CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2025-00378-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Salud y Protección Social y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de una solicitud de pago de cuotas partes pensionales.
Abstención por inexistencia de conflicto de competencias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor José Castillejo Ortiz trabajó en la Secretaría de Obras Públicas de la Alcaldía Mayor de Bogotá (2 años 1 mes y 22 días); en la Empresa Distrital de Servicios Públicos -EDIS- (14 años, 6 meses y 22 días); en la Alcaldía Mayor de Bogotá (10 meses y 24 días); y en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, con sede en la ciudad de Bogotá (3 años y 7 meses)2. 2.
El 15 de marzo de 19883, mediante la Resolución núm. 0387, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de jubilación a favor del señor José Castillejo Ortiz, por un valor de $32.730, a partir del 10 de julio de 1987. En el mismo acto administrativo se asignaron las cuotas parte pensionales a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal), por un valor de $3.509; de la EDIS, por $23.829; de la Caja de Previsión Social del Distrito de Bogotá, por la suma de $1.473, y de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por un valor de $3.919. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 SAMAI, expediente digital, índice 16, archivo 3 (documento zip.), fls. 4-7. 3 SAMAI, expediente digital, índice 16, archivo 3 (documento zip.), fls. 4-7.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 Así mismo, se dispuso que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconocería y pagaría la totalidad de la pensión y, a su vez, repetiría en contra de las demás entidades en mención, por las sumas señaladas. 3. El 22 de marzo de 19884, mediante la Resolución núm. 03059, Cajanal aceptó la cuota parte pensional, por un valor de $3.509, correspondiente a la mesada pensional del señor José Castillejo Ortiz. 4.
El 14 de diciembre de 20125, Cajanal, mediante la Resolución núm. 2266, decidió sobre la aceptación y el rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales. Entre las que fueron aceptadas se observa la presentada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. De igual forma, en la misma decisión, se estableció que el pago de los créditos reconocidos estaría a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (en adelante FOPEP).
En el Anexo núm. 476 de dicho acto administrativo Cajanal liquidó ocho (8) cuotas partes y aceptó, entre ellas, la cuota parte pensional correspondiente al señor José Castillejo Ortiz, teniendo en cuenta el capital e intereses adeudados y los periodos a reconocer entre el 1º de junio de 2006 y el 30 de mayo de 2009 y del 1º al 30 de junio de 2009. 5.
El 18 de marzo de 20217, mediante los radicados núms. 202142301206552 y 202142301207, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas remitió al Ministerio de Salud y Protección Social las cuentas de cobro números 416 (periodo causado entre el 1º de julio de 2009 y el 31 de julio de 2020), 450 (periodo comprendido del 1º de agosto al 30 de noviembre de 2020) y 503 (periodo transcurrido entre el 1º de diciembre de 2020 y el 28 de febrero de 2021), por valor de $19.124.117, correspondientes a las cuotas partes del señor José Castillejo Ortiz8.
De lo anterior, mediante radicado 2021200502436612 de la misma fecha, la universidad dio traslado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP). 4 SAMAI, expediente digital, índice 16, archivo 3 (documento zip.), fl. 9. 5 SAMAI, expediente digital, índice 13, archivo 2. 6 SAMAI, expediente digital, índice 13, archivo 4. 7 SAMAI, expediente digital, índice 16, archivo 1 y 3 e índice 2 archivo 14. 8 Según el oficio núm. IE-6792 – 2024 sin fecha, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas informó que «el Ministerio de Salud y de la Protección Social respondió reiteradamente que de conformidad con el Decreto 1222 de 2013, la competencia asignada al Ministerio de Salud y Protección Social, derivada de la calidad de fideicomitente, se atribuye exclusivamente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP-».
Sin embargo, en el expediente no se cuenta con dicha respuesta. SAMAI, índice 2, archivo 14. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 6. El 26 de octubre de 20219, mediante el oficio núm. 2021142002963361, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales devolvió por falta de competencia a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas las cuentas de cobro a nombre del Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de cuotas partes pensionales.
Lo anterior, con fundamento en que a la entidad solo se le asignó la gestión de cobro y pago de las cuotas partes consultadas o causadas a partir del 8 de noviembre de 2011; mientras que, tratándose de las cuotas partes por cobrar o por pagar, causadas o consultadas antes de esa fecha, deben estar a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social.
Además, señaló que las cuotas partes, en realidad, no correspondían a un aspecto misional, sino que se constituían en una obligación de tipo crediticia. 7. El 18 de febrero de 202210, mediante oficio núm. DRH-115-2022, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas remitió al Ministerio de Salud y Protección Social las cuentas de cobro por concepto de cuotas partes que aún se encontraban pendientes de pago, asignadas en forma definitiva a la extinta Cajanal, con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1222 de 2013, que distribuyó las competencias para su atención y trámite. 8.
El 13 de octubre de 202311, mediante el oficio núm. 202311802113921, el Ministerio de Salud y Protección Social informó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas que «NO es la entidad responsable de la administración de las cuotas partes pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta Cajanal, con anterioridad al proceso liquidatorio, ni durante, ni tras su culminación».
Así mismo, señaló que tratándose de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal, las reclamaciones presentadas fueron resueltas por su liquidador, a través de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012. 9. La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante los Autos núms. 21 del 9 de septiembre de 2024 y 28 del 7 de octubre de 2024, libró mandamientos de pago en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, por las cuentas de cobro núm. 416, 450, 503, 986 y 1046, de conformidad con los valores y periodos que fueron liquidados en el Anexo núm. 47 de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 201212. 10.
Ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, promovió un presunto conflicto negativo de 9 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 13. 10 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 16. 11 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 15. 12 SAMAI, expediente digital, índice 16, archivo 3 (documento zip.).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 competencias administrativas entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la UGPP, con el fin de que se establezca la entidad competente contra la cual debe repetir la universidad, por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal, con ocasión del reconocimiento de la mesada pensional del señor José Castillejo Ortiz.
La solicitud se radicó en la Secretaría de la Sala el 27 de mayo de 2025 y en la misma fecha se hizo el reparto del expediente13. II. ACTUACIÓN PROCESAL El 1 de agosto de 202514, la magistrada María del Pilar Bahamón Falla, a través de auto, ordenó individualizar los conflictos de competencia derivados del listado contenido en el escrito presentado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, de manera que exista un expediente por cada uno de los beneficiarios del reconocimiento y pago de la pensión señalados en el mismo.
Por tanto, se dispuso asignar número de radicación a cada uno de los expedientes y someterlos a reparto. La actuación del señor José Castillejo Ortiz correspondió al despacho de la magistrada Ana María Charry Gaitán, el 12 de agosto de 2025. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 351 del 13 de agosto de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, entre el 14 y el 21 de agosto de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto15.
Según informe secretarial del 13 de agosto de 202516, consta que se comunicó sobre la existencia del presente conflicto a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la UGPP y al señor José Castillejo Ortiz. 13 SAMAI, expediente digital, archivo 023. Cabe anotar que, si bien la solicitud se presentó inicialmente ante la Secretaría de la Sala el 27 de mayo de 2025, el 1 de agosto de 2025 se ordenó la individualización de los conflictos por involucrar varias personas y la actuación del señor José Castillejo Ortiz correspondió por reparto a la magistrada Ana María Charry Gaitán el 12 de agosto de 2025. 14 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 6. 15 SAMAI, expediente digital, índice 3, archivo 2.
De igual forma, la Secretaría de la Sala libró el oficio núm. 296 del 13 de agosto de 2025, con destino al señor José Castillejo Ortiz, mediante el cual se le informó el reparto del asunto y el correo electrónico en el cual podía presentar su intervención. SAMAI, expediente digital, índice 3, archivo 1. 16 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 1 e índice 4.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 Obra constancia de la Secretaría de la Sala17 en el sentido de que, durante la fijación del edicto, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó alegatos. Las demás autoridades guardaron silencio. El 3 de septiembre de 2025, mediante el auto de mejor proveer18, el despacho ponente solicitó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, que remitiera el acto administrativo con el que reconoció la mesada pensional del señor José Castillejo Ortiz y asignó la cuota parte pensional a cargo de la extinta Cajanal; las cuentas de cobro emitidas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y el estado en que se encontraba el proceso de cobro coactivo; los antecedentes administrativos que dieran cuenta de si se consultó a la Caja la cuota parte pensional, y si esta fue aceptada o se objetó. De igual forma, se solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social que allegara el Anexo núm. 47 de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012, mediante la cual se decidieron las reclamaciones de cuotas partes presentadas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, durante el trámite de liquidación de la extinta Cajanal.
Asimismo, que manifestara si el mencionado acto administrativo estaba vigente, si este había sido demandado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y, de ser el caso, informara el estado del proceso judicial. Mediante informe secretarial del 11 de septiembre de 202519, se dejó constancia que las autoridades requeridas guardaron silencio dentro del término otorgado.
Sin embargo, según los informes del 12 y 19 de mes y año en mención20, la Secretaría de la Sala dio cuenta de que el Ministerio de Salud y Protección Social21 y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas22 respondieron el requerimiento realizado por el despacho ponente, a través del auto del 3 de septiembre de 2025. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)23 17 SAMAI, expediente digital, índice 6. 18 SAMAI, expediente digital, índice 7. 19 SAMAI, expediente digital, índice 11. 20 SAMAI, expediente digital, índice 14 y 17. 21 SAMAI, expediente digital, índice 13. El ministerio allegó el anexo núm. 47 y la Resolución núm. 2266 de 2012.
Así mismo, informó que, desde el Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Salud y Protección Social, no tienen conocimiento que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, hubiera presentado medios de control contra la legalidad del mencionado acto administrativo y sostuvo que desconocía la existencia de decisiones judiciales sobre su revocatoria o nulidad. 22 SAMAI, expediente digital, índice 16.
La universidad informó que cumplió con el proceso de consulta, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994. 23 Extraído de Expediente digital 11001-03-06-000-2024-00572-00, SAMAI, Documento: 39_ALEGATOSDECON_20240114004765831_0_202409201 22409189. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 La UGPP no presentó consideraciones, pero sus argumentos pueden extraerse del oficio núm. 2021142002963361 del 26 de octubre de 202124, mediante el cual la entidad devolvió a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas las cuentas de cobro, por valor de $62.516.085.
En dicha comunicación sostuvo que, luego de la liquidación de Cajanal, únicamente asumía la gestión y pago de las cuotas partes consultadas o causadas a partir del 8 de noviembre de 2011, en los términos del art. 2° del Decreto 1222 de 2013, mientras que, tratándose de las cuotas partes por cobrar o por pagar, causadas o consultadas antes del 8 de noviembre de 2011, estaban a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 2.
Ministerio de Salud y Protección Social25 Mediante memorial del 3 de junio de 2025, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó escrito de consideraciones en el que sostuvo que, atendiendo lo dispuesto en el Decreto 1222 de 2013 y la distribución de funciones consignada en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, le corresponde a la UGPP asumir las obligaciones de carácter misional de la extinta Cajanal, incluidas la aceptación y pago de cuotas partes pensionales, aun cuando se trate de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Agregó que, no tiene dentro de sus funciones o competencias el decidir o pronunciarse respecto de derechos pensionales; además, señaló que, en virtud del Decreto 2040 de 2011, modificatorio del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, solo le correspondió admitir y gestionar los procesos administrativos de la extinta Cajanal. Puso de presente que, mediante el Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019, la Sala determinó que, de conformidad con el Decreto 1222 de 2013 y el criterio general de distribución de funciones contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, es la UGPP la autoridad competente para asumir las obligaciones de carácter misional de la extinta Cajanal, incluidas la aceptación y pago de cuotas partes pensionales, aun cuando se trate de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, pues no existe norma en el ordenamiento jurídico que atribuya la función al Ministerio de Salud y Protección Social.
A lo anterior se agregan los argumentos expuestos el 13 de octubre de 202326, mediante el oficio núm. 202311802113921, en el cual el Ministerio de Salud y Protección Social señaló que, tratándose de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal, las reclamaciones fueron decididas por su liquidador, a través de 24 SAMAI, expediente digital, índice 3, archivo 13. 25 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 10 e índice 5. 26 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 15.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012, por lo que debe estarse a lo allí resuelto. Sostuvo que, una vez revisada la parte resolutiva de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012, se observa que, a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas se le decidieron las reclamaciones de cuotas partes a través del Anexo núm. 47, reconociéndose, por parte del liquidador, derechos de recobro de ocho (8) cuotas partes pensionales, entre las que se encuentra la correspondiente al señor José Castillejo Ortiz, objetándose ochenta y dos (82) cuotas de las noventa (90) reclamadas y el valor reconocido ascendió a la suma de $132.283.809,55. 3.
Universidad Distrital Francisco José de Caldas27 Esta entidad no presentó alegatos; sin embargo, sus argumentos pueden extraerse de la solicitud en la que evidenció el conflicto de competencias administrativas, para que se estableciera la entidad contra la cual debía repetir la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal.
Puso de presente que había agotado todas las actuaciones correspondientes a la etapa persuasiva, con el objeto de lograr que las autoridades comprometidas asumieran el pago de las cuotas partes reconocidas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011; sin embargo, señaló que a la fecha no se ha hecho efectivo el pago de la obligación. Además, se agregan los argumentos expuestos el 18 de febrero de 202228, mediante oficio núm. DRH-115-2022, a través del cual la institución remitió al Ministerio de Salud y Protección Social las cuentas de cobro por concepto de cuotas partes que aún se encontraban pendientes de pago, asignadas en forma definitiva a la extinta Cajanal, con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Lo anterior, en la medida en que, el Decreto 1222 de 2013 distribuyó las competencias para su atención y trámite, es decir, que las cuotas consultadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 estarían a cargo de Cajanal en liquidación, a través del FOPEP, en consideración a que el liquidador, mediante Resoluciones números 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 2503 del 7 de febrero de 2013 las excluyó de la masa de liquidación. Evidenció, además, que, cuando se culminara el proceso de liquidación estarían a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes, y, a su cierre, dicha competencia quedaría a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social.
Asimismo, según el 27 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 23. 28 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 16. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 artículo segundo del mencionado decreto, se indicó que la gestión de las cuotas partes consultadas a partir del 8 de noviembre en adelante estaría a cargo de la UGPP. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad29; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme30; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»31, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo32.
También ha señalado la Sala que no procede la resolución de conflictos de competencias administrativas cuando existe un procedimiento administrativo de cobro coactivo33; además ha dicho que, cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021. Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001-03-06-000-2020-00241-00. 32 Ver, entre otras, las Decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020.
Radicados 11001-03-06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de abril de 2008. Radicado 11001-03-06-000-2008-00028-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que actualmente existen varios actos administrativos definitivos y en firme que dieron origen a sendos procedimientos de cobro coactivo por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, los cuales se encuentran en curso, como se analizará más adelante.
Además, considera la Sala que es dentro del marco del citado procedimiento, el escenario en el cual las partes pueden controvertir las decisiones que se adopten e impugnar, en sede judicial, los actos administrativos a los que se hace mención en el artículo 101 del CPACA. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva34. 3.
El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: i) Mediante la Resolución núm. 0387 del 15 de marzo de 1988, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de jubilación a favor del señor José Castillejo Ortiz.
En la misma decisión se asignaron las cuotas partes pensionales a cargo de varias entidades, entre ellas, Cajanal y el mencionado centro educativo. De igual forma, se dispuso que la universidad reconocería y pagaría la totalidad de la pensión y repetiría en contra de las demás autoridades. ii) Con la Resolución núm. 03059 del 22 de marzo de 1988, Cajanal aceptó la cuota parte pensional. iii) El 14 de diciembre de 2012, la mencionada caja, mediante la Resolución núm. 2266, decidió sobre la aceptación y el rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales.
Entre las que fueron aceptadas se encuentra la presentada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, como se observa a continuación: 34 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 Artículo primero: RECONOCER Y ADMITIR PARCIALMENTE los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales reclamados oportunamente por las entidades que se encuentran relacionadas en los anexos del presente Acto Administrativo que se indican a continuación, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en la parte motiva del mismo. iv) De igual forma, en el artículo tercero de la misma decisión se estableció que el pago de los créditos reconocidos estaría a cargo del FOPEP, así: Artículo tercero: El pago de los créditos reconocidos a través del presente acto administrativo estará a cargo de FOPEP, y no con cargo a los activos que conforman la masa de la liquidación, ello sin perjuicio de que posteriormente, el Liquidador ordene la compensación de las sumas adeudadas a la entidad en liquidación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo. [Resalta la Sala] v) En los términos del referido artículo tercero, contra este acto administrativo procedía el recurso de reposición. vi) Ahora bien, en el Anexo núm. 4735 de dicho acto administrativo, Cajanal liquidó ocho (8) cuotas partes pensionales y aceptó, entre ellas, la correspondiente al señor José Castillejo Ortiz, teniendo en cuenta el capital e intereses adeudados y los periodos a reconocer, entre el 1º de junio de 2006 y el 30 de mayo de 2009 y del 1º al 30 de junio de 2009, como se evidencia en el siguiente cuadro: 35 SAMAI, expediente digital, índice 13, archivo 4.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 vii) Conforme a lo expuesto, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas remitió al Ministerio de Salud y Protección Social las cuentas de cobro correspondientes a las cuotas partes del señor José Castillejo Ortiz, que se relacionan a continuación36: viii) Con fundamento en los actos administrativos en los que consta el reconocimiento del derecho a favor del señor Castillejo Ortiz y las cuentas de cobro núm. 416, 450, 503, 986 y 1046 la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante Autos núms. 21 del 9 de septiembre de 2024 y 28 del 7 de octubre de 2024, libró mandamientos de pago en contra del Ministerio de Salud y Protección Social.
De esta forma se dispuso: Artículo primero. LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO por vía de Jurisdicción Coactiva a favor de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y en contra MINISTERIO SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL con N.I.T. 900474727 (CAJANAL LIQUIDADA), por un valor de TRES MIL SEISCIENTOS SEIS MILLONES TRESCIENTOS SEIS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS ($3.606.306.882 M/CTE), por concepto de cuotas partes pensionales, correspondiente a los pensionados y periodos que se referencian a continuación: […]. […].
Artículo segundo. Advertir al deudor que dispone de quince (15) días hábiles a partir de la notificación de esta providencia, para cancelar la deuda, o proponer las excepciones legales ante el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, contempladas en el artículo 46 de la Resolución 549 de 2017 y 831 del Estatuto Tributario Nacional. […]. 36 SAMAI, expediente digital, índice 16, archivo 1.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 Artículo cuarto. Contra el presente auto no procede recurso alguno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Resolución 549 de 2017 y el artículo 833-1 del Estatuto Tributario. ix) De conformidad con lo anterior, la Sala observa que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que, existen unos actos administrativos que contienen una obligación clara, expresa y actualmente exigible, con base en los cuales la Universidad Distrital Francisco José de Caldas inició dos procedimientos administrativo de cobro coactivo contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en los que, expresamente, se señala la autoridad que debe pagar las cuentas de cobro y con los que se pretende el recobro de la cuota parte pensional del señor José Castillejo Ortiz, otorgada mediante la Resolución núm. 0387 del 15 de marzo de 1988. x) Cabe anotar que, si bien el mandamiento de pago es un acto administrativo de trámite que permite dar inicio al procedimiento administrativo de cobro y, teniendo en cuenta su naturaleza jurídica, no es pasible de ser enjuiciado, lo cierto es que dentro de dicho procedimiento, las partes sí pueden controvertir las decisiones que se adopten y, además, impugnar en sede judicial los actos administrativos a los que se hace mención en el artículo 101 del CPACA37, en concordancia con el artículo 835 del Estatuto Tributario38.
En efecto, aunque la orden de pagar el monto de las obligaciones de carácter fiscal pendientes, contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo, no es un acto susceptible de control directamente ante la jurisdicción, si es un acto de ejecución, sobre el cual la parte ejecutada puede ejercer su derecho de contradicción y defensa, 37 Artículo 101.
CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. // La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: //1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y //2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares. // PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos. 38 Artículo 835.
INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 de manera especial, pues contra él se pueden proponer las excepciones de que trata el artículo 831 del Estatuto Tributario, en el término legal39.
Ahora bien, en el curso del procedimiento de cobro coactivo se pueden proferir otros actos que sí son objeto de ser controvertidos a través de los medios de control previstos en el CPACA. En los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario, de los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo que adelanta la administración sólo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que la enunciación realizada en esta norma no es taxativa y en el proceso de cobro coactivo pueden existir otros actos que deciden cuestiones de fondo y que, por ende, tienen control judicial40. xi) Por otro lado, cabe anotar que los artículos 98 a 101 del CPACA regulan el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Así, conforme a estas normas, las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes. Según dicha normativa, prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, entre otros documentos, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
El procedimiento que debe adelantarse en estos asuntos se regulará por las normas especiales y para los aspectos no previstos por el Estatuto Tributario, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, y, en su defecto, el Código General del Proceso, en lo relativo al proceso ejecutivo singular. xii) Ahora bien, en cuanto al control jurisdiccional de las decisiones que se adopten en dicho proceso, en los términos del artículo 101 del CPACA, sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. 39 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693. 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del: 12 de noviembre de 2003, expediente 13294; del 27 de enero de 2005, expediente 14949; del 28 de junio de 2007, expediente 1539, C.P. y del 28 de agosto de 2013, expediente 18567.
Reiteración en Sentencia del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación. xiii) Conforme a lo anterior, la Sala concluye que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas inició dos procedimientos administrativos de cobro coactivo en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, actuación que con base en unos actos administrativos en firme pretende el pago de las cuentas de cobro relativas a la cuota parte pensional correspondiente a la pensión otorgada al señor José Castillejo Ortiz y que son objeto de discusión en el presente conflicto.
Dicho asunto se encuentra actualmente en etapa de ejecución, lo que desvirtúa la posibilidad de que, argumentando la existencia de un conflicto de competencias administrativas41, la Sala se pronuncié sobre la autoridad a la que le compete conocer de la solicitud de recobro. Así las cosas, la Sala se abstendrá de decidir de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple con uno de los requisitos que acrediten su existencia, referente a que la actuación administrativa se encuentre pendiente de tramitarse o resolverse, máxime cuando, con fundamento en unos actos administrativos en firme se dio origen a los procedimientos de cobro coactivo.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de un presunto conflicto de competencias administrativas entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas por ser la entidad que promovió el presunto conflicto de competencias administrativas.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor José Castillejo Ortiz. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 29 de abril de 2008, Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00028-00(C).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00378-00 CUARTO. RECONOCER personería a la abogada Paola Andrea Álvarez Hurtado, identificada con cédula de ciudadanía núm. 36.068.972 de Neiva y tarjeta profesional núm. 152.235 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos del poder otorgado.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.