CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Referencia: Acción de tutela Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS TESIS: SE REVOCA LA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO Y, EN SU LUGAR, SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES, TODA VEZ QUE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN LA MORA JUDICIAL ALEGADA POR EL ACTOR.

DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 13 de marzo de 2025, proferida por la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso el cual estima vulnerado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA1 al no haber admitido, en el tiempo que fija la ley, la acción popular identificada con el número único de radicación 66001-23-33-000-2025-00020- 00.

I.2.- Hechos Manifestó que promovió el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos objeto de controversia, al cual se le asignó el número único de radicación 66001-23-33-000-2025- 00020-00. Sostuvo que no se cumplió con el término previsto en la Ley 472 de 1998 para resolver sobre la admisión y, por ende, se incurrió en una mora judicial injustificada que lo llevó a presentar la acción de tutela de tutela de la referencia. I.3.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende que: 1 En adelante el Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] SE ORDENE AL TUTELADO RESPETAR Y CUMPLIR LOS TÉRMINOS PERENTORIOS DE TIEMPO QUE LE IMPONE LA LEY 472 DE 1998 SE ORDENE ADMITIR MI ACCION POPULAR SE CONCEDA AMPARO DE POBREZA EN LA ACCION POPULAR, PUES NO ESTOY DISPUESTO A PERDER MAS MI TIEMPO EN SU RAQUÍTICO E INAMOVIBLE TRÁMITE. bAJO (sic) JURAMENTO MANIFIESTO NO TENER VÍNCULO LABORAL Y LO POCO QUE PERCIBO ECONÓMICAMENTE LO EMPLEÓ EN MI SUBSISTENCIA, PIDO CONCEDA AMPARO DE POBREZA EN LA ACCION POPULARA (sic) FIN DE SER REPRESENTADO POR UN ABOGADO-A Y ASI NO PERDER MI TIEMPO EN LA POPULAR […]”.

I.4. Defensa I.4.1.- El TRIBUNAL luego de realizar un recuento de las actuaciones surtidas dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo el número 66001-23- 33-000-2025-00020-00, puso de presente que si bien la Ley 472 de 1998 establece un término para proveer sobre la admisión de las demandas, este debe evaluarse teniendo en cuenta el orden cronológico en el que se recepcionan las mismas, salvo los casos con prelación constitucional y legal, situación que no le aplica al accionante.

Resaltó que se encuentra ante un lapso razonable entre la recepción de la demanda, su reparto y la elaboración de la decisión respecto de la admisibilidad del medio de control, lo anterior teniendo en cuenta la congestión judicial que enfrenta la jurisdicción de lo contencioso administrativo; máxime cuando en la fecha de recepción de la misma, también le fueron repartidos treinta y siete asuntos de 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera y segunda instancia. Indicó que el accionante pretende utilizar la acción de tutela como un impulso procesal con el fin de alterar el orden para admitir las demandas, ignorando los problemas estructurales de la administración de justicia que llevan a la congestión de los despachos judiciales.

Manifestó que, actualmente, su despacho tramita doscientos cuarenta y nueve procesos por lo que el impulso dado a la acción popular en mención ha correspondido a la carga laboral que enfrenta, por lo anterior, considera que no se cumplen los requisitos para declararse la alegada mora judicial. I.4.2.- El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, vinculado como tercero con interés directo en las resultas del proceso, manifestó no tener dentro de sus funciones y competencias la injerencia frente al derecho de acceso a la administración de justicia en casos de presunta mora judicial injustificada o frente a las decisiones que imparte la rama judicial y, en ese entendido, solicitó declarar improcedente la acción de tutela en su contra y su desvinculación. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO, mediante sentencia de 13 de marzo de 2025, denegó la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

Sostuvo que la mora judicial solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez; no obstante, una vez consultado el sistema de información judicial, evidenció que el TRIBUNAL declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto por lo que lo remitió a la oficina judicial de Pereira para el trámite correspondiente, actuación que fue notificada al accionante el 4 de marzo de 2025.

Como consecuencia de lo anterior, consideró que ya existía un pronunciamiento por parte de la autoridad judicial que permitió establecer que se superó el hecho que motivó la interposición de la acción de tutela, por lo cual consideró que no había lugar a la mora judicial alegada y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia de tutela proferida en primera instancia 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co insistiendo en que tanto el TRIBUNAL dentro de la acción popular identificada con el número de radicado 2025-00020-00, como la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO, al resolver la presente acción de tutela, incurrieron en una mora judicial injustificada.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19912.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso Concreto En el presente caso, el actor instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso el cual estima vulnerado por el TRIBUNAL por la presunta mora judicial injustificada en la que ha incurrido al no haber resuelto sobre la admisión de la acción popular identificada con el número único de radicación 66001-23-33-000-2025-00020-00.

En el curso de la primera instancia, la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO encontró que el TRIBUNAL remitió el expediente y sus anexos a la oficina judicial de Pereira al evidenciar que no era competente para conocer del asunto, razón por la cual, a su juicio, que no se configuró la mora judicial injustificada ya que se cumplió con el trámite correspondiente y se notificó la decisión en tiempo al accionante, por lo que declaró la carencia actual de objeto 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por hecho superado.

En su impugnación el actor insistió en que tanto el TRIBUNAL como la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO incurrían en una mora judicial injustificada. En ese orden de ideas, la Sala procederá a determinar si el TRIBUNAL vulneró el derecho fundamental del actor, al incurrir en una presunta mora judicial dentro de la acción popular identificada con el número 766001-23-33-000-2025-00020-00, conforme a los argumentos expuestos en la impugnación. De la mora judicial Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”3 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional4 ha sostenido que el no 3 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 4 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. Al respecto, la Corte5 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora6.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del 5 Ibidem. 6 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”7. 13.5. En la providencia T-230 de 20138, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional9.

También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional10, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad11; y, en otros, 7 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 8 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 9 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 10 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T- 243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 11 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) dispone un amparo transitorio12. 13.6.

Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201613, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero, particularmente, si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas dentro de la acción popular con el número único de radicación 66001-23-33-000-2025-00020-00, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la mora judicial injustificada. 12 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 13 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según la información relacionada la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, SAMAI, la Sala advierte lo siguiente: - El 29 de enero de 2025, el actor radicó la acción popular objeto de la controversia ante el TRIBUNAL y la misma fue repartida al Despacho el 7 de febrero siguiente. - Mediante auto de 3 de marzo de 2025, el TRIBUNAL declaró la falta de competencia y remitió el proceso al competente, en los siguientes términos: “[…]

RESUELVE

1. Declarar la falta de jurisdicción del Tribunal Administrativo de Risaralda y de este Despacho Judicial en particular, para conocer del presente medio de control, con base en lo considerado en la parte motiva de este proveído. 2. Por secretaría remítase el expediente y sus anexos a la Oficina Judicial de esta ciudad, para que proceda con su reparto ante el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. De no ser aceptados los razonamientos aquí señalados se plantea de una vez conflicto negativo de competencia. 3.

En firme este auto, previas las anotaciones de rigor en el portal SAMAI, procédase con la orden dispuesta en el numeral anterior […]”. - Contra la anterior decisión, el actor interpuso recurso el cual se interpretó como de reposición y fue rechazado por improcedente por el TRIBUNAL a través de auto de 28 de marzo y notificado el 31 de marzo de 2025. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Finalmente, en el índice 17 del expediente digital obrante en SAMAI, se advierte que el 4 de abril del presente año el TRIBUNAL remitió el expediente, como se evidencia a continuación: En virtud de lo anterior y conforme a las circunstancias fácticas mencionadas, la Sala no comparte la decisión del a quo de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, pues aún no se ha admitido la acción popular identificada con el número único de radicación 66001-23-33-000-2025-00020-00, que dio lugar a la acción de tutela de la referencia. Sin embargo, se advierte que el TRIBUNAL le ha dado al proceso el trámite pertinente al declarar la falta de competencia, resolver un recurso de reposición interpuesto 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el accionante contra dicha decisión y, finalmente, realizar las gestiones necesarias para la remisión del expediente, decisiones que fueron debidamente notificadas al señor HERRERA HOYOS.

Así las cosas, la Sala observa que pese a la carga actual de trabajo y la congestión que enfrenta la Rama Judicial, de la cual no se escapa la parte accionada, le dio el trámite pertinente a la acción popular, pues de acuerdo con las actuaciones adelantadas el expediente ya fue remitido a los Juzgados Civiles del Circuito de Santa Rosa de Cabal, autoridad judicial competente para conocer del asunto, lo que da cuenta que el TRIBUNAL no incurrió en mora judicial injustificada.

Finalmente, frente a la inconformidad expuesta por el actor, en su escrito de impugnación, relativa a la supuesta mora judicial en la que incurrió el a quo al resolver la primera instancia de la presente acción de tutela, la Sala no hará pronunciamiento alguno por ser abiertamente improcedente. Consecuente con lo anterior, al haberse comprobado que el TRIBUNAL no incurrió en una mora judicial injustificada, para la Sala se impone revocar la sentencia impugnada que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado y, en su lugar, denegará el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar: DENEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de mayo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00830-01 Actor: GERARDO ALONSO HERRERA HOYOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.