CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C, dieciséis (16) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD (ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES) Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: SALUD DARIEN UT Demandados: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ Auto resuelve recurso de reposición El Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial del señor Luis Fernando Hernández Vélez -parte demandada-, en contra del proveído de 18 de noviembre de 2022, por medio de cual se resolvieron las excepciones planteadas por dicho sujeto procesal.
I. La providencia impugnada 1. El Despacho, mediante auto de 18 de noviembre de 2022, en lo que atañe al objeto de la presente decisión, resolvió declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el apoderado judicial del señor Luis Fernando Hernández Vélez. Los argumentos que sustentaron la citada decisión son los siguientes: […] el Despacho pone de relieve que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre el cual versa un litigio.
De allí que dicha legitimación debe ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. En el presente asunto la parte actora depreca la nulidad de las Resoluciones Nos. 4478 de 5 de julio y 5147 de 18 de julio, ambas de 2014, así como del acto administrativo presunto que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 001183 de 29 de abril de 2014 «Por medio de la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN», actos administrativos suscritos por el Agente Liquidador de Solsalud E.P.S. Liquidada.
Ahora bien, el Despacho estima pertinente recordar que en las controversias que se susciten en contra de las entidades que se encuentran en un proceso de liquidación forzosa, la Sección Primera de esta Corporación ha proferido reiterados pronunciamientos en los que ha considerado que la Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud debe tenerse como parte demandada en las mismos, debido a que es la autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control de dichas entidades.
Esta tesis, cabe resaltarlo, fue plasmada en providencias de 25 de enero de 201813, 26 de abril de 202114 y de 31 de agosto de 202215 en las que se 2 Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: Salud Darien UT Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y Otro concluyó lo siguiente: «[…] en los procesos que se tramiten en contra de actuaciones de SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) se tendrá como parte demandada a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD […]», por lo que la Superintendencia de Salud es la llamada a fungir como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra los actos expedidos por dicho agente.
Así las cosas, es claro que el exagente liquidador de la extinta Solsalud no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para comparecer al proceso frente a las pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho impetradas por el accionante; sin embargo, no ocurre lo mismo en relación con las pretensiones de reparación directa también acumuladas al trámite de la referencia, en tanto que lo que se discute es la presunta responsabilidad directa del exagente de la citada sociedad extinta, quien, de acuerdo con lo señalado por el demandante, supuestamente le causó un daño antijurídico por el hecho de haberse subrogado una facultad que no le correspondía. Por tal razón, para el Despacho, si bien el exagente liquidador puede que no se encuentre legitimado para responder por las pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, también lo es que, en lo atinente a las pretensiones de reparación directa, dicho exagente si se encuentra legitimado, por lo que se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el señor Luis Fernando Hernández Vélez - exagente liquidador de Solsalud E.P.S. (liquidada).
(subrayas fuera del texto). II. Del recurso de reposición 2. La informidad del recurrente radica en que, a su juicio, este Despacho desconoció el precedente jurisprudencial horizontal fijado por el Consejero de Estado, doctor Martín Bermúdez Bermúdez, dentro del expediente de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2016-01594-01 (62951), dado que, por auto de ponente de 8 de abril de 2022, el citado magistrado decidió confirmar la decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación del señor Hernández Vélez para comparecer como demandado a un proceso de reparación directa en el que también se discutían los presuntos daños antijurídicos sufridos por una sociedad con ocasión del proceso liquidatorio de la extinta Solsalud E.P.S. S.A. 3.
En ese sentido, señaló que la «[…] observancia del precedente horizontal tiene soporte en la reiterada jurisprudencia constitucional, referente a que debe observarse las disposiciones o las providencias efectuadas por el mismo juez o corporación que la profirió, dicho precepto jurisprudencial es en aras de garantizar la seguridad jurídica a los administrados […]». 4.
Adicionalmente, indicó que respetar los precedentes jurisprudenciales horizontales de la corporación brindaba «[…] seguridad jurídica a las personas que acceden a la administración de justicia, también tiene que ver el principio de la confianza legítima, direccionada al cambio intempestivo de las decisiones judiciales […]». 5. Concluyó solicitando que se diera «[…] observancia y aplicación a la decisión que me serví transcribir y que fue proferida por la Sección Tercera de la Honorable 3 Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: Salud Darien UT Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y Otro Corporación, en el entendido que es ésta la sección competente para conocer de los procesos que se adelanten por el medio de control de reparación directa, y que declaró probada la excepción de La falta de legitimación en la causa por pasiva del agente especial liquidador de Solsalud E.P.S. […]».
IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO IV.1. Competencia, oportunidad y trámite 6. El Despacho empieza por destacar que, conforme lo dispone el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario. En ese sentido, será la autoridad judicial que profirió la decisión cuestionada la competente para decidir el recurso de reposición. 7.
En cuanto a la oportunidad para instaurar el recurso de reposición en cuestión, el Despacho advierte que el mismo, en los términos del artículo 318 del Código General del Proceso -CGP1, fue presentado oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto impugnado2. 8. Del mismo modo, se advierte que, por Secretaría, se surtió el traslado de la impugnación con miras a que las demás partes tuvieran la oportunidad de pronunciarse3, término dentro del cual, estos decidieron guardar silencio4.
IV.2. Resolución del recurso de reposición 9. Tal como se advierte de los argumentos expuestos en el recurso incoado, la inconformidad del recurrente radica en que, según su criterio, el auto de 18 de noviembre de 2022 desconoció el precedente jurisprudencial horizontal fijado por el magistrado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, doctor Martín Bermúdez Bermúdez, en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva del señor Luis Fernando Hernández Vélez para comparecer a los procesos de reparación directa en los que se controvierte su actuar como agente liquidador de la extinta Solsalud E.P.S. S.A. 10.
Los argumentos expuestos por el magistrado Martín Bermúdez Bermúdez para declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa del señor Hernández Vélez son del siguiente tenor: 1 En relación con la oportunidad y trámite el recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA establece expresamente que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 2 Tal como se advierte de las constancias secretariales visibles en los índices 113 y 114 del expediente digital, el auto de 18 de noviembre de 2022 se notificó electrónicamente el 21 de noviembre de ese mismo año y por estado electrónico del 23 del mismo mes y año, mientras que la reposición fue presentada el 28 de noviembre de 2022,es decir, oportunamente. 3 Cfr. Constancia secretarial visible en el índice 118 del expediente digital. 4 Cfr. Informe secretarial visible en el índice 122 del expediente digital. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: Salud Darien UT Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y Otro […] De conformidad con las pretensiones formuladas, encuentra el despacho que el señor Luis Fernando Hernández Vélez fue demandado en su calidad de agente especial liquidador de Solsalud E.P.S., es decir, en condición de particular investido transitoriamente de funciones administrativas, y no como su representante legal.
Lo anterior, por cuanto obrando en tal calidad expidió las resoluciones 3283 de 28 de mayo de 2014 y 3551 de 3 de junio de 2014, en las cuales precisó que los créditos calificados a favor de la demandante quedarían insolutos. Sin embargo, advierte el despacho que el agente especial liquidador no puede ser demandado de manera directa por cuanto el objeto de este proceso es determinar la responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos atribuidos en la demanda.
Conforme al artículo 90 de la Constitución Política dicha responsabilidad es exclusiva, es decir, la víctima del daño no puede dirigirse simultáneamente contra el Estado y el agente: la víctima solo puede accionar contra el Estado, y éste podrá, eventualmente, llamar en garantía con fines de repetición al agente o ejercer la acción de repetición contra este cuando fuera condenada y dicho agente haya obrado con dolo o culpa grave.
Así las cosas, el despacho confirmará la decisión adoptada por el tribunal en primera instancia respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva del agente liquidador […] (negrillas fuera del texto). 11. Visto lo anterior, y para efectos de resolver la cuestión planteada, este Despacho estima oportuno precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia pacífica y retirada tanto de la Corte Constitucional5 como del Consejo de Estado6, el precedente jurisprudencial ha sido definido como «[…] la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo […]». 12.
Del mismo modo, se ha distinguido entre lo que constituye el precedente horizontal y el vertical, al señalar que «[…] Respecto al primero, se ha dicho que comprende “aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial”; mientras que el segundo, “se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades 5 Ver: Corte Constitucional, sentencias: C-836 de 2001;
C-816 de 2011; C-179 de 2016; T-102 de 2014; T-360 de 2014; SU-354 de 2017; SU-068 de 2018; SU-113 de 2018; T-441 de 2018, entre otras. 6 Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 11 de febrero de 2016. Expediente 11001-03-15-000-2015-03358-00. C.P Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado..
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda -Subsección A-. Sentencia de 4 de febrero de 2016. Expediente 11001-03-15-000-2015-03162-00. C.P William Hernández Gómez; Consejo de Estado.. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 11 de mayo de 2016. Expediente 11001-03-15-000-2016-00380-00. C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez; entre otros. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: Salud Darien UT Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y Otro mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”7 […]». 13.
A su vez, cabe poner de relieve que la Sección Primera del Consejo de Estado ha aclarado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria8, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta9. 14.
En el mismo sentido precisó que la anterior premisa se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala10, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico11. 15.
Con fundamento en la anteriores premisas, esta autoridad judicial considera que no le asiste razón al recurrente cuando afirma que en el auto impugnado se desconoció un precedente judicial de naturaleza horizontal, toda vez que, si bien es cierto en el auto de ponente de 8 de abril de 2022, proferido por el magistrado Martín Bermúdez Bermúdez, dentro del expediente de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2016-01594-01 (62951), se decidió confirmar la decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del aquí impugnante, la realidad es que dicho pronunciamiento no cumple con los requisitos para ser catalogado como un precedente jurisprudencial aplicable al asunto de la referencia. 16.
En primera medida, esta Sala Unitaria pone de relieve que entre el precedente alegado y el caso de la referencia no existe identidad respecto del medio de control o de las pretensiones que fueron impetradas por los demandantes. Mientras en el proceso seguido en la Sección Tercera de esta Corporación judicial se debaten únicamente pretensiones de reparación directa, en el de la referencia, existen 7 Corte Constitucional, sentencia SU-113 de 2018. 8 Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1995;
C-037 de 1996; y SU-640 de 1998. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de marzo de 2020. Expediente: 11001-03-15-000-2019-05310-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 11 Ibidem. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: Salud Darien UT Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y Otro pretensiones acumuladas de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa. 17.
De igual modo, este Despacho destaca que la decisión presuntamente desconocida no dispone una regla o subregla jurisprudencial para la resolución de todos los asuntos en que se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva del aquí recurrente, sino que únicamente procede a resolver la cuestión planteada en aquel caso concreto. 18.
Aunado a ello, se advierte que la citada decisión es una providencia proferida por el magistrado ponente, la cual no fija el criterio ni de la Sala ni de las Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado. A su vez, debe destacarse que en el pronunciamiento de ponente no se cita ninguna providencia del Consejo de Estado que haya resuelto el asunto con anterioridad y que haga de dicho pronunciamiento un precedente jurisprudencial aplicable al presente proceso. 19.
De igual manera, no se advierte que la providencia presuntamente desconocida haya tenido como propósito desarrollar los preceptos contenidos en los artículo 270 y 271 del CPACA, esto es, unificar la jurisprudencia por razones de importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. 20.
Así las cosas, y aunque es cierto que existe una discrepancia de criterios entre lo resuelto por el magistrado Martín Bermúdez y lo decidido en el auto aquí impugnado, también lo es que este Despacho judicial, en virtud de la autonomía e independencia judicial que le asiste, mantendrá su posición de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del señor Luis Fernando Hernández Vélez. 21.
Como sustento de lo anteriormente expuesto, el Despacho pone relieve que la parte actora explícitamente señaló como extremo demandado al señor Luis Fernando Hernández Vélez y, además, expuso las razones por las que considera que dicha persona es una de las llamadas a responder por las pretensiones incoadas en la demanda, circunstancia que, conforme lo ha desarrollado ampliamente la jurisprudencia de esta corporación judicial12, es suficiente para acreditar la legitimación en la causa de hecho de una persona o entidad y, por consiguiente, mantener su vinculación al trámite procesal hasta tanto se emita la sentencia correspondiente. 12 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 4 de agosto de 2022. Expediente: 08001-2331-002-2011- 00481-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de noviembre de 2021. Expediente: 47001-23-31-000-2009-00022-01(52186). C.P. José Roberto Sáchica Méndez; Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección B. Sentencia de 14 de diciembre de 2015. Expediente: 44001-23-31-000-2009-00002-01(40732).CP: Ramiro Pazos Guerrero; Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 11 de agosto de 2022. Expediente: 11001- 03-24-000-2014-00013-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado.
Sección Primera. Auto de 28 de octubre de 2022. Expediente: 25000-23-41-000-2019-01160-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otros. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Demandante: Salud Darien UT Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y Otro 22. En consecuencia, no se repondrá el auto de 18 de noviembre de 2022 y se dispondrá fijar fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO REPONER el auto de 18 de noviembre de 2022, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Fijar el viernes doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) a las cuatro de la tarde (2:00 p.m.) para celebrar la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA.
TERCERO: Para efectos de la celebración de la citada diligencia se hará uso de la herramienta virtual zoom y los datos para acceder a la citada audiencia, esto es, el número de identificación (número ID) y el número de contraseña (password) de acceso a la plataforma, serán suministrados dos (2) días antes de la celebración de la actuación y remitidos, por Secretaría, al correo electrónico de notificaciones suministrado por los sujetos procesales.
CUARTO: De ser posible la realización de la diligencia de manera presencial en la fecha programada, por Secretaría infórmese oportunamente y de manera electrónica la sala de audiencias a la que deben asistir las personas convocadas a la misma.
QUINTO: Por la secretaría de la Sección notifíquesele a las partes, coadyuvantes, amicus curiae y demás intervinientes, allegándoles copia de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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