05001233300020140026001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 27 de mayo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Alberto López Aguilera, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 012797 del 15 de marzo de 2013, ii) ADP 006589 del 8 de mayo de 2013; y iii) RDP 0298009 del 2 de julio de 2013, a través de las cuales, la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, a partir del día en que cumplió el estatus, esto es, el 30 de marzo de 2012; ii) ordenar a la demandada pagar el valor de las mesadas adeudadas con los correspondientes ajustes conforme al índice de precios al consumidor; y iii) dar cumplimiento a la sentencia en el término señalado en la ley. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Alberto López Aguilera nació el 19 de junio de 1952, y prestó sus servicios como docente nacionalizado al servicio de los departamentos de Córdoba y Antioquia por más de 20 años. En las diferentes instituciones educativas, ejerció los empleos de docente, coordinador y rector. ii) El 7 de noviembre de 2012, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia; sin embargo, esta le negó la petición a través de los actos demandados, con fundamento en que «no es posible computar los tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente» y, toda vez que su nombramiento fue declarado insubsistente por abandono del cargo de docente que venía desempeñando con lo que incurrió en una causal de mala conducta. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 13, 25, 53 y 228 de la Constitución Política; 4 de la Ley 114 de 1913; 5 de la Ley 116 de 1928; 15, inciso 2 de la Ley 91 de 1989; el Acto Legislativo 01 de 2005; la Ley 812 de 2003; y el Decreto 2227 de 1979. 3 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso1 que este se ha desempeñado con honradez, dedicación, responsabilidad, profesionalismo y consagración; conservó una buena conducta y, salvo el presunto abandono del cargo, el cual no se encuentra demostrado pues nunca se realizó investigación alguna que lo comprobara, en sus antecedentes no aparece reseñada sanción de tipo disciplinario. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) Los tiempos laborados en varias de las instituciones educativas, lo fueron en calidad de docente del orden nacional, por ello, deben ser desestimados para el cómputo de la prestación reclamada.

Lo anterior, toda vez que su vinculación se realizó a través del Ministerio de Educación Nacional. ii) De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 46 a 49 y 54 del Decreto 2277 de 1979, la declaratoria de insubsistencia por abandono de cargo es causal de mala conducta y, por ende, justa causa para negar el derecho a la pensión gracia. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante sentencia proferida el 27 de mayo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) De acuerdo con las certificaciones laborales y actos administrativos aportados al proceso, el señor López Aguilera prestó sus servicios en los departamentos de Córdoba y Antioquia entre el 2 de abril de 1975 y el 27 de abril de 1977, el 15 de marzo de 1994 y el 2 de diciembre de 2011, y el 27 de febrero de 2012 y el 27 de noviembre de 2013.

Estas vinculaciones tuvieron carácter departamental. 1 Folios 1 a 19. 2 Folios 74 a 82. 3 Folios 133 a 148. 4 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera ii) Mediante el Decreto 000555 del 27 de abril de 1977, su nombramiento fue declarado insubsistente por abandono del cargo; sin embargo, no se allegó el expediente disciplinario, lo que impide conocer los hechos y omisiones que motivaron esa decisión. Aunado a ello, el jefe de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la gobernación de Córdoba certificó que en los archivos de esa dependencia no se encontraron antecedentes disciplinarios en contra del señor Alberto López Aguilera, ni en la actualidad cursan investigaciones en su contra. iii) El Consejo de Estado ha expresado en reiteradas oportunidades que la mala conducta que hace nugatorio el acceso a la pensión gracia, y que esta debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que estos sean tan graves que justifiquen su imposición.4 En tal sentido, habiéndose consumado en una sola ocasión la conducta considerada como reprochable, esta debe afectar gravemente los derechos y libertades de la comunidad educativa, que impida el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente la eficiente prestación del servicio público de educación. iv) Así las cosas, se desconocen los hechos que generaron la declaratoria de insubsistencia del nombramiento y, en contraste, se advierte que el señor López Aguilera, para la época en que prestó sus servicios al departamento de Córdoba, se encontraba inscrito en el escalafón 14, lo cual evidencia que fue ascendido en ese sistema.

Tampoco se registró otro tipo de suspensión ni se evidenció que aquel haya observado comportamientos no acordes con su labor docente. En ese orden de ideas, la situación analizada se constituye en un hecho aislado y no se considera que se pueda catalogar en mala conducta del demandante pues no fue de tal gravedad en tanto «no ameritó la imposición de la exclusión del escalafón docente, la destitución del cargo ni la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas». 4 Al respecto citó las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B: i) del 3 de marzo de 2011, radicado 05001 23 31 000 2001 02910 01 (0869-2009), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y ii) del 7 de septiembre de 2006, radicado 25000 23 25 000 2002 13151 01 (4896-04), M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera v) En consecuencia, deberá declararse la nulidad de los actos demandados, y se dispondrá que la UGPP reconozca la pensión gracia consagrada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, esto es, con el 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio en el que cumplió los requisitos de edad y tiempo para acceder a la prestación, esto es, entre el 15 de mayo de 2011 y el 15 de mayo de 2012. vi) No se encuentra probada la excepción de prescripción propuesta puesto que el demandante adquirió el estatus de pensionado el 15 de mayo de 2012, y solicitó el reconocimiento de la prestación el 7 de noviembre de 2012. vii) En aplicación de lo dispuesto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 392 del Código de Procedimiento Civil, se debe condenar en costas y agencias en derecho a la UGPP. 1.4.

El recurso de apelación La UGPP, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó así: i) En el certificado de tiempo expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba se alude a una declaratoria de insubsistencia del nombramiento por abandono del cargo, lo cual demuestra que sí existió una sanción y que esta fue impuesta por la causal de mala conducta, conforme a lo señalado en los artículos 46 a 49 del Decreto 2277 de 1979.

En tal sentido, se trata de una justa causa para negar el reconocimiento y pago de la prestación económica deprecada. ii) La condena en costas y agencias en derecho a la UGPP no está justificada y deben ser menores, en atención a la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado que litigó, toda vez que el proceso se tramitó sin mayores dilaciones, sin complicaciones y que se trata de asuntos «bastante 5 Folios 152 a 154. 6 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera estandarizados para las partes, los cuales no revisten mayor desgaste probatorio, ni complejidad legal alguna, ni operatividad excesiva ni para el litigante ni para su apoderado». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El demandante El señor Alberto López Aguilera guardó silencio, según se desprende de la constancia secretarial del 27 de junio de 2017.6 1.5.2. La demandada La UGPP, por intermedio de su apoderado, solicitó revocar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.7 1.6.

El ministerio público El agente delegado ante esta Sección solicitó confirmar parcialmente la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes argumentos:8 i) Si bien no se tiene certeza de los motivos que llevaron a declarar el abandono del cargo, es evidente que tal conducta ocurrió, pero el hecho de que haya acaecido no constituye un fundamento para negar el derecho a la pensión gracia. En efecto, si se tiene en cuenta el momento en que fue expedido el acto de insubsistencia (Decreto 000555 del 27 de abril de 1977), la norma que regía la situación del demandante era el Decreto 128 de 1977, de cuyo artículo 41 se extrae que el abandono del cargo no era causal de mala conducta.

Si bien con posterioridad se incluyó como tal en la normativa, no es posible traer sus efectos al caso del demandante, pues no se encontraban vigentes al momento en que fue retirado del servicio. 6 Folio 215. 7 Folios 202 a 206. 8 Folios 207 a 214. 7 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera ii) Por otro lado, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el abandono del cargo no puede catalogarse como una conducta que impida acceder a la prestación reclamada, en la medida en que no fue reiterada, y de su simple contenido no se puede deducir que afectó en forma grave los derechos y libertades de otras personas o de la comunidad educativa.

En consecuencia, por haber acreditado los demás requisitos, el demandante tiene derecho a que se reconozca y pague la pensión gracia. iii) Contrario a lo señalado por el a quo, no es procedente condenar en costas a la entidad toda vez que cuando el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que en la sentencia se dispondrá, alude a que el juez tiene la facultad de decidir o no sobre su imposición. Por otro lado, el artículo 365, numeral 8 del CGP establece que solo habrá lugar a condenar cuando en el expediente aparezcan que fueron causadas y, en este caso, el Tribunal adoptó la decisión sin realizar un análisis para justificarla. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer i) si el señor Alberto López Aguilera puede ser beneficiario de que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación; y ii) si debió condenarse al pago de costas en primera instancia. 2.2.

Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 8 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 9 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, 9 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018). En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 Además, valga precisar que no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, pues lo importante es que haya sido en plazas territoriales o nacionalizadas. 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. Sobre la edad y la relación laboral del demandante El 19 de junio de 1952, nació el señor Alberto López Aguilera, según se advierte en la copia de su cédula de ciudadanía.21 El 2 de abril de 1975, el señor López Aguilera tomó posesión del cargo de seccional de la Escuela Rural Mixta de Moñitos (San Bernardo), en plaza nueva,22 para el cual fue nombrado mediante el Decreto 000332 del 25 de marzo de 1975,23 expedido por el gobernador del departamento de Córdoba.

En este empleo permaneció hasta el 27 de abril de 1977, cuando su nombramiento fue declarado insubsistente «por abandono de cargo» por virtud de lo dispuesto en el Decreto 000555 de esa data,24 según hizo constar la secretaria de educación de la entidad 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Folio 53. 22 Folio 40. 23 Folio 38. 24 Folios 103 y 104 14 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera territorial.25 La aludida funcionaria certificó que esta vinculación fue de tipo nacionalizado.

El 24 de marzo de 1994, a través de la Resolución 1134, el gobernador del departamento de Antioquia nombró en propiedad, entre otros, al demandante, en el empleo de docente departamental de secundaria, «cofinanciados 70 % - 30 % con la nación – Ministerio de Educación Nacional», en la Concentración Educativa San Juan Bautista de La Salle, núcleo 0104, séptimo grado en el escalafón, área de matemáticas.26 En este empleo permaneció hasta el 31 de diciembre de 2002, según consta en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral.27 El 1.º de enero de 2003, el actor tomó posesión del empleo de docente en la Institución Educativa San Juan Bautista de Medellín y allí permaneció hasta el 2 de diciembre de 2011.28 Ingresó nuevamente al servicio en la Institución Educativa Manuel Uribe Ángel de Medellín el 27 de febrero de 2012 y de acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 27 de noviembre de 2013, para esa fecha se encontraba activo en esa institución. El 29 de noviembre de 2013, la Procuraduría General de la Nación certificó que el señor Alberto López Aguilera no presenta antecedentes disciplinarios.29 De acuerdo con el formato único para la expedición del certificado de salario, entre enero de 2012 y noviembre de 2013,30 el actor percibió sueldo básico y primas de vacaciones y de navidad.31 El 18 de abril de 2013, el jefe de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba certificó que en esa unidad «no se encontró 25 Folios 48 a 50. 26 Folios 41 y 42. 27 Folio 228. 28 Folio 43. 29 Folio 54. 30 Por ser la fecha de expedición del certificado. 31 Folios 44 y 45. 15 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera antecedentes disciplinarios en contra del señor Alberto López Aguilera […] ni cursa actualmente investigación disciplinaria en su contra».32 En cumplimiento de lo dispuesto en el auto del 3 de agosto de 2017,33 mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, se aportó al expediente la constancia expedida por el secretario de educación departamental de la Gobernación de Córdoba, según la cual, el actor «fue nombrado en propiedad en el Área Básica Primaria, con tipo de vinculación nacionalizado.

El cual ingresó desde el día 02 de abril de 1975 hasta el 27 de abril de 1977 para un total de dos (2) años y veinticinco (25) días».34 Finalmente, el coordinador del Grupo de Certificaciones de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación informó que «con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre [de Alberto López Aguilera]».35 2.3.2.

Sobre la reclamación de las prestaciones en litigio El 7 de noviembre de 2012, el señor Alberto López Aguilera solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.36 El 15 de marzo de 2013, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP emitió la Resolución RDP 012797 por la cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en que i) no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo; y ii) el retiro del servicio en el departamento de Córdoba se produjo por abandono del cargo, y que esta causal está contemplada como mala conducta, según el artículo 46 del Decreto 2277 de 32 Folio 39. 33 Folio 216. 34 Folio 235. 35 Folio 226. 36 Tal y como se indica en la Resolución RDP 012797 del 15 de marzo de 2013.

Folio 21. 16 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera 1979.37 Esta decisión fue confirmada mediante las Resoluciones RDP 029185 del 26 de junio de 201338 y RDP 029809 del 2 de julio de 2013,39 con similares argumentos a los expuestos en el acto inicial en relación con el requisito de la buena conducta. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Previo a resolver el problema jurídico planteado, en relación con el reconocimiento pensional deprecado, y en atención al anterior recuento fáctico, normativo y jurisprudencial, se advierte que la competencia de esta corporación está delimitada por los argumentos presentados en la apelación, pues así lo dispone el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012.

En tal sentido, y comoquiera que la UGPP no cuestionó argumento alguno del expuesto por el a quo al resolver el litigio en torno a los requisitos de tiempo de servicios y edad, esta Sala se circunscribirá a analizar el de la buena conducta. 2.4.1. En torno al requisito de buena conducta que establece el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para beneficiarse de la pensión gracia La Ley 114 de 1913 que estableció la «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de 20 años, exigió además que se acreditaran los siguientes requisitos: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Sobre el asunto debe señalarse que el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue investido por el ordinal a) del artículo 11 de la Ley 43 de 1975,40 expidió el Decreto 128 de 1977,41 en cuyo artículo 41 37 Folios 21 a 23. 38 Folios 24 y 25. 39 Folios 27 y 28. 40 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 17 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera enlistó las causales de mala conducta, así: Artículo 41. […] Se entiende por mala conducta. a) La comisión de contravenciones graves o delitos. b) La conducta moral relajada o escandalosa, como embriaguez frecuente, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 4º de 1913, o de consuetudinario uso del licor, el vicio del juego, amancebamiento público; c) Notorio incumplimiento de las obligaciones familiares o públicos desorganización en la vida privada, económica o social; d) Intervención militante en política de partido, como conferencias, campañas en pro o en contra para candidatos de elección popular, propaganda periodística o participación en Juntas políticas; e) Mal manejo o descuido de bienes materiales del establecimiento que se le hubiere confiado; carácter irascible e incontrolable, en forma que cree frecuentes conflictos en el respectivo establecimiento; f) La participación en huelgas o paros de carácter general, cuya ilegalidad sea declarada por autoridad competente.

Como se advierte de la transcripción anterior, el abandono del cargo no estaba concebido como una causal de mala conducta. Sin embargo, esta norma fue derogada en forma expresa por el artículo 82 del Decreto 2277 de 1979,42 la cual definió nuevamente las causales en su artículo 46. Esto señaló: Artículo

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativas; d) El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; 41 «Por el cual se dicta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación».

Esta norma estuvo vigente entre el 20 de enero y el 17 de noviembre de 1977, por virtud de lo dispuesto en el Decreto 2608 de 1977 «Por el cual se suspende un decreto extraordinario». 42 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 18 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político. [Resalta la Sala].

Asimismo, la norma aludida definió que el abandono del cargo se presentaba cuando el docente sin justa causa no reasumía sus funciones dentro de los 3 días siguientes al vencimiento de una licencia, una comisión o de las vacaciones reglamentarias; cuando deja de concurrir al trabajo por 3 días consecutivos; cuando en caso de renuncia, hace dejación del cargo antes de que se le autorice para separarse de él o antes de transcurridos 15 días después de presentada; y, cuando no asume el cargo dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha en que se le comunique un traslado.

En estos casos, el nominador, sin necesidad de concepto previo de la respectiva junta de escalafón, puede presumir el abandono del cargo y decretar la suspensión provisional del docente mientras la junta decide sobre la sanción definitiva. Ahora bien, la Corte Constitucional sostuvo que el concepto de buena conducta para efectos de condicionar el reconocimiento de un derecho debe ser aplicado en forma objetiva a partir del propio ordenamiento.

En lo pertinente dispuso lo siguiente:43 Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador. (…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “ una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” 44 Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse.

En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales, 43 Sentencia C-371 de 2002. 44 Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo.

Ed. Civitas S.A., Madrid, 1986, Tomo I, p. 433. 19 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera entendiendo por tales restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas normas constitucionales y legales. 45 Agregó la Corte que en estos casos un “ mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.” 46 […] No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto.

Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc. [Resalta la Sala].

Expuesto el panorama normativo y constitucional en torno al alcance del concepto de buena conducta, se hace necesario estudiar la forma en que esta Corporación la ha concebido y, en especial, el relativo al abandono del cargo. Así, el Consejo de Estado ha señalado que si la conducta sancionada es un hecho aislado, este no posee la entidad suficiente para denegar el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, pues debe sopesarse el largo ejercicio del empleo docente en contraste con la conducta y si esta particular situación es suficiente para afectar su expectativa por ser considerada reprochable y suficiente para hacer nugatorio el derecho reclamado.

En efecto, en la sentencia del 25 de septiembre de 1997, esta Corporación indicó lo siguiente:47 […] según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 45 Sentencia T-706 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta Sentencia, la Corte encontró que se vulneraban los derechos constitucionales de los reclusos cuando al amparo de la indeterminación de ciertos conceptos jurídicos de carácter reglamentario se les impedía la difusión dentro del penal de informaciones legítimas dentro de un orden democrático. 46 Ibid. 47 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente 15734, M.P. Clara Forero de Castro.

Este criterio se citó en la sentencia del 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 25000-23-25-000-2000-02865-01(2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 20 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna.

En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.

De otra parte cabe anotar que al tenor del inciso último del artículo 28 de la C.N. no pueden existir sanciones imprescriptibles, lo cual confirma que no se trata de que una sanción pueda generar la pérdida del derecho pensional sino de evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador el actor ha observado una conducta que ha impactado negativamente en el medio escolar […] [Resalta la Sala].

En igual sentido, en sentencia del 12 de marzo de 2009, la Corporación reiteró que «el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado», sino que debe evaluarse si el comportamiento censurable fue continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que amerite la sanción de pérdida de la pensión. Esto señaló la Sala:48 […] En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar.

Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia. [Resalta la Sala]. Así las cosas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que «es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001-23-31-000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 21 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación».49 Esta postura es la que recientemente ha asumido esta Subsección al considerar que «habrá de evaluarse la continuidad de la trasgresión del demandante a los deberes como servidor público y la gravedad de la falta».50 Ahora bien, en torno al abandono del cargo, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que esta situación no exige el adelantamiento de un proceso disciplinario.

Esto señaló:51 Esta Sala Plena de la Sección Segunda, con un fin unificador de la jurisprudencia, asume el conocimiento del presente proceso y recoge el anterior planteamiento jurisprudencial sobre la materia, pues si bien se trata de una misma circunstancia: el abandono injustificado del servicio, comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la función pública que cuando se trata de disciplinar a los funcionarios.

En esa medida mal puede la causal de abandono del cargo sólo aplicarse previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública es menester que el nominador cuente con esa herramienta para designar un funcionario en reemplazo del que abandonó sus tareas, para así lograr la continuidad de la prestación del servicio público, fin que no es otro al que apunta esta figura en la función pública. […] Esta declaratoria de vacancia de un cargo no exige el adelantamiento de proceso disciplinario; basta que se compruebe tal circunstancia para proceder en la forma ordenada por la ley.

Es decir, que ésta opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración al respecto es meramente declarativo. [Resalta la Sala]. En consecuencia, «el abandono del cargo comporta efectos autónomos distintos, pues, verificado el hecho, sin que se evidencie causa razonable que justifique la ausencia por parte del empleado, la administración, de manera autónoma, sin perjuicio de la potestad sancionatoria, puede disponer el retiro definitivo del servicio por declaratoria de vacancia del cargo.

Así entonces, un mismo 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de marzo de 2011, radicado 05001-23-31-000-2001-02910-01(0869-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2022, radicado 54001 23 33 000 2015 00421 01 (0047-2017), M.P. William Hernández Gómez. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de septiembre de 2005, radicado 11001- 03-25-000-2003-00244-01(2103-03), M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 22 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera comportamiento puede implicar consecuencias negativas distintas para un servidor público».52 De esta manera, debe concluirse que la administración no debe adelantar un proceso disciplinario para declarar el abandono del cargo, pues el legislador no condicionó su ocurrencia.53 Bajo el panorama expuesto, la Sala encuentra que el señor López Aguilera tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, por las razones que se exponen a continuación: i) El concepto de buena conducta se encuentra delimitado por los deberes y prohibiciones que regula el ejercicio de la labor docente.

En tal sentido el análisis que el operador debe realizar para establecer el cumplimiento de este requisito es objetivo y razonable, esto es, a partir del ordenamiento jurídico y en consonancia con las normas que rigen la situación en concreto. ii) Al ser así, la conducta que se espera en el ámbito docente se construye a partir de los supuestos que resultan sancionables y que les son aplicables en el momento de su concreción. Sin embargo, tales comportamientos no necesariamente deben haber sido sancionados previamente; empero el servidor público está obligado a cumplir con los lineamientos previamente determinados en el respectivo reglamento de trabajo, pues esto es garantía del principio de legalidad. iii) Así las cosas, la conducta que la entidad censura al demandante es aquella que produjo como consecuencia la declaratoria de insubsistencia del empleo «por abandono de cargo», dispuesta a través del Decreto 000555 del 27 de abril de 1977.

Para esa data, la normativa que regía la situación era el Decreto 128 de 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia del 13 de mayo de 2010, radicado 68001-23-15-000-2002-00288-01(1896-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2018, radicado 41001-23-31-000-1999-00640-01(1890-14), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 23 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera 1977,54 el cual no previó el abandono del cargo como una causal de mala conducta. iv) En ese orden, no puede endilgarse al actor la comisión de una conducta reprochable a efectos de hacer nugatorio el derecho reclamado, pues la situación catalogada como infractora y sancionable no estaba predeterminada en la normativa aplicable y, por lo tanto, no le era exigible observarla a efectos de colmar la expectativa de acceder a la pensión gracia que ahora reclama. v) Aunado a lo expuesto, tal y como se definió en el recuento normativo y jurisprudencial, se trató de un hecho aislado que no tiene la entidad suficiente para negar el derecho pensional.

En igual sentido se pronunció esta Subsección en reciente providencia del 17 de noviembre de 2022, al abordar el análisis de la presunta mala conducta, conforme a valoraciones objetivas y, en particular, en relación con el abandono del cargo en vigencia del Decreto 128 de 1977.55 En esa oportunidad se indicó lo siguiente: Sin embargo, tal como se advierte en el artículo 41 del Decreto 0128 de 1977, el abandono del cargo no está catalogado como una causal de mala conducta y, por lo tanto, no se inició contra la demandante un procedimiento disciplinario que conlleve a que se le haya impuesto algún tipo de sanción por el mismo hecho que motivó la declaratoria de insubsistencia. Desde esa perspectiva, en concordancia con los derroteros jurisprudenciales que se hicieron referencia, considera la Sala que la conducta desplegada por la demandante y que es objeto de reproche en el caso sub examine, constituye un hecho aislado que carece de la entidad suficiente para enervar el posible derecho que le asiste de gozar de la pensión gracia reclamada.

Lo anterior, toda vez que no resultaría equitativo tener en cuenta un solo hecho desfavorable que no fue recurrente o reiterado en el tiempo, habida cuenta que después de que se vinculó nuevamente al ejercicio docente para la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, no le han impuesto algún tipo de sanción, tal como se puede inferir del certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación en el que se indicó por la autoridad competente que la parte demandante, a la fecha de su expedición no registraba sanciones o inhabilidades.

Repárese además, que dicho documento no fue tachado de falso y tampoco fue objeto de reproche durante el trámite de primera instancia. 54 «Por el cual se dicta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación». 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de noviembre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2014 00996 01 (3928-2017), M.P. William Hernández Gómez. 24 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera De otro lado, no se demostró que la conducta desarrollada por la libelista haya afectado gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, al impedir el cumplimiento de los deberes y fines estatales, esto es, la eficiente prestación del servicio de educación, si se tiene en cuenta que en el mismo acto administrativo que la declaró insubsistente, se procedió a nombrar su remplazó. Desde esa perspectiva y en concordancia con los derroteros jurisprudenciales a los que se hizo referencia, la conducta desplegada por el demandante constituye un hecho aislado que carece de la entidad suficiente para enervar el derecho que le asiste de gozar de la pensión gracia reclamada, pues lo cierto es que este no perdió la habilidad ni la aptitud para prestar el servicio docente.

Al respecto, nótese que el señor López Aguilera continuó vinculado a la labor educadora por espacio superior a 20 años; y, comoquiera que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 128 de 1977, el abandono del cargo no estaba catalogado como una causal de mala conducta, no se puede escalar su particular situación a la consideración de perder el derecho pensional.

En relación con el anterior tiempo de servicio, es preciso resaltar la UGPP no discutió que fuera apto para acceder a la pensión gracia; sin embargo, esta Subsección, en ejercicio de un control oficioso de legalidad (artículo 207 del CPACA) observa que el actor estuvo vinculado en plazas docentes nacionalizas y territoriales, en los departamentos de Córdoba y Antioquia y en el municipio de Medellín, conforme dan cuenta los actos de nombramiento,56 en armonía con las certificaciones aportadas.

Estos documentos igualmente guardan correspondencia con las definiciones establecidas por la Ley 91 de 1989 en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son 56 Los Decretos 000332 de 1975, expedido por el gobernador de Córdoba y 1134 de 1994, emitido por el gobernador de Antioquia. 25 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite.

Por lo expuesto, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia apelada, en tanto reconoció dicha prestación. 2.4.2. En cuanto a la condena en costas en primera instancia La entidad apelante sostuvo en su recurso que no debió condenarse al pago de costas en primera instancia toda vez que el proceso se tramitó sin mayores dilaciones, sin complicaciones y que se trata de asuntos «bastante estandarizados para las partes, los cuales no revisten mayor desgaste probatorio, ni complejidad legal alguna, ni operatividad excesiva ni para el litigante ni para su apoderado».

Pues bien, por mandato del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes. De este modo, al juez le corresponde efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes.

Esta Subsección57 ha señalado que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso58 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Igualmente, indicó que «el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del 57 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 7 de abril de 2016, radicado 13001 23 33 000 2013 00022 01 (1291-2014), y del 12 de agosto de 2021, radicado 25000-23-42- 000-2019-00034-01(1965-20) M.P. William Hernández Gómez. 58 Numeral 4.º del artículo 171 en concordancia con el artículo 178 de la Ley 1437 de 2011. 26 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso,59 y que no necesariamente deben corresponder al monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado60 los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8 de la Ley 1123 de 2007».61 Ahora bien, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio.

Al respecto el a quo señaló que había lugar a imponer condena en costas y agencias en derecho de conformidad con el artículo 188 del CPACA, y si bien no expuso mayor explicación, lo cierto es que estas sí se comprobaron, toda vez que i) el demandante actuó a través de apoderado;62 y ii) en el auto admisorio de la demanda, se ordenó al accionante que «retire los traslados de la secretaría de la corporación y se encargue de efectuar él mismo las notificaciones personales, tanto de las entidades accionadas como de las demás que se relacionan [allí], notificación que deberá efectuar a través de un servicio postal autorizado por el 59 «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […] En este sentido, 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». 60 Criterio aceptado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-043 de 2004 y C-539 de 1999. 61 Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto”. 62 Folio 20. 27 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera Ministerio de Comunicaciones.

Esto sin perjuicio de que dichos gastos puedan ser fijados más adelante»63 Por lo tanto, no es de recibo el argumento según el cual no procedía la condena en costas pues, como se indicó, el Tribunal accedió a las súplicas presentadas por el actor y advirtió que se ocasionaron los gastos durante el proceso, sin que debiera abordar el análisis del desgaste probatorio, ni la complejidad en la labor del profesional del derecho. 2.5.

De la condena en costas Conforme a las reglas expuestas en el apartado anterior, y teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de la parte vencida, con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión del a quo debe ser confirmada en tanto reconoció al señor Alberto López Aguilera la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 27 de mayo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, que accedió a las 63 Folios 66 a 70. 28 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00260 01 (4326-2016) Demandante: Alberto López Aguilera pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Alberto López Aguilera, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.