Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 13 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Alfonso Cabrera Figueroa, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad del acto ficto con ocasión de la reclamación del 22 de febrero de 2010.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) que declare que operó el silencio administrativo negativo con ocasión de la reclamación del 22 de febrero de 2010, respecto al reconocimiento y pago de la sanción por no consignación de las cesantías de los años 2006 y 2009, este último año hasta el 31 de julio; (ii) declarar la nulidad del acto administrativo de carácter negativo en lo que se refiere al reconocimiento y pago de la sanción por no consignación de las cesantías de los años 2006 y 2009, sanciones establecidas en las Leyes 244 de 1995, 1071 de 2006, 50 de 1990 y 344 de 1996;
(iii) Subsidiariamente pide la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio IDTTL/13 - 160 del 25 de julio de 2013; (iv) condenar a la indemnización de un día de mora hasta que se efectúe el pago de las cesantías adeudadas, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de 1990; y (v) condenar a la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995. 1.2.
Hechos en que se fundan las pretensiones: El señor Alfonso Cabrera Figueroa fue vinculado al Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Caquetá el día 2 de marzo de 1992 [fecha de la posesión], en el cargo de Jefe de Contabilidad y Presupuesto, mediante la Resolución 114 de 4 de febrero de 1992, el cual pertenece al nivel profesional, con una asignación mensual de $ 2'103.000 m/cte.
Precisa que, mediante Decreto 0000893 del 24 de junio de 2009, se suprimió el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Caquetá y se ordenó su liquidación, siendo incorporado en la planta de personal del Departamento del Caquetá. Destaca que, el 22 de febrero de 2010 presentó reclamación en la Gobernación del Caquetá y al agente liquidador, reclamando el pago de las cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, prima de navidad en otras prestaciones.
Señala que, el 25 de abril de 2013 mediante Resolución 005 el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes en liquidación autorizó el pago de la liquidación definitiva cancelando las cesantías del año 2006 más los intereses por la suma de $ 2'383.361, por el año 2009 en cuantía de $ 1'669.186, por indemnización de vacaciones de $ 1'063.183 y la prima de vacaciones por valor de $ 683.475.
Destaca que, en el pago de la liquidación no se efectúo el reconocimiento de la sanción por la no consignación de las cesantías durante los años 2006 y 2009, como tampoco se realizó el pago de la sanción por el no pago oportuno de la liquidación de las cesantías. Concluye que, mediante Oficio IDTTL/13-160 el Gerente Liquidador del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte en liquidación dio respuesta a la petición realizada el 19 de junio de 2013, pero omitió referirse a la cancelación de la sanción por la no consignación de las cesantías de los períodos 2006 y 2009, y del pago de la sanción por el no pago oportuno de las cesantías. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación. Artículos 1, 2, 3, 6, 13,23, 25, 29, 53, 125 y 209 de la Constitución Política; artículo 5 Ley 1071 de 2006; artículos 1,2 y 3 de la Ley 244 de 1995; artículo 98 y ss. de la Ley 50 de 1990 y Ley 344 de 1996. Como concepto de violación, el apoderado del actor señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por los siguientes cargos: 1.3.1.
Infracción de las normas en que se debería fundar el acto administrativo. Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006. Precisa que, todo empleado público al desvincularse de la función pública tiene derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones, entre ellas; las cesantías definitivas que deben pagarse en el término de 45 días siguientes al acto administrativo que ordena el reconocimiento y si la administración no cumple dicho término está obligada a reconocer un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga el pago definitivo de las cesantías.
Establece que, el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Caquetá en liquidación no realizó el pago de la sanción por la no consignación de las cesantías del año 2006 y 2009, ni tampoco efectuó el pago de la sanción por el no pago oportuno de la liquidación de las cesantías que debían haberse pagado el 31 de enero de 2010. 1.3.2.
Infracción de las normas en que se debería fundar el acto administrativo. Ley 50 de 1990. Señala que, el demandado no consignó las cesantías de los años 2006 y 2009 en el tiempo establecido legalmente para ello y, por lo tanto, se causó la indemnización que establece la Ley 50 de 1990, por consiguiente, debe, primero cancelar la indemnización y segundo se debe anular el acto administrativo demandado en razón, a que la entidad ya realizó el pago de las cesantías y en la misma no reconoció ni canceló las indemnizaciones que se causaron por la mora. 2.
Contestación de la demanda. La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. En su defensa propuso las siguientes excepciones: Insuficiencia en el concepto de violación. Precisa que, el silencio administrativo no puede considerarse un acto administrativo, aspecto que le resta fundamento sustancial a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, adicionalmente, el demandante no evidenció la contradicción del silencio administrativo con las normas que debía fundarse.
Prescripción de las prestaciones sociales. Depone que, las cesantías reclamadas por el demandante del año 2006, la entidad debió consignar el 15 de febrero de 2007, a la sociedad administradora de pensiones y cesantías Provenir. S.A., y desde esa fecha se hizo exigible el pago de la sanción por no consignación, prescribiendo las cesantías como la sanción el 15 de febrero de 2010.
Referente a las cesantías del año 2009, señala que, el demandante por haber laborado en el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte hasta el 31 de julio de 2009, su pago se hizo exigible a partir del 1 de agosto de 2009 y como el demandante presentó reclamación el 22 de febrero de 2010, esta prescribió para las cesantías y la sanción el 22 de enero de 2013.
Afirma que, el 27 de enero de 2014, cuando el demandante incoa el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya había prescrito los derechos de las cesantías y las sanciones derivadas por su no pago. Caducidad del medio de control. Señala que, el silencio administrativo negativo, se empieza a contar a los tres meses de haberse presentado la solicitud, manifestando que, a partir del 22 de mayo de 2010, inició el término para incoar la demanda y finalizó el 22 de septiembre de 2010, donde se pretende revivir los términos con la petición del 19 de junio de 2013, cuando ya había operado la caducidad de la acción. Señala que, el demandante debió demandar la Resolución 005 del 25 de abril de 2013, que autoriza el pago de la liquidación definitiva donde se cancelan las cesantías, vacaciones y prima de vacaciones.
Excepción de falta de jurisdicción. Destaca que el Consejo Superior de la Judicatura al dirimir un conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria laboral y el contencioso administrativo, precisó que, sobre los asuntos de nulidad de acto ficto, sobre el pago de la sanción moratoria por falta de pago oportuno deben tramitarse en la jurisdicción laboral.
Indebida acumulación de pretensiones. Afirma que, en la demanda se acumulan indebidamente pretensiones en contravención del artículo 165 del CPACA, cuando operó la caducidad respecto alguna de las peticiones. Fuerza mayor y cesación de pago. Destaca que, la reclamación efectuada por el demandante el 22 de febrero de 2010, se realizó estando la entidad en proceso de liquidación conforme lo dispone el Decreto 0000893 de 2009, que en los artículos 8 y 17 prescribió las obligaciones del personal que se efectuaron con cargo a los recursos del presupuesto aprobado por la junta liquidadora y el plan de pagos diseñado por el gerente liquidador, las cuales se somete a las condiciones de pago liquidatorio, no siendo viable la sanción moratoria. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2023, declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva respecto de la sanción moratoria correspondiente al año 2006, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la accionada. En cuanto a la declaración del silencio administrativo negativo de la reclamación realizada 22 de febrero de 2010, la autoridad judicial advirtió que mediante el Oficio IDTTL/13 - 160 del 25 de julio de 2013, el gerente liquidador del Instituto respondió la reclamación administrativa del actor, pronunciándose frente a cada una de las peticiones, concluyendo que no se configuró el acto ficto o presunto, en virtud que, la entidad dio respuesta a las solicitudes del actor.
Respecto a la sanción moratoria por el no pago en forma oportuna de las cesantías del año 2006, precisa que el actor se encontraba vinculado a un fondo privado de cesantías, en el cual se le venían consignando las respectivas cesantías que debieron consignarse a más tardar el 15 de febrero de 2007, fecha en la cual se hizo exigible la obligación, la reclamación se efectúo el 22 de febrero de 2010 y el término de tres años con que contaba el actor para reclamar el reconocimiento y pago de la prestación e interrumpir la prescripción extintiva del derecho iba hasta el 16 de febrero de 2010, y la reclamación administrativa se presentó por fuera de término. En el caso que se admitiera que la petición interrumpió el término de prescripción, la demanda fue presentada por fuera de los tres años siguientes a la reclamación administrativa, teniendo como fecha de partida el 22 de febrero de 2010, se tenía hasta el 23 de febrero de 2013 para presentar la demanda; la conciliación prejudicial el 19 de septiembre de 2013, habiendo presentado finalmente la demanda el 28 de enero de 2014, configurándose así el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva en relación con la sanción moratoria referente a las cesantías del año 2006.
En relación con la pretensión del pago de la sanción moratoria referente a la Ley 244 de 1995, debe tenerse en cuenta la situación administrativa que mediante el Decreto 0000893 del 24 de junio de 2009 suprimió el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte y ordenó su liquidación y para la fecha en que el actor presentó la reclamación laboral en el año 2010, la entidad se encontraba en proceso de liquidación. En ese entendido, es de observar que cuando una entidad pública está inmersa en un proceso de liquidación, ello conlleva a la suspensión de pagos de las obligaciones, entre ellas las obligaciones laborales, los cuales quedan sometidas a las condiciones, oportunidad y orden dispuestas en las normas que rigen la liquidación; sin que en el presente asunto se haya demostrado la vulneración de dicha normativa, como tampoco el desconocimiento de la prelación reconocida a los pasivos.
Frente a las cesantías causadas por el actor al 31 de julio de 2009, fecha en que terminó su relación laboral con el instituto, cuyo fundamento es la Ley 244 de 1995, se presentan dos circunstancias que impiden el reconocimiento de la sanción moratoria: i) para la referida época la entidad inició el proceso de liquidación, por lo que dicha circunstancia se constituyó en una situación de fuerza mayor, a la luz del artículo 1° de la Ley 95 de 1890, y que el inciso 2° del artículo 1616 del Código Civil señala que "la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios", es ineludible concluir que la sanción moratoria reclamada por el periodo del año 2009 no es viable reconocerla; ii) aunque si bien formalmente se suprimió el cargo que ocupaba el actor, en realidad no se le retiró materialmente del servicio público pues a partir del 1 de agosto de 2009, es decir, al día siguiente de la supresión del cargo se incorporó a la planta de personal de la Gobernación del departamento del Caquetá en cumplimiento del artículo 15 del Decreto 0000893 de 2009; razón por la cual no alcanzó a estar cesante laboralmente. 4.
El recurso de apelación. El demandante interpuso recurso de apelación, con el propósito de que se revoque la anterior providencia, al estimar que, tiene derecho a que se le reconozca la sanción contenida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, originada por la no consignación oportuna de esta prestación causada en el año 2006 y 2009, sanción que debe ser reconocida hasta la fecha de supresión e inicio de la liquidación de la entidad pública.
Señala que, el día 25 de abril de 2013 la entidad demandada mediante un acto administrativo autoriza el pago de una liquidación de cesantías del año 2006 más intereses y cesantías del año 2009 más intereses, siendo así que, lo que se pretende es que el pago de la indemnización de un (1) día de salario por cada día de mora hasta que se efectúe el pago de las cesantías adeudadas, sanción establecida en la Ley 224 de 1995 por la mora en el pago de cesantías luego de haberse hecho la solicitud de pago, máxime que del contenido de la Resolución no se desprende que se haya reconocido la sanción moratoria.
Sostiene que, ha operado el silencio administrativo negativo, en razón de que no se ha resuelto la reclamación que se presentó el día 22 de febrero de 2010, en lo que se refiere al reconocimiento y pago de la sanción por no consignación de las cesantías de los años 2006 y 2009 y el pago de la sanción por el no pago oportuno de la liquidación por haber laborado en el Instituto hasta el 31 de julio de 2009, al servicio de la entidad demandada; que es nulo el anterior acto administrativo implícito en el silencio administrativo negativo producido ante el suscrito, y que en forma subsidiaria a las anteriores pretensiones, se declare que es nulo el acto administrativo contenido del Oficio IDTTL13 - 160 del 25 de julio de 2013, que el señor Gerente Liquidador dirigió al demandante en el cual no se pronuncia ni contesta lo referido al reconocimiento y pago de la sanción por no consignación de las cesantías del año 2006 y 2009, y el pago de la sanción por el no pago oportuno de la liquidación por haber laborado en el Instituto hasta el 31 de julio de 2009. 5.
Alegatos de conclusión. En auto de 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico. ¿Corresponde establecer si en el presente asunto, se configuró el silencio administrativo negativo con ocasión de la reclamación del 22 de febrero de 2010 respecto a la sanción moratoria pedida por la no consignación y mora en el pago de las cesantías, o si por el contrario, se excluye de plano su configuración con la respuesta emitida por la entidad demandada mediante Oficio 160 del 25 de julio de 2013? ¿Determinar si se configura la sanción moratoria que trata la Ley 50 de 1990 respecto de las cesantías del año 2006 y del 1 de enero al 31 de julio de 2009? ¿Establecer si hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006? Con el propósito de desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. configuración del silencio administrativo negativo. 2.2. la prescripción de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990. 2.1.
El silencio administrativo negativo. Ha sido considerado como un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en ciertos casos, la falta de decisión de la administración expresa respecto a las solicitudes presentadas por los administrados, conlleven a un resultado negativo o positivo como consecuencia del silencio. En virtud de lo anterior el artículo 83 del CPACA, dispuso: “ARTÍCULO 83.
Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que ésta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado el auto admisorio de la demanda.” De la norma que precede, se entiende que, la configuración del silencio administrativo negativo no es excusa para la entidad de resolver la solicitud presentada por el administrado, en ese entendido, la autoridad conserva la facultad de resolver la reclamación y en caso de hacerlo con la expedición de un acto administrativo expreso, excluye de plano la configuración del silencio administrativo ficto o presunto, salvo las excepciones que establece la ley, que se haya presentado recursos contra el acto presunto o cuando se haya notificado el auto admisorio de la demanda contra dicho acto ficto. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria En principio, debe señalarse que las cesantías constituyen un derecho de carácter prestacional en favor de los trabajadores oficiales, debiendo ser reconocido por su patrono un mes de salario por cada año de trabajo o, proporcionalmente por las fracciones de año, ello, en cumplimiento a lo señalado en el literal f) del artículo 12 de la Ley 6ª de 1945.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 65 de 1946 extendió este beneficio prestacional a todos los servidores públicos de carácter permanente del Estado en cualquiera de las ramas del poder público, departamentos, comisarias, municipios y particulares; convirtiéndose en una obligación a cargo del Estado en beneficio de sus empleados. Con el Decreto 3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional de Ahorro, estableciendo entre sus objetivos para administrar los recursos el pago oportuno del auxilio de cesantía a los empleados públicos y trabajadores oficiales para protegerlo de la depreciación monetaria.
Para el cumplimiento de tal fin, determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado debían liquidarse y pagarse al Fondo. También ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social, con corte a 31 de diciembre de 1968, liquidar las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados.
Es así que con lo consagrado en los artículos 27, 28 y 33 del citado Decreto 3118 de 1968, se inició el fenecimiento del régimen de cesantías retroactivas, disponiendo la liquidación anual de la prestación a los empleados y trabajadores de las entidades señaladas y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada en el año del retiro, además del reconocimiento de intereses anuales del 9%, liquidables al 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo del que disponga el empleado.
Sumado a lo anterior, el Decreto 432 de 1998 que reorganizó el Fondo Nacional del Ahorro, sostuvo su finalidad de administración eficiente de las cesantías, teniendo entre sus funciones el recaudo y pago de ese auxilio de cesantías a sus afiliados y la proyección de la pérdida de su valor adquisitivo, fijando también un monto por concepto de intereses del auxilio de cesantías depositado y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.
Ya con la entrada en vigencia de la Ley 244 de 1995 se fijaron términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos y se establecieron sanciones, indicando en su artículo 1° el término de 15 días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud completa realizada por el servidor público; también, el artículo 2° señaló que en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la entidad tiene el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar la sanción equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
Posteriormente, la Ley 1071 de 2006 adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, haciendo referencia al pago de cesantías definitivas y parciales de los servidores públicos, estableciendo el término para la administración para la expedición del acto administrativo que las reconoce y ordena el pago, siendo de 15 días hábiles siguientes a la presentación completa de la solicitud, y en caso de mora, es decir que el pago sea posterior al plazo máximo de 45 días hábiles una vez en firme el acto de reconocimiento, la entidad deberá reconocer y cancelar de sus propios recursos al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en dicha ley.
Del artículo 2° de la norma en cita se desprende que son destinatarios de tal norma los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
Por su parte, la Ley 344 de 1996 dio inicio a la ampliación de la cobertura del sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para la generalidad de los servidores públicos, señalando en el artículo 13 que, sin perjuicio de los derechos convencionales o de lo establecido en la Ley 91 de 1989, a partir de su vigencia las personas que se vinculen a los diferentes órganos y entidades estatales, tienen derecho a que el 31 de diciembre de cada año se les liquide definitivamente las cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, pudiendo efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; siendo aplicables las normas vigentes sobre cesantías correspondiente a la entidad que se vinculen, siempre que no sean contrarias a lo dispuesto anteriormente.
Por su parte, la Ley 50 de 1990, en su artículo 99 indicó: “Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos.” Dicha normatividad estableció la liquidación definitiva de la cesantía con el régimen anualizado o fraccionado de cesantías, según el caso, esgrimiendo que al 31 de diciembre de cada año se debe efectuar su liquidación o a la terminación del contrato de trabajo; así como el pago de los intereses legales del 12% anual o proporcionales, respecto a la suma causada en el año o fracción que se liquide.
Además, se estima que el valor que se liquide como cesantía debe consignarse antes del 15 de febrero del año siguiente a la cuenta individual del trabajador en su respectivo fondo, imponiendo sanción al empleador que incumpla con el plazo, consistente en un día de salario por cada día retardo. El Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, resaltando que la norma aplicable para liquidar anualmente las cesantías para servidores del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996, es la Ley 50 de 1990 artículos 99, 102 y 104 a los afiliados a fondos privados y la Ley 432 de 1998 para los afiliados del Fondo Nacional del Ahorro.
Pero estableció que, para aquellos servidores con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, antes de la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores, es decir, el régimen de cesantías retroactivas. Por otro lado, el Decreto 1252 de 2000, estableció que los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, vinculados al Estado a partir de la vigencia de tal decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso; incluso cuando en la entidad u organismo al que ingrese exista un régimen especial que regule las cesantías. 2.3 Prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas – Ley 50 de 1990 - sentencia de unificación. La prescripción extintiva de la sanción moratoria causada por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas ha sido desarrollada por esta sección segunda desde el año 2016 a través de la unificación de criterio jurisprudencial contenido en la sentencia del 25 de agosto de ese año, radicado interno 0528-2014, la cual tuvo que ser aclarada también mediante providencia unificadora del 6 de agosto de 2020.
Pues si bien la primera providencia estableció que la sanción está sometida a la prescripción trienal aunque de manera parcial, la sentencia aclaratoria de 2020 definió que el carácter del fenómeno prescriptivo trienal es extintivo y que el momento a partir del cual procede la reclamación de la sanción moratoria es el día en que se configura la mora respecto de la obligación que la origina, esto es desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago de las cesantías anualizadas; donde el término por tener en cuenta es el previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral; y determina el surgimiento del derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el momento en el cual se hace exigible la obligación de dar, en este caso depositar el valor de las cesantías, procediendo de pleno derecho al estar sometida a un plazo previsto en la ley.
Así las cosas, la claridad de la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, fijada en la ratio decidendi al resolver el caso concreto de tal proceso no se adoptó aquella relativa a que la sanción moratoria está sometida a la prescripción del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sino que, en el caso concreto, se tomó la fecha de la solicitud y se computaron tres años hacía atrás. En virtud de lo anterior y con ánimo aclaratorio, la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 CE-SUJ-SII-22-2020, 0833-2016, estableció las siguientes reglas de unificación: El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente; por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
Cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por la ausencia de consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente, so pena de extinción. 2.2.
Hechos probados. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: i) Resolución 114 del 4 de febrero de 1992, expedido por la Dirección del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caquetá, por medio de la cual se nombra en el cargo al señor Alfonso Cabrera Figueroa en el cargo de jefe de contabilidad y presupuesto, con acta de posesión de fecha 2 de marzo de 1992. ii) Reclamación administrativa del 22 de febrero de 2010, por medio del cual el actor solicita lo siguiente: “OCTAVO: a la fecha de la interposición de esta RECLMACIÓN DIRECTA, se debe a mi poderdante por parte del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Caquetá en liquidación lo correspondiente a: Cesantías correspondientes al año 2006 que debieron ser consignadas el 14 de febrero de 2007, tal como lo preceptúa la ley, junto con la indemnización de un (1) día de salario por cada día de mora hasta que se hasta que se efectúe el pago, además los intereses a las cesantías de ese mismo año dobladas como sanción por no haberse pagado el 31 de enero de 2007.
Cesantías desde el 1 de enero de 2009, hasta el 31 de julio de 2009, con la correspondiente indemnización de un día de salario por cada día de mora hasta que se efectúe el pago, al igual que los intereses correspondientes al mismo periodo, junto con la sanción por no haberse pagado el 31 de enero de 2010. Prima de navidad desde el 01 de julio de 2009 a 31 de julio de 2009 proporcional.
Vacaciones del 01 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2008 y del 01 de enero del 2009 al 31 de julio de 2008, proporcionales. Indemnización moratoria por no pronto pago de las prestaciones debidas de conformidad con el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por la ley 789 de 2002 en su artículo 29.” PETICIONES “1 Que el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Caquetá en liquidación y/o la Gobernación del Caquetá realicen los ajustes presupuestales necesarios, en los términos del artículo 39 de la Ordenanza 015 de 25 de noviembre de 2008 en concordancia con el artículo 35 del Decreto 0000893 de junio 24 de 2009, con el objeto de cancelar las acreencias laborales de mi prohijado. 2.
Que el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Caquetá en liquidación y/o la Gobernación del Caquetá proceda a la cancelación de las acreencias laborales de mi defendido teniendo en cuenta la prelación de créditos conforme lo establece el artículo 2495 del Código Civil y el artículo 157 y 345 del Código Sustantivo del Trabajo. 3.
Que el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Caquetá en liquidación y/o la Gobernación del Caquetá cancele los dineros adeudados a mi poderdante, según las acreencias laborales referidas en el numeral 8° de los hechos de esta solicitud. 4. Que dada la incorporación de mi poderdante a la planta de personal de la Gobernación a raíz de la supresión del cargo que desempeñaba en el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Caquetá en liquidación, debe tenerse en cuenta para incluirlo dentro de la nivelación salarial proyectada para la vigencia 2010, por cuanto la asignación salarial que devenga actualmente es interior a la que devengan los servidores públicos de la Gobernación que ostentan el mismo cargo. 5.
Que la Gobernación del Caquetá manifieste que con la incorporación de mi poderdante a la planta de personal en los términos del Decreto 0000895 de 24 de junio de 2009, no ha existido solución de continuidad para todos los efectos”. iii) Respuesta a la reclamación mediante Oficio 160 del 25 de julio de 2013, por medio del cual el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte en Liquidación se refiere a cada una de las peticiones del demandante: iv) Resolución 005 del 25 de abril de 2013, del Instituto Departamental de Tránsito y Transportes en liquidación, por medio de la cual se autoriza el pago de una liquidación definitiva de las cesantías y otras prestaciones al actor. v) Certificado del Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR de la cuenta ahorro individual del accionante. vi) Certificado suscrito por el Gerente liquidador del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte en liquidación en el cual certifica que al actor le canceló en su totalidad las prestaciones reclamadas el día 25 de abril de 2013. 2.3.
Caso concreto. Para resolver el primer problema jurídico planteado en esta instancia, se debe establecer si existe configuración del silencio administrativo negativo con ocasión de la reclamación presentada por el actor el 22 de febrero de 2010, o si, por el contrario, esta fue superada con la respuesta emitida por la entidad demandada con la expedición del Oficio 160 del 25 de julio de 2013.
Conforme a las pruebas que obran en el expediente, la Sala observa que, el demandante en escrito del 22 de febrero de 2010, elevó las siguientes peticiones: (i) cancelar las acreencias laborales; (ii) aplicación de la prelación de créditos de conformidad con el artículo 2495 del Código Civil y los artículos 157 y 345 del Código Sustantivo del Trabajo;
(iii) la cancelación de las acreencias referidas en el numeral 8 de los hechos de la solicitud; (iv) la inclusión de la nivelación salarial para la vigencia del 2010, y (v) la incorporación a la planta de la Gobernación del Caquetá se establezca que no ha existido solución de continuidad. Que mediante Oficio 160 del 25 de julio de 2013, el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caquetá en liquidación, a través del agente liquidador emite respuesta a la reclamación del actor, donde precisa que, para efectos de las peticiones 1, 2 y 3, mediante la Resolución 005 de 2013, realizó la cancelación de las obligaciones laborales: Conforme a lo que antecede, si bien la entidad se manifestó sobre las cesantías adeudas del año 2006 y 2009, incluidos los intereses, no se pronunció sobre la sanción moratoria solicitada respecto a las cesantías de los años 2006 y 2009, configurándose el silencio administrativo negativo sobre este punto de la reclamación del 22 de febrero de 2010, razón por la cual no le asiste la razón al Tribunal en cuanto consideró que la entidad dio respuesta sobre todas las solicitudes.
Superado lo anterior, la Sala estudiará el segundo problema jurídico correspondiente a la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, de acuerdo con la reclamación realizada el 22 de febrero de 2010, por medio del cual solicitó: Cesantías correspondientes al año 2006 que debieron ser consignadas el 14 de febrero de 2007, tal como lo preceptúa la ley, junto con la indemnización de un (1) día de salario por cada día de mora hasta que se hasta que se efectúe el pago, además los intereses a las cesantías de ese mismo año dobladas como sanción por no haberse pagado el 31 de enero de 2007.
Cesantías desde el 1 de enero de 2009, hasta el 31 de julio de ese mismo año, con la correspondiente indemnización de un día de salario por cada día de mora hasta que se efectúe el pago, al igual que los intereses correspondientes al mismo periodo, junto con la sanción por no haberse pagado el 31 de enero de 2010. Se encuentra expediente que, la entidad demandada mediante Resolución 005 del 25 de abril de 2013, liquidó de forma definitiva las cesantías del año 2006 y 2009 incluidos los intereses.
Que mediante Oficio 160 del 25 de julio de 2013, la entidad refiere que da respuesta a la solicitud de reclamación del 22 de febrero de 2010, en la que señala que las prestaciones fueron realizadas mediante la Resolución 005 del 25 de abril de 2013, sin embargo, omite sobre la sanción moratoria reclamada la cual entrará el estudio de cada periodo de forma individual para establecer la situación particular respecto a lo pretendido en la demanda objeto de estudio.
Respecto, a la sanción moratoria en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, es importante señalar que, mediante la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, esta Corporación estableció el fenómeno de prescripción extintiva respecto a la sanción moratoria, providencia que tuvo que ser aclarada mediante sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020, emanada de esta sección, CE-SUJ-SII-022-2020, la cual se encargó de definir que el carácter del fenómeno prescriptivo trienal es extintivo y fijó el momento a partir del cual procede la reclamación en los siguientes términos (i) a partir de su causación y exigibilidad, 15 de febrero de la anualidad siguiente, la reclamación debe presentarse dentro de los tres años siguientes, y (ii) cuando se acumulen anualidades por ausencia de consignación el término deberá contarse de manera independiente por cada año de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente.
Por lo que en el caso de la demandante el término para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías del año 2006 empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió así: Debiéndose concluir entonces, que le asiste la razón al Tribunal al declarar la prescripción extintiva de la sanción moratoria de la cesantías anualizadas por el no pago oportuno de las cesantías del año 2006, reclamadas por el demandante, pues cuando las solicitó habían trascurrido más de tres años desde el momento en el que la obligación se hizo exigible, que culminó el 15 de febrero de 2010 y la reclamación fue presentada el 22 de febrero de 2010, esto es, superado el término de prescripción. Ahora, en lo que corresponde a la sanción moratoria por no consignación de las cesantías durante el periodo de enero a julio de 2009, se identifica dentro del plenario que, la prestación reclamada corresponde a la última fecha de vinculación del actor en la entidad demandada, conforme se puede establecer de la Resolución 005 del 2013, por medio de la cual se liquidaron de forma definitiva las prestaciones, incluidas las cesantías por el período de enero al 31 de julio de 2009, en el que se incluyeron los intereses.
Conforme a lo que precede, no le asiste la razón al demandante al solicitar la sanción moratoria que trata el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, dado que, en el expediente se advierte que el actor estuvo vinculado con la entidad demandada hasta el 31 de julio de 2009, en otras palabras, este corresponde a un saldo de las cesantías pendientes durante su último periodo de vinculación que se regula con el numeral 4º de la mencionada disposición, que expone: “ARTÍCULO 98.- El auxilio de cesantía estará sometido a los siguientes regímenes: 4ª.
Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos.” De esta forma, se colige que no había lugar al reconocimiento de la sanción mora por no pago a 14 de febrero del año siguiente al 2009 [que sería 2010], pues tal como lo reconoce el actor, en 2009 el periodo laboral con el Instituto sólo transcurrió del 1° de enero al 31 de julio.
Así, se constata que el empleador pagó ese periodo directamente al actor y no se consignaron al fondo. Por su parte, en cuanto a la procedencia de la sanción moratoria de conformidad con la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, respecto a la mora en el pago de las cesantías del año 2009, se observa que, con la solicitud del 22 de febrero de 2010, se peticionó el pago de las cesantías y, a su vez, de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las prestaciones debidas.
Por lo tanto, conforme al recuento probatorio que se ha efectuado, desde el 31 de julio de 2009 surgió el derecho para que el actor reclamara ante el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caquetá en liquidación, el reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías por la terminación del vínculo laboral, estableciéndose que el accionante presentó la reclamación del pago de las cesantías únicamente el 22 de febrero de 2010.
Resulta relevante destacar que en sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, esta Corporación dejó claro que el agotamiento de la reclamación administrativa es una condición insoslayable para interrumpir la prescripción extintiva y acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Específicamente, en la sentencia de unificación se expuso: «Es relevante aclarar que ni la Ley 244 de 1995 ni la Ley 1071 de 2006 imponen al empleado expresamente la obligación de presentar una solicitud para obtener el reconocimiento y cancelación de la sanción moratoria por el pago tardío o el no pago de las cesantías definitivas.
Sin embargo, resulta imprescindible que el interesado agote la reclamación administrativa ante su empleador de manera específica sobre la sanción, una vez este incurra en el pago extemporáneo o el no pago de la prestación social.» (Destaca la Sala) Lo anterior cobra relevancia en el caso concreto, puesto que la parte interesada solicitó simultáneamente el reconocimiento de las cesantías y de la sanción mora, por lo que para ese momento no podía determinarse que la accionada había incurrido en el pago extemporáneo de las cesantías del año 2009, dado que la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley 1071 de 2006, se hace exigible al día siguiente en el que vence el plazo del que dispone el empleador para sufragar las cesantías definitivas.
Sobre el particular, en la sentencia de unificación CE-SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, esta Corporación se refirió a los distintos eventos en los que puede presentarse una variación del plazo para la exigibilidad de la sanción moratoria, por el pago tardío o no pago de las cesantías parciales y definitivas, estableciendo como una de las reglas la siguiente: «i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 [o 65] días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto [si la petición se presentó en vigencia del CPACA, y 5 días si la petición se presentó en vigencia del CCA]; y iii) 45 días para efectuar el pago.» (Negrilla fuera del texto original) Con fundamento en lo que antecede, se tiene que, en el caso concreto tampoco es procedente acceder al reconocimiento de la sanción moratoria conforme a las Leyes Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, por lo que se revocará la condena en costas.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró la prescripción de la sanción de las cesantías del año 2006, y negó las demás pretensiones de la demanda, a excepción de la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró la prescripción de la sanción moratoria del año 2006 y negó las demás pretensiones de la demanda, a excepción de la condena en costas que se revoca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.