CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00644-00 N.º interno: 1799-2020 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Blanca Nubia Ortiz Hernández Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de una pensión jubilación gracia a favor de la accionada.
En efecto, revocó el fallo del 23 de junio de 2016, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Facatativá, que negó las súplicas de la demanda instaurada por la señora Blanca Nubia Ortiz Hernández contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Blanca Nubia Ortiz Hernández presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución PAP 047233 de 7 de abril de 2011, proferida por la extinta Cajanal (hoy UGPP), mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación, conforme las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Con fundamento en la demanda se sostuvo que la actora nació el 11 de agosto de 1959 y prestó sus servicios como docente del 29 de mayo de 1980 al 15 de marzo de 1984, y desde el 14 de marzo de 1994 se encontraba vinculada como docente de carácter territorial al servicio del magisterio del departamento de Cundinamarca. El 28 de diciembre de 2010, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Mediante Resolución PAP 047233 de 7 de abril de 2011, la extinta Cajanal negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, argumentando que la vinculación de la actora como docente fue del orden nacional. 2.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, mediante sentencia del 23 de junio de 2016, negó las pretensiones de la demanda. Indicó que la vinculación de la actora fue territorial, no obstante, señaló que no posee derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, ya que no cumple con los 20 años de servicios requeridos por la normativa para acceder al reconocimiento pretendido. 3.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La parte actora presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que la providencia recurrida calculó un tiempo de servicios de 6.843 días laborados, que corresponde a 19 años. Empero, desconoció un periodo de servicios de 1 año y 2 meses, comprendido entre el 12 de octubre de 2005 al 31 de diciembre de 2006, circunstancia que se encuentra acreditada en el proceso y en el que además se indica que la vinculación fue nacionalizada.
Reiteró la existencia de la prueba que acredita su vinculación entre el 12 de octubre de 2005 al 31 de diciembre 2006, tal y como consta en la certificación No. 705 expedida por el secretario de Educación del Municipio de Facatativá de 13 de julio de 2010. 4. Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 22 de marzo de 2018, revocó el fallo recurrido y, en su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo censurado y ordenó el reconocimiento y pago de una pensión jubilación gracia con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, desde el 14 de junio de 2009 al 13 de junio de 2010, con fecha de efectividad de 18 de noviembre de 2011, por prescripción trienal.
Indicó que la señora Blanca Nubia Ortiz tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, en tanto demostró haber laborado más de 20 años como docente territorial. 5. El recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó se infirme la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 22 de marzo de 2018, que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Blanca Nubia Ortiz contra la UGPP. Adicionalmente pidió se ordene a la accionada restituir a la UGPP los dineros recibidos producto del reconocimiento “ilegal” de la pensión gracia. Señaló que la parte demandada nació el 12 de agosto de 1959 y prestó sus servicios en las siguientes entidades: Desde el 29 de mayo de 1980 hasta el 15 de marzo de 1984, nombrada mediante Decreto 1836 del 29 de mayo de 1980, con vinculación nacional.
Desde el 14 de marzo de 1994 hasta el 31 de octubre de 2010, nombrada mediante Decreto No. 23 de 1 de febrero de 1994, con vinculación nacional. Frente a la causal invocada, indicó que en el presente asunto se reconoció un derecho pensional a favor de la demandada sin acreditar los requisitos legales, que excede lo debido de acuerdo con la ley.
Señaló que la señora Blanca Nubia Ortiz no logró acreditar la vinculación como docente de carácter territorial o nacionalizado, de modo que incumplió con la totalidad de requisitos para acceder a la prestación reclamada. Finalmente precisó que para efectos del reconocimiento pensional a favor de la parte accionada, se acreditaron tiempos de servicio que no podían ser computados para cumplir con el requisito de 20 años de servicio docente. 6.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por este Despacho mediante auto del 20 de mayo de 2021. Por medio de auto de 30 de septiembre de 2021, se ordenó el decreto y práctica de unas pruebas documentales. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión 7.1. El apoderado judicial de la parte demandada se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, al considerar que la señora Blanca Nubia Ortiz tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales para tal fin.
Como excepciones propuso las que denominó presunción de legalidad del acto demandado y cobro de lo no debido. 8. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público argumentó que conforme la certificación y los nombramientos mencionados en el fallo de segunda instancia, es claro que la docente Blanca Nubia Ortiz cumple con los requisitos señalados, al tener una vinculación de carácter municipal, por lo tanto, los tiempos de servicios deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, conforme lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 12 de marzo de 2020, pues conforme al inciso 4º del artículo 251 del CPACA, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna (12 de marzo de 2020), pues la sentencia de 22 de marzo de 2018 quedó debidamente ejecutoriada el 7 de mayo de la misma anualidad. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la providencia de 23 de junio de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en la causal de revisión alegada por la UGPP, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Blanca Nubia Ortiz excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la accionada, sin el cumplimiento de los requisitos legales.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido, que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “(…)
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite y sus causales generales le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar.
Así mismo, es importante precisar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada, que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Blanca Nubia Ortiz con desconocimiento de las leyes aplicables a su caso, toda vez que la parte accionada no logró acreditar los requisitos establecidos para adquirirla.
La Sala precisa que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009, indicó: (…) la revisión no pretende corregir errores in iudicando ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de «una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada», y por ello «las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido (…). De igual modo, esta Corporación, a través de sentencia del 17 de septiembre de 2020, al examinar el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, señaló que: “(…) Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: (…) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto) Igualmente, mediante sentencia del 6 de mayo de 2021, el Consejo de Estado en un caso similar, puntualizó: “27.
En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.
En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Es menester precisar, que para el supuesto de hecho explicado por la UGPP, en el que pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quien no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal, el legislador consagró la causal séptima del artículo 250 del CPACA, que sobre el particular, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”.
Precisado lo anterior, la Sala estima que como la UGPP no alegó la causal prevista en el numeral 7º del artículo 250 del CPACA, y dado que los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión no encuadran en la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.
DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas a la entidad recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se reconoce personería a la señora Lucía Arbeláez de Tobón para actuar en representación de la entidad demandada, de conformidad con el memorial visible a índice 33 SAMAI.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA