CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 05001-23-33-000-2024-01116-01 (72.262) Demandante: Carmen Liliana Saldarriaga Molina y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación Directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA/ Improcedencia frente a perjuicios derivados de actos administrativos particulares que se consideran ilegales / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Pretensión idónea – RECHAZO PARCIAL DE LA DEMANDA-procedente por indebida escogencia de la acción judicial /no procede, so pretexto de no haber atendido la orden de corrección, por deficiencias no advertidas en el auto inadmisorio/ PUNTOS NO RESUELTOS- El Tribunal al rechazar la demanda no resolvió sobre la acumulación de pretensiones, el control judicial de los actos de prórroga y la situación jurídica-procesal del particular demandado.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 1° de noviembre de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO La parte demandante pretende que se declare a las entidades y al particular demandado administrativamente responsables por los daños antijuridicos presuntamente causados con ocasión de la expedición irregular de una licencia de urbanismo por parte de la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín. El Tribunal a quo rechazó la demanda frente al Distrito Especial de Medellín al considerar que la vía procesal adecuada para discutir la legalidad del acto era la nulidad y restablecimiento del derecho, sobre la cual operó la caducidad de la acción. En cuanto a la Fiscalía General de la Nación, el a quo también rechazó la demanda luego de considerar que la orden de subsanación no fue atendida por la parte actora.
Finalmente, respecto al particular demandado, el Tribunal no hizo consideración alguna.
ANTECEDENTES Demanda 1. El 19 de septiembre de 20241, las señoras Carmen Liliana Saldarriaga Molina, Martha Lucía Saldarriaga Molina y Dora del Socorro Saldarriaga Molina, actuando 1 De acuerdo con la constancia de correo electrónico visible en el documento 6ED_0002, exp. digital, índice 002 - gestionar documentos-. Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 2 a través de apoderado judicial2, en ejercicio del derecho de acción, formularon demanda de reparación directa, contra el Distrito Especial de Medellín, la Nación- Fiscalía General de la Nación y el señor León Alberto Quirama Quirama3, con el fin de obtener las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal incluso con posibles errores): “…Que se declare que EL DISTRITO ESPECIAL DE MEDELLÍN EN PLENO DE SUS DISTINTOS DEPARTAMENTOS representada legalmente por quien haga sus veces al momento de la notificación de esta citación, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a las aquí DEMANDANTES a conciliar, a consecuencia de: La mala aplicación, desconocimiento y nociva interpretación del Decreto 1077 de 2015 y del CPACA con favorecimiento de un particular extranjero encubierto por un particular colombiano que para tales efectos prestó su nombre y tarjeta profesional, a costa de arriesgar vidas, desconociendo la Constitución política, normas básicas del debido proceso, del sitio de especial conservación que permitieron destruir, brindar un tratamiento preferencial al más fuerte y no al más débil y en inequidad entre las partes haber sometido a mujeres vulnerables a una lucha judicial y administrativa constante por cinco (5) años con el otorgamiento por cuarta vez de una licencia sin el lleno de los requisitos legales en actitud dolosa omitiendo funciones de estudio técnico y de advertir a las autoridades competentes que dicha licencia con dichos planos se había negado antes dos (2) veces por improcedente.
De la no exigencia y no cumplimiento de las recomendaciones estipuladas por el DAGRD que revelaron averías en el inmueble siniestrado desde marzo de 2019 hasta septiembre de 2023 y que permanecen, no cesan y se agravan según informes vigentes de julio de 2024 que el titular tenía que reparar según Código de policía. (…) Que se declare que LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN representada legalmente por quien haga sus veces al momento de la notificación de esta citación, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a las DEMANDANTES a conciliar, a consecuencia de: Promover, permitir, patrocinar, avalar, aplaudir, que las demandantes fueran víctimas por reiterativas y recurrentes de hurtos en la residencia por causa de la misma obra de construcción Anexos #69 adelantada en modalidad de urbanización ilegal, tal como se declaró desde la primera vez y quedarse totalmente inactivos a pesar de señalarle desde el primera día bajo el SPOA asignado 050016000248202150496 a la sospechosa, administradora de la obra quien en últimas fue quien, presuntamente, es autora y cómplice de saquear totalmente el inmueble siniestrado abusando de su cargo y de su situación privilegiada de acceso al mismo con ayuda de sus 2 De acuerdo con el escrito de demanda y las pruebas aportadas, la abogada Dahiana Vanessa Echeverri Castrillón, actúa en representación de las demandantes bajo la figura del amparo de pobreza (f. 1 documento 7ED_0003DemandaAnexospdf, y anexo 82-pruebas-, exp. digital, índice 002 - gestionar documentos-). 3 Aunque es mencionado como demandado, no se formularon pretensiones en su contra.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 3 obreros y del propietario de la licencia forzando a interponer nuevas denuncias por nuevos hurtos siempre con los mismos sospechosos y para rematar el dolo y negligencia en su actuar quedarse en silencio siendo accionada en tutela 2023-01061 ante un asunto al cual le pudo hacer justicia desde hacía más de 3 años negándose a responder a múltiples peticiones la última hace menos de un mes No ajusticiarse oportunamente el delito de HURTO DE MAYOR CUANTIA AGRAVADO Y CALIFICADO CON PENETRACION ARBITRARIA Y VIOLENCIA SOBRE LAS COSAS en LA FISCALÍA 42 seccional representada legalmente por adrianam.lopez@fiscalia.gov.co o quien haga sus veces al momento de la notificación de esta citación APROVECHANDOSE DE LAS CONDICIONES DE INDEFENSIÓN E INFERIORIDAD DE LAS VICTIMAS Y ESCALONAMIENTO Y VIOLANDO SEGURIDAD EN SITUACIÓN DE CALAMIDAD, por causa de la misma obra de construcción y quedarse totalmente inactivos a pesar de señalarle desde el primera día bajo el SPOA asignado 0500160002482023327328 a quienes sacaron materiales en varios camiones a ojos vistos de todo el vecindario y se los llevaron.
Quedarse totalmente inactivos, no indagar ni tramitar oportunamente el delito asignado bajo el SPOA 050016000248202345036 desde el 24 de octubre de 2023 en LA FISCALÍA 49 seccional representada legalmente por quien haga sus veces al momento de la notificación de esta citación por presunto prevaricato, abuso de autoridad, falsedad ideológica en documento público, patrocinando que la misma autoridad indiciada en el CONSEJO DE ESTADO continuara beneficiando vías de hecho a los mismos por causa de la misma obra de construcción a costa de los derechos de las aquí demandantes a demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y así, poder aludir que no sabe nada de la investigación en su contra ni se encontraba impedida para actuar.
Promover, permitir, patrocinar, avalar, aplaudir, en LA FISCALÍA 62 LOCAL (…) que fueran víctimas por DOS (2) años del delito de perturbación a la pacífica posesión de un bien inmueble ubicado en zona patrimonial y de especial protección y conservación del Estado hasta destruirlo y su actual situación de ruina (…) Promover, permitir, patrocinar, aplaudir que fueran víctimas por CINCO (5) años en LA FISCALÍA 27 SECCIONAL, representada legalmente por Angela.marulanda@fiscalia.gov.co o quien haga sus veces al momento de la notificación de esta citación del delito consumado de constreñimiento ilegal con fines de desplazamiento forzado denunciado con SPOA 050016000248201903743 desde enero de 2019, en concurso con otros por detrimento material, obstrucción del derecho al trabajo, del acceso a la administración de justicia, de torturas psíquicas y físicas, amenazas continuadas, actos de maltrato animal para terminar por lograr sus objetivos de aquellos a quienes no quiso investigar penalmente renunciando a ello en contravía de la Carta magna por archivar un denuncio basándose única y exclusivamente en el falso testimonio de la demandada INSPECTORA URBANA 10 A DE PRADO CENTRO otrora MARTA LÍA AGUDELO SOSA y luego forzar a las víctimas altamente vulnerables a saltarse el protocolo Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 4 establecido y que resaltó en su resolución de archivo negándose rotundamente a recibirnos junto a los testigos para manifestarle hechos nuevos, un ostensible agravamiento de la situación y revelarle a quienes hicieron de autores materiales del delito consumado un mes después de su archivo el 31 de mayo de 2023 a pesar incluso de, interponerle acción de tutela 2023-000278 en desacato según consta en medidas provisionales interpuestas a ella y en orden superior dirigida a ella según Anexos #34 #59 denegándonos discriminatoriamente el derecho de acceso a la administración de justicia e influenciando a otras autoridades constitucionales, penales y administrativas para desacreditar a las demandantes…”4 2.
Como fundamento de sus pretensiones, en síntesis, se adujo lo siguiente: 3. El 4 de enero de 2021, la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín expidió la licencia de demolición y construcción C4-0012-21. Según los accionantes, dicho acto contiene vicios de nulidad por irregularidades en su trámite, ya que no se observó lo dispuesto en el Decreto 1077 de 2015 y se ignoró que la misma solicitud había sido negada en dos ocasiones anteriores, lo que la hacía jurídicamente inviable. 4.
Previo a la expedición de la licencia, la parte demandante presentó múltiples derechos de petición ante la referida Curaduría y el Departamento de Planeación de Medellín, en los cuales se expuso el incumplimiento de las normas de urbanismo, sin que estas hubieran sido tenidas en cuenta. 5. Por otro lado, el Distrito Especial de Medellín desatendió las recomendaciones emitidas por el Departamento de Gestión del Riesgo de Desastres desde marzo de 2019, en las que se advertía la improcedencia de otorgar licencias en el área debido al riesgo que representaba para las viviendas vecinas.
Además, que los accionantes, en sede administrativa, interpusieron los recursos procedentes contra el acto que prorrogó la licencia de construcción, pero estos no fueron resueltos por la autoridad competente, esto es, la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín, entidad que privilegió los intereses del constructor en detrimento de las personas afectadas. 6.
Las demandantes formularon varias denuncias ante la Fiscalía General de la Nación, pues en su criterio, con la actuación de las entidades públicas y del particular demandado, se configuraron diversos delitos. A pesar de lo anterior, advierte que la mencionada entidad no dio el trámite ni investigó como correspondía el asunto, a pesar de la gravedad de las acusaciones que se hicieron. 4 f. 81 y ss. documento 7ED_0003 DemandaAnexospdf, exp. digital, índice 002- gestionar documentos.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 5 7. Finalmente, se señaló que con ocasión de la expedición de la citada licencia se realizaron construcciones que afectaron la vivienda5 propiedad de las demandantes; además, se desconocieron y agravaron las condiciones de salud6 de aquellas.
Los motivos de inadmisión y su respuesta 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto 16 de septiembre de 20247, consideró que las pretensiones no ofrecen claridad respecto al hecho generador del daño y la fecha en que ocurrió. Al respecto, consideró que en el escrito se hace referencia:“…por un lado, [al] “otorgamiento por cuarta vez de una licencia sin el lleno de los requisitos legales” (Expedidas desde 2015), el (sic) no exigencia y no cumplimiento de las recomendaciones estipuladas por el DAGRD desde 2019, y por otro, que los delegados de la Fiscalía General son responsables de “permitir, patrocinar, avalar, aplaudir, que las demandantes fueran víctimas por reiterativas y recurrentes de hurtos en la residencia por causa de la misma obra de construcción…” Así como de “constreñimiento ilegal con fines de desplazamiento forzado denunciado…”. 9.
Así mismo, indicó que en las pretensiones: (i) no se indica cuales están dirigidas al señor León Alberto Quirama Quirama; y (ii) no están incluidas la Procuraduría General de la Nación y la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas, a pesar de que figuran en esa condición en el acápite de notificaciones. Finalmente, consideró que existía una incongruencia en el poder otorgado8, y no se estimó razonadamente la cuantía de las pretensiones9. 10.
En estas circunstancias, el a quo consideró que debía inadmitirse la demanda con el propósito de que se subsanaran los siguientes puntos, a saber: (i) precisara cuál era el hecho fuente del daño y la fecha de su ocurrencia, (ii) indicara cuáles pretensiones están dirigidas contra el señor León Alberto Quirama Quirama, así como frente a la Procuraduría General de la Nación y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, estas dos últimas entidades, por estar mencionadas en el acápite de notificaciones;
(iii) ajustara el poder, ya que presentaba incongruencias respecto a la acción interpuesta y el apoderado que concurrió al trámite y (iv) se aclarara la estimación razonada de la cuantía, pues no se identificaron los perjuicios solicitados. 5 Según se afirma, se concretó en averías por causa de las excavaciones subterráneas sin atender las recomendaciones de la autoridad de gestión del riesgo. 6 Afectaciones pulmonares y afectó los tratamientos por reumatología, oftalmología, neumología, neurología, cardiología, fisiatría, urología y psiquiatría. 7 Documento 8ED_0004AutoInadmiteDema, exp. digital, índice 002- gestionar documentos. 8 Pues inicialmente se concedió para interponer la nulidad y restablecimiento del derecho, pero se interpuso fue la acción de reparación directa.
Asi mismo, advirtió que al proceso concurrió la abogada Dahiana Vanesa Echeverri Castrillón (quien aceptó el encargo para interponer demanda de nulidad y restablecimiento ante el Juzgado 35 Administrativo Oral de Medellín). Sin embargo, luego asumió el poder ante el juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín, despacho, en donde funge como ultimo apoderado designado en amparo de pobreza en reparación directa el abogado Luis Emilio García Ramírez. 9 En particular, no realizó razonamiento alguno del valor que pretende por cada concepto de la indemnización solicitada, esto es, discriminar los perjuicios materiales e inmateriales que pretende.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 6 11. En el término concedido, la parte demandante presentó escrito10 indicando que acumulaba pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho a las de reparación directa, respecto a las licencias que prorrogaron la licencia C4-0012-21 del 4 de enero de 2021. 12.
Además, precisó que: (i) no debe tenerse en cuenta como demandadas a la Procuraduría General de la Nación y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, pues su mención en el acápite de notificaciones de la demanda fue un error involuntario, (ii) respecto de la incongruencia del poder señaló que en principio se había otorgado un mandato a un abogado distinto; sin embargo, este fue revocado y, posteriormente, se le entregó la representación de las partes al profesional del derecho que interviene en este momento, el cual se encuentra facultado para promover demanda de nulidad y restablecimiento del derecho acumulada con pretensiones de reparación directa11 y (iii) que ajustaba la cuantía estableciendo la modalidad del perjuicio material e inmaterial solicitado como reparación frente a cada uno de los demandados. 13.
En cuanto al hecho dañoso, indicó que consistió en la expedición irregular de la Resolución C4-0012-21 del 4 de enero de 2021, así como de las prórrogas contenidas en las resoluciones C4-0579-23 del 18 de abril de 2023 y C4-0675 del 17 de julio de 2024. Dichas actuaciones se las atribuyen a la Curaduría Cuarta Urbana quien actuó en nombre y representación del Distrito Especial de Medellín, entidad que, a su vez permitió a la referida Curaduría reviviera la actuación 10 Documento 13ED_0009SubsanacionDeman, exp. digital, índice 002- gestionar documentos. 11 Para una mayor comprensión, se transcribe lo que se afirmó en el escrito frente a este punto “…se aclara que, a las demandantes se les otorgó amparo de pobreza para actuar en la ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA con nominación de abogado designado pero que dicho poder se revocó el 22 de febrero de 2024 por evasión de deberes, en oficio del cual se deja constancia en la presente Anexo #79.
Sin embargo, como el despacho del amparo de pobreza no designó a nadie más, sino que, instó a las demandantes a conseguirse ellas mismas otro abogado encontrándose en situación material, física y psíquica, y además DE TIPO SOCIAL altamente vulnerable por actos difamatorios y de acoso debido a los hechos aquí expuestos, y a mí se me designó también en amparo de pobreza para actuar en ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que en un primer momento optamos por no interponer debido a que la procuraduría 114 judicial II tutelada por negación del acceso a la administración de justicia negó el derecho de celebrar una diligencia prejudicial en derecho como requisito de procedibilidad para demandar una Resolución VICIADA y emitida por el anterior curador cuarto NO PRORROGABLE de la cual ya el beneficiado QUIRAMA QUIRAMA hizo uso y acudió a PRORROGAR, finalizando una el 20 de abril de 2024 aunque dio continuidad clandestina. la cual sin embargo, hizo renovaron el 17 de julio de 2024 por la nueva curadora cuarta estando con vicio de NULIDAD sobre vicio de NULIDAD, se optó por acudir a la REPARACIÓN DIRECTA ante la evidencia de daños sobre daños cuyo RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TAL CUAL, YA NO VISUALIZA POSIBLE DADO QUE EL SECTOR DONDE HABITABAN LAS DEMANDANTES NO PODRÍA VOLVER A SER EL MISMO ASÍ COMO SU INMUEBLE POR LO CUAL SE PIDEN ALGUNAS DEMOLICIONES DE SECTORES OTORGADOS CON ABUSO DEL DERECHO Y DE MANERA ENGAÑOSA a manera de “RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS QUEBRANTADOS Y PLENO GOCE DE SECTORES ANULADOS EN SU SITIO DE HABITACIÓN PERMANENTE E INCLUSO, DE HOSPITALIZACIÓN…” (pág. 5 archivo 13ED_0009SubsanacionDeman, exp. digital, índice 002- gestionar documentos).
En el acápite de anexos, se indicó lo siguiente: “Anexo #80 Poder SUBSANADO otorgado a DAHIANA VANESSA ECHEVERRI CASTRILLÓN el 23 de septiembre de 2024 para interponer REPARACIÓN DIRECTA CON ACUMULACION DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”. Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 7 administrativa urbanística que le prohibía conceder nuevas licencias para demolición y construcción. 14.
Frente a la Fiscalía General de la Nación, reiteró que esa entidad incumplió la función constitucional de investigar los hechos puestos en su conocimiento desde el año 2019, advirtiendo, incluso, que varias de las denuncias fueron archivadas en el 2023 desconociendo la condición de víctimas que se generó por causa de la actuación irregular tanto de la administración local como del beneficiario de las licencias de construcción. 15.
Finalmente, en cuanto al señor León Alberto Quirama Quirama, manifestó que (i) él fue el beneficiario de la aludida licencia de construcción; (ii) es responsable de los daños a la infraestructura y al ambiente luego de llevar a cabo “demoliciones” e “incendios” en los años 2022 y 2023, cuando no estaba vigente la resolución C4- 0012-21 del 4 de enero de 2021 y (iii) se le atribuye responsabilidad por “sacar a las vecinas perjudicadas con sus actividades clandestinas de su inmueble para ubicarlas en un pequeño apartamento estrecho ajeno y negarse a responder por sus deberes civiles de costear dicho arriendo …”. 16.
Conforme a lo anterior, se adicionó la pretensión frente a este último demandado en los siguientes términos: “…Que se declare que el señor abogado LEÓN ALBERTO QUIRAMA QUIRAMA representado legalmente en causa propia tal cual como acudió a la diligencia de conciliación preprocesal ante la P.G.N. o por quien haga sus veces al momento de la notificación de la presente demanda, es responsable de los perjuicios materiales y morales causados a las aquí DEMANDANTES…” Los motivos de rechazo 17.
A través de providencia del 1° de noviembre de 202412, el a quo rechazó la demanda de la referencia por caducidad respecto del Distrito Especial de Medellín, con fundamento en lo dispuesto en el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 18. El Tribunal consideró que la demanda es confusa; sin embargo, en esencia, cuestiona la legalidad de la expedición de la licencia urbanística C4-0012-21 del 4 de enero de 2021, siendo ello la causa del reclamo de los perjuicios materiales e inmateriales que los accionantes pretenden sean reparados. 19.
De esta manera, concluyó que la acción procedente para tramitar y resolver las pretensiones formuladas por las demandantes no era la reparación directa, sino, la de nulidad y restablecimiento, pues la fuente del daño proviene de un acto administrativo - licencia urbanística C4-0012-21 del 4 de enero de 2021- que según se expone en la demanda, fue expedido de manera irregular.
Con fundamento en lo 12 Documento 15ED_0011AutoRechazaDeman, exp. digital, índice 002- gestionar documentos. Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 8 anterior, estimó que la demanda ha debido presentarse en el término de 4 meses previsto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA. 20.
Como la parte demandante tuvo conocimiento de la precitada licencia urbanística desde el 29 de enero de 2021 y la demanda se presentó el 11 de septiembre de 2024, el plazo para acudir a la jurisdicción se encuentra más que vencido. 21. Advirtió que la misma consecuencia se aplica si se tiene en cuenta bien sea la fecha de ejecutoria de prórroga de la licencia- 2 de junio de 2023, o en su defecto, la ejecución del acto administrativo-desde el 2019-, este último año, en el que las demandantes presentaron varias querellas contra el constructor por daños en su vivienda. 22.
Respecto a la Fiscalía General de la Nación, precisó que la parte demandante se limitó a indicar que había formulado denuncias desde el año 2019 por una serie de delitos13 y que existía una presunta inoperancia de los funcionarios de la referida entidad. Sin embargo, omitió allegar las providencias que permitan determinar si la acción se ejerció o no en término, pues para abordar la controversia desde la arista del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, era necesario contar con las decisiones contentivas del error, y dicha información no se aportó con la demanda ni con el escrito de subsanación, a pesar de haberla solicitado14. 23.
Así, con fundamento en el numeral 2° del artículo 169 del CPACA, rechazó la demanda por no haber sido subsanada en debida forma. 24. Finalmente, es preciso mencionar que frente al demandado León Alberto Quirama Quirama, la citada providencia no hizo consideración alguna. Motivos de apelación 25. Las accionantes formularon recurso de apelación contra la anterior determinación15, cuestionando que la demanda se inadmitió por unos requisitos y se rechazó por otros. 26.
Insisten que las licencias expedidas en el trámite administrativo16, están viciadas de nulidad, pues fueron expedidas con falsa motivación. 27. De otro lado, consideran que la acción procedente no depende de la licitud o ilicitud de la resolución o acto que la cause, motivo por el cual acudieron a la reparación directa, pues lo relevante es que se les causó un daño que no estaban 13 Por hurto, amenazas, por calumnias, por daño en bien ajeno, perturbación, urbanización ilegal y fraudes. 14 A pesar de esa manifestación, en la providencia que inadmitió la demanda no fueron solicitados los referidos documentos. 15 Documento 17ED_0013RecursoReposicio(.pdf), exp. digital, índice 002- gestionar documentos. 16 Hizo mención de manera general a los siguientes: 202350061709 Y C4-0867, C4-0012-21 del 4 de enero de 2021, C4-0579-23 del 18 de abril de 2023 y C4-0675-24 del 17 de julio de 2024).
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 9 en el deber jurídico de soportar; resaltando, que la fuente del mismo no es la resolución C-0012-21, sino, el colapso de la vivienda que ocurrió el 31 de mayo de 2023 por la “falta de diligencia de las entidades demandadas del municipio de Medellín”. 28.
Consideran que el cómputo de la caducidad en la nulidad y restablecimiento del derecho no debía tenerse en cuenta desde el 4 de enero de 2021, sino, desde el 23 de abril de 2024, que corresponde a la fecha en que les fue notificada la última decisión de archivo en el trámite de una querella policiva que se había interpuesto con ocasión a las irregularidades dadas en el trámite de urbanismo.
Circunstancia, que permite entender que el daño ha sido permanente y continuado. 29. Finalmente, indican que contrario a lo afirmado por el a quo, de los hechos17 y las pruebas aportadas se concluye que la Fiscalía General omitió el deber de investigar las presuntas conductas irregulares que se le pusieron en conocimiento, todo ello en el marco del referido trámite del licenciamiento urbanístico.
Por esa razón, no existe duda que se le puede endilgar responsabilidad administrativa por el daño alegado en el sub lite. CONSIDERACIONES Competencia 30. En los términos del numeral 18 del artículo 243 del CPACA, el auto que rechace la demanda es pasible del recurso de alzada. Por su parte, señala el artículo 150 ibidem que esta Corporación es competente para decidir de las impugnaciones propuestas contra providencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Finalmente, el artículo 125, literal g), de la misma codificación18, dispone que las providencias que decidan el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones enlistadas en los numerales 1 a 3 del artículo 243, serán de conocimiento de la Sala. 31. Por lo anterior, considerando que el auto impugnado dispuso el rechazo de la demanda de la referencia, la Subsección es competente para desatar el presente recurso vertical.
Las fuentes del daño en la demanda 32. La Sección Tercera ha señalado en repetidas oportunidades que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de 17 En particular: vigésimo séptimo, trigésimo primero, sexagésimo tercero, sexagésimo cuarto, sexagésimo sexto, nonagésimo séptimo, centésimo vigesimosexto. 18 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 10 las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”19. 33. La Subsección advierte que en el presente asunto el daño proviene de tres fuentes diferentes, por cuanto se evidencia la existencia de un acto administrativo de urbanismo, la intervención de la Fiscalía General como la encargada de adelantar las investigaciones de delitos, y la actuación de un particular, que según se aduce en la demanda, fue el beneficiario de la licencia y quien llevó a cabo las obras. 34.
En efecto, del escrito de demanda y la subsanación, se tiene que las demandantes edifican el daño causado en los siguientes términos: i) al Distrito Especial de Medellín por la expedición irregular del acto administrativo contentivo en licencia urbanística C4-0012-21 del 4 de enero de 2021 a través de la cual, la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín otorgó una licencia de construcción a favor de un particular, cuando la misma era jurídicamente inviable por recomendaciones del organismo de desastre adscrito a la propia administración; ii) a la Fiscalía General de la Nación, se le imputa la falta de investigación de las denuncias que se radicaron ante ella y su archivo, al considerar que en las primeras se detallaban una serie de irregularidades presentadas en el trámite de licenciamiento; iii) al señor León Alberto Quirama Quirama, por los daños en la infraestructura de la casa en donde habitaban las demandantes, así como afectaciones al medio ambiente luego de ejecutar obras sin estar vigente la licencia de construcción que le había sido concedida por la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín. 35.
Lo anterior, implica que deban abordarse de manera independiente las tres citadas fuentes del daño, para, según corresponda: i) determinar si la acción mencionada por los demandantes es la adecuada; ii) establecer si la demanda fue interpuesta en la debida oportunidad legal, y, iii) analizar si se reunían los requisitos para el rechazo de la demanda. 36.
En esos términos, se estudiará lo relativo a cada uno de los demandados, iniciando por el Distrito Especial de Medellín, siguiendo con la Fiscalía General de la Nación, y, finalizando con el señor León Alberto Quirama Quirama. El análisis respecto a este último se hará en conjunto con la solicitud de acumulación de pretensiones que hizo la parte demandante al subsanar la demanda, y, que reiteró al formular el recurso de apelación. Distrito Especial de Medellín 37.
Como ya se indicó, el Tribunal rechazó la demanda luego de considerar que el daño proviene de un acto administrativo en el que se cuestiona la legalidad al momento de la expedición. Por tanto, consideró que la vía procesal para dirimir la 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26.758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
En el mismo sentido, véanse las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16.474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, de 19 de julio de 2007, exp. 30.905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de agosto de 2005, exp. 29.511, C.P. María Elena Giraldo Gómez, entre otras. Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 11 controversia era la nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, es necesario puntualizar lo siguiente: 38. La escogencia de la vía procesal –Ley 1437 de 2011- en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido20. 39. La nulidad y restablecimiento del derecho, procede en aquellos eventos en los cuales el daño deviene de un acto administrativo que se considera ilegal; mientras que las pretensiones de reparación directa se formulan en aquellos casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad21. 40.
En cuanto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 137 del CPACA establece que “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá solicitar que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”.
A su turno, el artículo 140 de la misma codificación, dispone que “..en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agente del Estado (…) el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma…”. 41.
Revisada la demanda, se concluye que la parte demandante en cuanto al Distrito Especial de Medellín, cuestiona la legalidad de la licencia de construcción C4-0012- 1 del 4 de enero de 2021 expedida por la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín. Se afirma lo anterior, por cuanto se indica que el Curador expidió el acto administrativo inicial sin atender las recomendaciones dadas por el organismo de desastres y lo dispuesto en el Decreto 1077 de 2015 y la Ley 1437 de 201122; así mismo, que los motivos esgrimidos en la decisión fueron falsos o simulados para justificar el otorgamiento de la licencia. Así las cosas, dichos argumentos desarrollan son las causales de nulidad contenidas en el artículo 137 del CPACA23, al referir que el acto, se expidió de: (i) forma irregular;
(i) con infracción en normas en las que debería fundarse; y (iii) con falsa motivación. En esos términos, no cabe duda que el actor 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018, expediente 60502, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236 22 Ver: hechos undécimo, decimotercero, decimocuarto, trigésimoprimero, 23 Causales aplicables a los asuntos que se tramiten por nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con inciso 1° del artículo 138 del CPACA.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 12 cuestiona la legalidad del acto administrativo, por lo que ese se debe cuestionar vía nulidad y restablecimiento del derecho. 42. Se advierte que la referida decisión es un acto administrativo, en tanto fue expedido por un particular en ejercicio de función pública24 y materializó la voluntad de la administración en materia de urbanismo, el cual produjo efectos jurídicos frente al beneficiario y respecto a terceros25, pues como se lee del escrito de la demanda, esa actuación administrativa fue la que permitió que el constructor-beneficiario pudiera llevar a cabo labores de demolición y construcción sobre un predio aledaño a la vivienda de las hoy demandantes. 43.
En ese orden, la nulidad y restablecimiento es la vía idónea para cuestionar la legalidad de la licencia inicial y para solicitar el reconocimiento de perjuicios, pues únicamente a través de un análisis efectuado en dicho escenario se desvirtuaría su presunción de legalidad. 44. Así las cosas, la Subsección encuentra que la parte actora pretende, bajo la apariencia de una reparación directa, cuestionar la legalidad de la expedición de un acto administrativo urbanístico y, consecuentemente, obtener el reconocimiento y pago de perjuicios.
Esto no resulta procedente, pues, se insiste, se cuestiona la legalidad de un acto administrativo. 45. De este modo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA26, era procedente adecuar el trámite de las pretensiones de reparación directa a nulidad y restablecimiento del derecho, y conforme a ello, estudiar las posibles causales de rechazo de la demanda, como en efecto lo hizo el Tribunal. 46.
Ahora, es preciso indicar que no es posible aplicar el régimen de responsabilidad bajo la teoría del daño especial, pues de acuerdo con lo dicho por esta Corporación27, solo hay lugar a reparar sobre este título cuando no se cuestione la 24 Curador Urbano. 25 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 15 de julio de 2020.
Expediente 76001-23-31-000-2007-00102-01 (42378). En esta decisión, se precisó que “… La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (…).
La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.
(…) Como la demandante considera que la presunta ilegalidad de las decisiones administrativas del municipio de Jamundí que negaron la expedición de la licencia de construcción es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa”. 26 En la referida disposición, se establece como deber del juez: estudiar sin límites y dar trámite que le corresponde a la demanda, aun, cuando la parte le haya dado una vía procesal inadecuada. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de febrero de 2014, expediente 28675, C.P. Hernán Andrade Rincón. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 30 de julio de 2021, expediente 58835, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 13 actividad lícita del Estado, circunstancias, que se insiste, que no se cumplen en el asunto de marras, como ya tuvo la oportunidad de explicarse. 47.
Aclarado lo anterior, no existe duda que el término de caducidad aplicable al sub lite es el establecido en el literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y de acuerdo con la citada disposición normativa, la acción “deberá presentarse dentro del término del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones en otras disposiciones legales”. 48.
De acuerdo con la norma mencionada, el conteo del término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe iniciarse el día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según corresponda. En este caso, en la demanda se afirmó que el 29 de enero de 2021 los demandantes interpusieron recursos de reposición y apelación contra la licencia de construcción C4-0012-1, expedida el 4 de enero de 202128.
Sobre el particular, la Sala advierte que en el proceso no obra la constancia de notificación de dicho acto administrativo, ni existe prueba acerca de la decisión sobre los recursos presuntamente interpuestos, con lo cual se pueda afirmar que el acto adquirió firmeza. Estas circunstancias impiden determinar con claridad la fecha a partir de la cual podía iniciarse el cómputo del término para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. 49.
Así las cosas, para la Sala persisten dudas en torno a la fecha en que finalizó la actuación administrativa relacionada con la licencia de construcción otorgada mediante la Resolución C4-0012-21 del 4 de enero de 2021. En ese contexto, se considera que dichas incertidumbres impiden un pronunciamiento definitivo sobre el término de caducidad en esta etapa procesal.
Por lo tanto, se revocará el auto del 1.º de noviembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que se continúe con el trámite del proceso y recaude las pruebas necesarias para proveer en su integridad la actuación administrativa cuestionada, antes de abordar el estudio de la caducidad prevista en el numeral 2, literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Fiscalía General de la Nación 50. Como se aprecia en el auto recurrido, el Tribunal Administrativo de Antioquia, expuso que era procedente también el rechazo la demanda frente a la Fiscalía General de la Nación, pero bajo el argumento de que la parte actora no ajustó las pretensiones ni allegó unos documentos29 que le solicitaron en el auto de inadmisión, estos últimos, requeridos para poder efectuar el cómputo del término de 28 Al respecto, ver el hecho duodecimo del escrito de subsanación de la demanda (índice 11 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia). 29 Particularmente, las decisiones de archivo a unas denuncias que había presentado ante el ente acusador.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 14 caducidad bajo el título de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. 51. Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que el artículo 170 del CPACA establece que se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto “en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.
Si no lo hiciere se rechazará la demanda”. 52. De conformidad con la norma en cita, se debe proceder al rechazo de la demanda, previa inadmisión, siempre que no sean corregidas las deficiencias advertidas en la providencia correspondiente -que sean subsanables-. Así, al juez de primera instancia, al momento de abordar el examen de admisibilidad, le asiste el deber de realizar una revisión integral del libelo introductorio en punto a detectar si satisface la totalidad de los requisitos exigidos en el ordenamiento o si, por el contrario, debe emitirse orden de subsanación. En el mismo sentido, si determinado defecto -subsanable y que no suponga rechazo de plano30- no fue objeto de reproche en el auto que inadmitió la demanda y, por lo tanto, no se le brindó a la parte demandante la oportunidad de corregirlo, no resulta jurídicamente admisible disponer su rechazo, siempre que estos puedan ser corregidos, so pretexto de no haber atendido la orden de corrección. Aceptar esa tesis desconocería las garantías propias del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, de las que es titular el extremo activo. 53.
En el caso concreto, la Subsección observa que en la demanda31, la parte actora cuestionó la falta de investigación penal así como las decisiones de archivo que la Fiscalía General de la Nación adoptó en el marco del proceso de licenciamiento al que se ha hecho referencia en esta providencia. No obstante lo anterior, se tiene que en el auto que ordenó subsanar la demanda, el a quo no enunció ni requirió las referidas decisiones de archivo, de ahí, que por esa causa no podía ser rechazada la demanda, ya que la parte interesada no tuvo la oportunidad de pronunciarse ni de allegar las pruebas correspondientes.
De esta manera, para la Sala, la omisión de este trámite no solo vulnera el derecho al debido proceso, sino que desconoce las garantías inherentes el acceso efectivo a la administración de justicia, comoquiera que la demanda no puede ser rechazada por motivos, que, previamente no han sido puestos en conocimiento de la parte. 54. En consecuencia, corresponde a la Sala revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en este punto para que, en su lugar, realice un examen integral de la demanda, así como recolectar, en las etapas procesales correspondientes, los elementos que permitan establecer si la demanda se radicó de forma oportuna.
Además, el a quo deberá otorgar a la actora la posibilidad de subsanar todas las deficiencias que sean subsanables. 30 En los términos del artículo 169 del CPACA, se rechazará de plano la demanda cuando hubiere operado la caducidad o cuando el asunto no sea susceptible de control judicial; y así mismo se procederá cuando no se haya agotado el requisito de procedibilidad, conforme lo señala el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. 31 Reiterado con el escrito de subsanación. Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 15 La acumulación de pretensiones y la situación procesal del señor León Alberto Quirama Quirama: aspectos no resueltos por el a quo al rechazar la demanda. 55.
Como se mencionó en el párrafo 12 de esta providencia, en el término concedido para subsanar la demanda, la parte actora solicitó la acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento a las de reparación directa que había formulado inicialmente al presentar la demanda. La misma, tiene por objeto que se repare el daño causado previa declaratoria de nulidad de las resoluciones C-4-0579 del 18 de abril de 2023 y C-4-0675 del 17 de julio de 2024, actos, que según la subsanación de la demanda y el recurso de apelación, también fueron expedidos con vicios de nulidad absoluta, ya que prorrogaron la vigencia de la licencia urbanística C4-0012- 21 del 4 de enero de 2021 a través de la cual, la Curaduría Cuarta Urbana de Medellín otorgó una licencia de construcción a favor del señor León Alberto Quimara Quimara. 56.
En ese mismo acto procesal, el apoderado actor indicó que corregía el yerro advertido por el Tribunal respecto al particular demandado. Para efecto, incluyó en el correspondiente acápite, las pretensiones de la demanda, precisando en qué consistió el daño y la razón de que el mismo le es imputable al señor León Alberto Quirama Quirama. 57.
A pesar de lo anterior, en Tribunal rechazó la demanda sin pronunciarse sobre (i) la procedencia de la acumulación de pretensiones presentada por la actora, (ii) sin referirse al control judicial de los referidos actos administrativos, y (iii) sin exponer motivo alguno frente a la situación jurídica del señor León Alberto Quirama Quirama. 58.
Conforme a lo anterior, la Subsección advierte que esa situación impide que se pueda emitir un pronunciamiento respecto a esos tres puntos, ya que la apelación tiene como fin32 que el superior pueda examinar la cuestión decidida y así, determinar si existe mérito para confirmar, revocar o reformar la decisión de primera instancia, presupuesto que como se observa, no se cumple en el asunto.
Lo anterior, por cuanto se omitió analizar la procedencia de la acumulación, esto es, el cumplimiento de los requisitos objetivos y subjetivos dispuestos en las normas procesales. Asimismo, porque el a quo dejó de pronunciarse frente al control judicial de los actos administrativos de prórroga, y no expuso ningún motivo de rechazo frente al particular demandado. 59.
Así las cosas, en ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Subsección considera que debe garantizarse el principio de la doble instancia, y por tanto, considera que el asunto debe ser devuelto al a quo, para que se pronuncie de manera expresa sobre los aspectos previamente referidos. 32 De acuerdo con el artículo 320 del CGP, aplicable por disposición del artículo 306 del CPACA.
Radicación: 05001-23-33-000-2024-001116-01 No. Interno: 72.262 Actor: Carmen Liliana Saldarriaga y otros Demandado: Distrito Especial de Medellín y otros Referencia: Reparación directa 16 60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 1° de noviembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF