento del causante, se estableció que el pago procedía desde la ejecutoria de la sentencia; no obstante, como la cónyuge supérstite había fallecido se dispuso que el pago de la sustitución pensional en el 100% para la compañera permanente a partir del día siguiente a la fecha de deceso de la esposa del jubilado fallecido.
Dijo la sentencia: Así las cosas, aunque la sustitución pensional a favor de la demandante se causó desde la fecha de fallecimiento del causante, conforme con la jurisprudencia transcrita, el pago se deberá ordenar a partir de la ejecutoria de la sentencia, y no como en forma errada el a quo la ordenó, en cuanto no se puede imponer doble pago por un valor que ya fue desembolsado.
Por lo tanto, el pago de la sustitución pensional reclamada se deberá realizar a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho a la demandante como beneficiaria sustituta. No obstante lo anterior, la apoderada de la parte demandante, en memorial radicado ante esta Corporación el 8 de abril de 2018, informa que la señora Graciela Durán de Gallardo, beneficiaria de la sustitución pensional en el 100%, falleció en la ciudad de Barranquilla, el 14 de mayo de 2017, conforme al registro civil de defunción que allega al proceso visible a folios 637 a 638 del expediente. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2012-0022-01 (1292-2015), M.P. César Palomino Cortés. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 15001-23-33-000-2013-00557-01 (3479-2015), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que la sentencia de primera instancia deberá ser modificada, en el sentido de indicar que la sustitución pensional reconocida a la señora Primitiva Payares de Puello, será equivalente al 100% de la prestación que recibía la señora Graciela Durán de Gallardo, a partir del 15 de mayo de 2017, en consideración a que corresponde al día siguiente de su fallecimiento, por lo que le da el derecho a incrementar la prestación, por haber extinguido el derecho pensional a la cónyuge. 52.
Este criterio fue reitirado en la sentencia del 18 de abril de 202422 de la misma Subsección en caso de una sustitución pensional que había sido reconocida por la entidad en el 100% a un hijo del causante, y con ocasión de la sentencia se ordenó el reconocimiento para las compañeras permanentes del fallecido, pero desde la extinción del derecho del hijo, para no incurrir en un doble pago. 53.
En síntesis, esta corporación ha valorado diferentes aspectos para determinar la fecha de pago de la sustitución pensional cuando existen beneficiarios a quienes en sede administrativa ya se les había reconocido el 100% y con posterioridad reclama otro interesado, quien obtiene el derecho a un porcentaje por orden judicial, que en principio debería ser desde el fallecimiento del causante, o por las mesadas causadas no afectadas por la prescripción. Sin embargo, para evitar un doble pago del erario se ha valorado la inactividad de la parte que demanda ante el juez contencioso- administrativo mucho tiempo después de que el derecho ya se reconoció a otro beneficiario. 54.
Asimismo, se estudia si «la falta de reconocimiento pensional no se debió a una actuación u omisión imputable a la administración, pues de ser así dicha carga no podrá trasladarse a los beneficiarios de la prestación que reclamaron su derecho en un término razonable. En otras palabras, es imprescindible que el juez de instancia analice de forma individual cada asunto, para determinar si el derecho se reconoce desde el deceso del pensionado o en una fecha distinta»23. 3.4.
Hechos probados relevantes 55. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 56. A través de la Resolución 2774 del 7 de julio de 1978, CASUR le reconoció una asignación de retiro al señor José Hoover Sánchez Hernández24. 57. Obra en el proceso, el registro civil de matrimonio de los señores María Aurora Mora y José Hoover Sánchez Hernández, celebrado el 21 de septiembre de 196725. 58.
Según el registro civil de defunción con serial 1461999, el señor José Hoover Sánchez Hernández falleció el 10 de octubre de 1996, en el dato del cónyuge aparece 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2018-00546-01 (0270-2021), M.P. César Palomino Cortés. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 11001-03-25-000-2016-00748-00 (3375-2016), M.P. William Hernández Gómez. 24 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, 11ED_5RESOLUC2778CASU. 25 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, 16ED_10REGISTRODEFUNC.PDF, pág. 1.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 María Aurora Mora26. 59. En el proceso obran los registros civiles de nacimiento de Fanny Sánchez Mora, Edgar Sánchez Mora, Carlos Hoover Sánchez Mora, Onofre Sánchez Mora, Elkin Eward Sánchez Mora, Hoover Andrés Sánchez Mora, Albert Iván Sánchez Mora y Laura María Sánchez Mora27. 60.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en la Resolución 2793 del 8 de agosto de 1997 ordenó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro a los hijos del causante Hoover Andrés, Albert Iván y Laura María Sánchez Mora, representados por María Aurora Mora de Sánchez, equivalente al 50% de la totalidad de la prestación que devengaba el fallecido José Hoover Sánchez Hernández y dejó en suspenso el otro 50%28. 61.
El director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en la Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998 ordenó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro a la señora Luz Morales de Ospina y lo negó a la señora María Aurora Mora de Sánchez29. 62. La señora María Aurora Mora de Sánchez presentó reclamación el 28 de mayo de 2018, para obtener el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, en la calidad de cónyuge supérstite del señor José Hoover Sánchez Hernández30.
Mediante el oficio 354297 del 3 de septiembre de 2018, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, negó la petición de la accionante31. 3.5. Caso concreto 63. En el asunto bajo análisis, la accionante en la calidad de cónyuge supérstite solicitó la nulidad de los actos administrativos expedidos por CASUR que le negaron la sustitución de la asignación de retiro, como beneficiaria del causante José Hoover Sánchez Hernández. 64.
El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó a CASUR el reconocimiento del 50% de la sustitución de la asignación de retiro para la señora María Aurora Mora de Sánchez, en la calidad de cónyuge supérstite, y el otro 50% a la señora Luz Morales de Ospina, como compañera permanente. La efectividad del pago de la sustitución pensional para la accionante se dispuso a partir del 28 de mayo de 2014, en aplicación de la prescripción cuatrienal. 65.
Inconforme con esta decisión, CASUR apeló la providencia de primera instancia. Señaló que no censura el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro para las beneficiarias, sino los efectos fiscales, en tanto, el pago debe ser desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia, y no a partir del 28 de mayo de 2014. Indicó que la entidad pagó el 100%, a partir de 1998, en el 50% para los hijos menores y el 26 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, 16ED_10REGISTRODEFUNC.PDF, pág. 4. 27 Idem, págs. 6, 8, 9, 10, 12, 14, 16 y 18. 28 Samai, índice 2, expediente digital, 13_ED_7RES2793RECONOC.PDF, págs. 1 a 4. 29 Samai, índice 2, expediente digital, 14_ED_8RES7845CASURNI.PDF. 30 Samai, índice 2, expediente digital, 110_ED_14CDDEMANDAANE, págs. 5 a 9. 31 Samai, índice 2, expediente digital, 110_ED_14CDDEMANDAANE, págs. 3 a 4.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 restante 50%, para la compañera permanente. Por consiguiente, lo ordenado por el Tribunal haría incurrir a la entidad en un doble pago. 66.
En este orden de ideas, la Subsección resalta que en segunda instancia no se abordará si la actora tiene derecho a la sustitución pensional, sino solamente la fecha de efectividad del pago de la mesada. 67. Ahora bien, con el objeto de resolver el recurso de apelación en el proceso está acreditado que el señor José Hoover Sánchez Hernández contrajo matrimonio el 21 de septiembre de 1967 con María Aurora Mora32, de cuya unión procrearon 8 hijos;
CASUR le reconoció una asignación de retiro en la Resolución 2774 del 7 de julio de 197833; el referido señor José Hoover Sánchez Hernández falleció el 10 de octubre de 199634; y la señora Luz Morales de Ospina, compañera permanente, murió el 9 de septiembre de 2020. 68. Asimismo, está acreditado en la Resolución 2793 del 8 de agosto de 1997, la entidad le reconoció la sustitución de la asignación de retiro a los tres hijos menores del causante desde el 10 de octubre de 1996, distribuida en partes iguales, por intermedio de su madre, y hasta alcanzar la mayoría de edad35. 69.
Dicha resolución además dispuso «dejar pendiente por reconocer y pagar el restante 50% de la totalidad de la prestación que devengaba el causante que pueda corresponder a una de las señoras María Aurora Mora de Sánchez, ya identificada o a la señora Luz Morales de Ospina». 70. En la parte motiva se indicó que la señora Luz Morales de Ospina solicitó la sustitución el 21 de octubre de 1996 y el 27 de enero de 1997; y que la señora María Aurora Mora de Sánchez la pidió el 2 de abril de 1997, en calidad de cónyuge supérstite y en representación de sus hijos menores. 71.
También señaló que era procedente dejar pendiente por reconocer y pagar el otro 50%, hasta que la cónyuge supérstite o la compañera permanente aportaran las pruebas que establecieran la convivencia con el causante hasta la fecha del fallecimiento. 72. Posteriormente, el 5 de noviembre de 1998, mediante Resolución 7845, el director general de CASUR reconoció la sustitución pensional a la señora Luz Morales de Ospina por acreditar la calidad de compañera permanente y la convivencia efectiva durante más de cinco años; en consecuencia, ordenó pagar el 50 % que estaba en suspenso, con efectos desde el 10 de octubre de 1996. 73.
La resolución en cita determinó que la señora Luz Morales de Ospina «ha demostrado su calidad de compañera permanente mediante el compromiso de apoyo, comprensión mutua y convivencia efectiva durante más de cinco (5) años, tal como se desprende de pruebas obrantes dentro del expediente administrativo, siendo procedente por lo anterior reconocer y pagar el 50% dejado pendiente del total de la 32 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, 16ED_10REGISTRODEFUNC.PDF, pág. 1. 33 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, 11ED_5RESOLUC2778CASU. 34 Samai, índice 2, expediente digital, cuaderno principal, 16ED_10REGISTRODEFUNC.PDF, pág. 4. 35 Samai, índice 2, expediente digital, 13_ED_7RES2793RECONOC.PDF, págs. 1 a 4.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 prestación que devengaba el causante, a la mencionada señora a partir del 10 de octubre de 1996». 74. En consecuencia, la entidad pagó desde el 10 de octubre de 1996 el 100% de la sustitución pensional a los hijos menores del causante y a la compañera permanente. 75.
En cuanto a la señora María Aurora Mora de Sánchez, la misma Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998, le negó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, puesto que no convivía con el señor José Hoover Sánchez Hernández al momento del fallecimiento. Acto administrativo contra el que procedía el recurso de reposición y quedó en firme. 76.
Pasados casi 20 años, el 28 de mayo de 2018, la señora María Aurora Mora de Sánchez solicitó nuevamente el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, que la entidad negó en el oficio 354297 del 3 de septiembre de 2018, en los siguientes términos36: En atención al asunto de la referencia, me permito informarle, a usted como apoderado de la señora María Aurora Mora de Sánchez, quien solicita reconocimiento de sustitución de asignación de mensual de retiro como consecuencia del fallecimiento del señor Agente(r) Sánchez Hernández José Hoover, en calidad de cónyuge supérstite, que mediante resolución No. 2793 de 08-08-1997, esta Entidad entre otros, dejó pendiente por reconocer el 50% de la prestación, hasta tanto las señoras María Aurora Mora de Sánchez y Luz Morales de Ospina, demostraran convivencia real y efectiva, mantenida con el causante.
Con escrito radicado ante esta entidad la señora Luz Morales de Ospina, arrima al expediente administrativo, las pruebas requeridas, estableciendo su continua convivencia con el señor Agente(r) Sánchez Hernández José H. y mediante acto administrativo proferido por la Institución, No. 7845 de 05-11-1998, se niega el reconocimiento de sustitución de asignación mensual de retiro a la señora María Aurora Mora de Sánchez, y se reconoce en el 50% del total de la prestación a la señora Luz Morales de Ospina.
Dichos actos administrativos fueron notificados, ejecutoriados, actualmente se encuentran en firme, gozan de presunción de legalidad y no han sido desvirtuados y/o anulados judicialmente. 77. En este orden de ideas, la Sala resalta que, si bien CASUR en la Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998 le negó a la señora María Aurora Mora de Sánchez el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, lo cierto es que contra este acto no interpuso el recurso de reposición y solo fue demandado en nulidad y restablecimiento del derecho hasta el 11 de octubre de 2018.
De donde se colige que la entidad al pagar el 100% de la sustitución actuó bajo el convencimiento de que la citada Resolución 7845 del 5 de noviembre de 1998 había quedado en firme. Un entendimiento distinto habría implicado dejar un porcentaje en suspenso, pese a la inactividad de entonces. 36 Samai, índice 2, expediente digital, 110_ED_14CDDEMANDAANE, págs. 3 a 4.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 78. La Subsección no desconoce que el derecho pensional es imprescriptible y que cuando se trata de la sustitución pensional el derecho se causa desde el fallecimiento del pensionado; sin embargo, en materia pensional para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema y evitar que las entidades de previsión social incurran en un pago doble por la sustitución pensional, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que si concurren varios beneficiarios y uno ya percibe en el 100%, los efectos fiscales dependen de cada caso particular, para evitar un doble pago a cargo de la entidad pública que funge como administradora de pensiones. 79.
Así pues, tal como se expuso en el marco normativo jurisprudencial para proteger los recursos del sistema pensional, solo en los casos donde hay inactividad de la parte interesada y la entidad pública ya le reconoció el 100% de la prestación a otro beneficiario, los efectos fiscales de la sustitución pensional se han fijado desde la ejecutoria de la sentencia que reconoce al nuevo beneficiario. 80.
Ciertamente, la Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 5 de agosto de 202137 (que reiteró el fallo del 3 de noviembre de 201638) estableció que, cuando (i) la entidad de previsión social ha pagado el 100% de la sustitución a la cónyuge supérstite y (ii) en sede administrativa se publicó edicto para la intervención de todos los interesados, si posteriormente se reconoce judicialmente el 50% a la compañera permanente, los efectos económicos se causan desde la ejecutoria de la sentencia. 81.
De forma alternativa, la jurisprudencia39 ha establecido que el pago procedería desde la suspensión que ordenó la administración cuando exista disputa entre varias personas, o desde la fecha de extinción del beneficiario que venía cobrando (cónyuge/hijo). En conclusión, el juez verifica la buena fe de la administración40, es decir, si tenía conocimiento o no de otros beneficiarios y la inactividad del interesado. 82.
Nótese que en la providencia del 8 de abril de 202141, la Subsección A de la Sección Segunda consideró que la inactividad de la accionante es determinante cuando no solicitó oportunamente la sustitución tras la muerte del causante, no atendió el edicto emplazatorio, ni controvirtió la solicitud de la compañera permanente. En ese contexto, estimó que se puede tener por demostrada la buena fe de la entidad, que razonablemente consideró como única beneficiaria a quien sí reclamó y acreditó el derecho.
Para evitar un doble pago, aunque la sustitución a favor de la demandante se causó desde el fallecimiento del causante, el pago solo procederá desde la ejecutoria de la sentencia (o desde la fecha en que la administración hubiera suspendido previamente el 50 % en disputa) y no por el mismo periodo en el que ya se canceló el 100 % a la beneficiaria reconocida. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2012-0022-01 (1292-2015), M.P. César Palomino Cortés. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 15001-23-33-000-2013-00557-01 (3479-2015), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2018-00546-01 (0270-2021), M.P. César Palomino Cortés. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 47001-23-33-000-2017-00246-01 (4147-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 47001-23-33-000-2017-00246-01 (4147-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 83. Descendiendo al caso bajo análisis, se tiene que la orden de efectos fiscales dictada por el Tribunal a partir del 28 de mayo de 2014, desconoce que CASUR para esa anualidad ya estaba pagando la sustitución pensional en el 100% a la compañera permanente, quien gozaba del derecho desde 1996.
Por otro lado, cabe destacar que para la última hija menor del jubilado el derecho se extinguió en el año 200742, cuando cumplió 18 años43. Esto implicaría que CASUR debería pagar en realidad el 150% de la sustitución causada desde el 28 de mayo de 2014. 84. Empero, en el presente caso la apoderada de la señora Luz Morales de Ospina, informó que esta falleció el 9 de septiembre de 2020, para lo cual aportó el certificado de defunción 725093065 y la historia clínica expedida por la Clínica Rey David44. 85.
Así pues la respuesta al problema jurídico consiste en que los efectos fiscales del pago de la sustitución pensional a favor de la señora María Aurora Mora de Sánchez, en la calidad de cónyuge supérstite, deben ser desde el día siguiente al fallecimiento de la compañera permanente, esto es, el 10 de septiembre de 2020 y corresponderá al 100% de la pensión, por haberse extinguido el derecho pensional de la compañera permanente. 86.
Para la Sala es relevante el pronunciamiento sobre el incremento del porcentaje de la cónyuge supérstite, comoquiera que el fallecimiento de la compañera permanente ocurrió luego de que se dictó el fallo de primera instancia el 27 de febrero de 2020, por ello, en virtud del principio de efectividad del derecho sustancial y dada la naturaleza fundamental del derecho a la seguridad social, procede disponer que el porcentaje sea del 100%.
Similar criterio fue expuesto en la sentencia del 18 de abril de 202445 de la Subsección B en caso de una sustitución pensional que había sido reconocida por la entidad en el 100% a un hijo del causante, y con ocasión de la sentencia se ordenó el reconocimiento para las compañeras permanentes del fallecido, pero desde la extinción del derecho del hijo, para no incurrir en un doble pago. 87.
En este orden de ideas, la Subsección ordenará modificar el fallo apelado para ordenar que los efectos fiscales de la sustitución pensional sean desde el 10 de septiembre de 2020 y será equivalente al 100% de la mesada. 4. Costas 88. En lo concerniente a la condena en costas, se observa que según el criterio mayoritario de la Sección Segunda es menester analizar la conducta procesal de la parte vencida; así pues, como en el asunto bajo estudio no se observa que la parte demandada haya desconocido el principio de buena fe al contestar la demanda y actuar en el proceso e interponer el recurso de apelación, asistió la razón al Tribunal cuando no condenó en costas a la entidad accionada. 42 Teniendo en cuenta nació el 2 de junio de 1989. 43 Esto en tanto, el pensionado tuvo 8 hijos y Laura María Sánchez Mora fue la hija menor, quien cumplió 18 años el 2 de junio de 2007 y 25 años el 2 de junio de 2014, y no está acreditado en el expediente que haya continuado con sus estudios hasta la edad de 25 años. 44 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta 101Audienciaconciliacion. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 08001-23-33-000-2018-00546-01 (0270-2021), M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 89.
La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario46 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta instancia no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. 5. Conclusión 90. La Subsección concluye que la señora María Aurora Mora de Sánchez tiene derecho al pago del 100% de la sustitución pensional, en su calidad de cónyuge supérstite del señor José Hoover Sánchez Hernández, a partir del 10 de septiembre de 2020.
Si bien, por regla general, la efectividad del pago se fija desde la fecha de fallecimiento del jubilado, el juez debe valorar la eventual inactividad de la parte interesada. En este caso, la resolución que negó el derecho se profirió en 1998 y la nueva petición fue presentada por la cónyuge en 2018. Razón por la cual se modificará la orden de restablecimiento del fallo apelado en cuanto a los efectos fiscales y al porcentaje de la sustitución, y se confirmará la providencia en lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Modificar el numeral segundo de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 27 de febrero de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, así:
SEGUNDO: En consecuencia a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL CASUR, que reconozca y ordene el pago del 100% de la sustitución de asignación de la prestación que en vida devengaba el señor José Hoover Sánchez Hernández, a favor de la señora María Aurora Mora de Sánchez en su calidad de cónyuge, con efectos fiscales a partir del 10 de septiembre de 2020. 46 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 63001-23-33-000-2018-00190-01 (2018-2021) Demandante: María Aurora Mora de Sánchez Demandado: CASUR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Segundo: Confirmar en lo demás el fallo apelado.
Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx