1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Accionado: JUZGADO CINCUENTA Y NUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – IMPUGNACIÓN Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / INMEDIATEZ – No se presentó la demanda en un término razonable.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, actuando por conducto de apoderada, en contra de la sentencia del 25 de junio de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 16 de junio de 2024 el IDU presentó acción de tutela en contra del Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y defensa. Hechos relevantes 2. El señor Giovanny Daza Cristancho presentó demanda de reparación directa en contra del IDU, con el fin que se le declarara responsable por los perjuicios causados con ocasión al daño antijurídico que sufrió por el accidente ocurrido el 17 de mayo de 2012, mientras se desplazaba -en su bicicleta- por la carrera 76 núm. 81G de Bogotá, D. C., a las 05:30 a.m., aproximadamente, y no percibir la presencia de un hueco cubierto con agua. 1 Que ingresó para fallo el 21 de agosto de 2024.
Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 2 3. El proceso correspondió al Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, por medio de sentencia del 19 de junio de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al IDU a lo siguiente: “[…] a título de indemnización por daño emergente la suma de un millón doscientos treinta y ocho mil seiscientos trece mil pesos con doce centavos moneda corriente ($1.238.613.12) a título de indemnización por lucro cesante la suma de tres millones novecientos ochenta y cinco mil ochocientos quince pesos con doce centavos moneda corriente.
($3.985.815,12), a reconocer y pagar indemnización por daño moral al señor Giovanny Daza Cristancho, considerando que aunque estaba probado que el actor sufrió una lesión corporal que le ocasionó un daño moral, no estaba probado un valor numérico de gravedad para dicha lesión, que permitiera establecer la cuantía del perjuicio moral, por ello se condenó a indemnizar por este perjuicio en abstracto y sería a través de trámite incidental, con apego a las reglas descritas en el artículo 193 del CPACA y el CGP que se definiera el valor a pagar, para ello la parte actora debería aportar una prueba técnica que definiera el porcentaje de gravedad de la lesión, sea una valoración médico legal o sea una valoración médico laboral o cualquier otro medio de prueba que de fe del nivel de gravedad de la lesión que padeció”. 4.
En lo relacionado con los perjuicios morales, el Juzgado accionado indicó que “esta tipología de perjuicio debía establecerse a través de trámite incidental”, por lo que condenó “a indemnizar por este perjuicio en abstracto” y ordenó que se definiera el valor a pagar de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 193 del CPACA “y en el CGP”. 5.
En el curso del trámite incidental, el señor Giovanny Daza Cristancho fue remitido a la Junta Regional de Invalidez, la cual determinó, en su valoración, un 5 % de pérdida de la capacidad laboral. 6. El Juzgado fijó como fecha para la audiencia de pruebas el 18 de agosto de 2023 a las 10:00 a.m. para la sustentación del dictamen pericial.
La apoderada del IDU sostuvo que el día de la audiencia informó vía telefónica al despacho que la plataforma presentaba inconvenientes técnicos que impedían su acceso y no quedaba conectada; sin embargo, la diligencia no se suspendió y el 3 de noviembre de 2023 se archivó el trámite incidental. 7. Con ocasión a lo anterior, la señora María Consuelo Moreno Cuéllar, abogada del IDU también en el proceso ordinario, presentó acción de tutela como apoderada de la entidad, en contra del Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental a la defensa. 8.
Al asunto se le asignó el radicado núm. 25000-23-15-000-2023-01121-00 y fue de conocimiento de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de sentencia del 12 de diciembre Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 3 de 2023, declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de legitimación en la causa por activa, comoquiera que la señora Moreno Cuéllar no aportó el poder para representar a la entidad. 9.
La decisión precitada fue impugnada y el recurso le correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, a través de providencia del 3 de mayo de 2024, confirmó lo fallado en primera instancia. 10. Posteriormente, la apoderada del IDU interpuso una nueva tutela, correspondiente al caso bajo estudio en contra del Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y defensa.
Pretensiones 11. Solicita la parte accionante lo siguiente: “Solicito al señor Juez amparar los derechos fundamentales consagrados en el artículo 13 y 29 de la Constitución Política ordenando al Juzgado 59 Administrativo proceder a notificar en legal forma la decisión tomada en audiencia o en su defecto repetir la audiencia a la cual no pude ingresar por problemas de conexión, para poder hacer uso de los recursos que la ley me otorga en caso de no estar de acuerdo con la decisión”.
Fundamentos de la demanda de tutela 12. La parte accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y defensa, por cuanto el Juzgado accionado no facilitó, ni permitió la presencia de todos los sujetos procesales a la audiencia puesto que, a pesar de haberse comunicado con el despacho, manifestando que tenía problemas para ingresar a la diligencia, no se tomó ninguna medida, “como permitirme ingresar de manera telefónica o suspender la misma, para que pudiera conocer la decisión y ejercer los recursos que me otorga la ley”.
Trámite en primera instancia 13. Por medio de auto del 18 de junio de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto admisorio de la demanda, reconoció personería a la abogada de acuerdo con el poder debidamente aportado y ordenó notificar al Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como parte accionada.
Intervenciones 14. El Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela de la referencia por no haber incurrido en vulneración alguna de derechos fundamentales, toda vez que a Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 4 la apoderada de la entidad accionante se le respetaron todas sus garantías procesales y, el que no haya podido superar los problemas tecnológicos que aduce, “obedece más a la desatención a sus deberes funcionales y a la ausencia de la celosa diligencia, que a una actuación irregular por parte del despacho”. 15.
Indicó que lo pretendido por la parte demandante es retrotraer una actuación judicial que ya se encuentra en firme, siendo que –en el pasado– ya había formulado una solicitud de amparo con idéntico propósito, la cual fue declarada improcedente. Sostuvo que con la presente acción se pretende “subsanar las consecuencias de la desatención de sus deberes como apoderada.
Lo anterior porque: i) así lo pretendió –respecto de la inasistencia a la audiencia de 18 de agosto de 2023– a través del trámite tutelar declarado improcedente; y ii) así lo pretende nuevamente frente a la falta de acreditación de la legitimación en la causa por activa en la que incurrió en el trámite ya anotado”. 16. Finalmente, recordó que el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021 le impone a los apoderados el deber de “realizar sus actuaciones y asistir a las audiencias y diligencias a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones”, deber legal cuya observancia supone una debida diligencia para superar los imprevistos que se pueden registrar en el desarrollo de las actuaciones, “con el propósito de garantizar el adelantamiento del proceso en los términos previstos por la ley y evitar dilaciones injustificadas, reiterando en todo caso que la inasistencia de los apoderados a las audiencia no impide su realización”.
La sentencia de primera instancia 17. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de sentencia del 25 de junio de 2024, negó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y defensa, por no advertir vulneración alguna. 18. Frente a la posible temeridad, el a quo precisó que, contrario a lo afirmado por el Juzgado accionado, no hay una actuación temeraria por parte de la parte accionante porque, si bien la tutela objeto de estudio es por los mismos hechos de la primera tutela radicado núm. 25000-23-15-000-2023-01121-00, cuyo conocimiento fue de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en dicho asunto no se realizó un análisis de fondo porque la abogada no había allegado el poder que la facultara para representar a la entidad, por lo que se declaró la falta de legitimación en la causa por activa. 19.
Sin embargo, expuso que en el caso bajo examen esta circunstancia fue superada debido a que se allegó el poder otorgado a la abogada María Consuelo Moreno Cuellar, para actuar en representación del IDU, “por lo que se considera que con posterioridad a la presentación de la primera tutela se presenta una circunstancia nueva que habilita a la Sala a pronunciarse de fondo sobre el asunto Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 5 puesto en consideración”.
Asimismo, tampoco se desvirtuó la presunción de buena fe a favor del accionante. 20. En segundo lugar, en cuanto al tema de fondo, el Tribunal consideró que “es claro que lo que pretende la accionante es trasladar la responsabilidad por su inasistencia a la audiencia de pruebas a la administración de justicia, cuando era su deber asistir a la audiencia y superar los imprevistos tecnológicos que se le habían presentado para conectarse a la misma, sumado al hecho que solo hasta el 3 de noviembre de 2023, casi tres meses después de realizada la audiencia de pruebas el 18 de agosto de 2023, manifestó que no se había podido conectar a la misma por problemas técnicos”.
Trámite en segunda instancia. 21. Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. 22. El 17 de julio de 2024 el expediente pasó al despacho sustanciador para dictar sentencia de segunda instancia. No obstante, por considerar que había una indebida integración del contradictorio, el consejero ponente, por medio de auto del 8 de agosto de 2024, resolvió: “PRIMERO: Por conducto de Secretaría General, PONER en conocimiento del señor Giovanny Daza Cristancho la nulidad saneable que se presenta en el proceso de la referencia, para que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, (i) alegue la nulidad si a bien lo tiene o (ii) se pronuncie sobre la solicitud de amparo sin alegar la nulidad.
SEGUNDO: SUSPENDER los términos del presente asunto desde el 8 de agosto de 2024, inclusive, hasta que reingrese el expediente al Despacho”. 23. Mediante memorial remitido a despacho el 21 de agosto de 2024, el señor Giovanny Daza Cristancho se pronunció sobre la acción de tutela y ejerció su derecho de defensa en los siguientes términos: 24.
Solicitó que se declare improcedente la acción de la referencia porque “no hubo violación al derecho fundamentales a la igualdad, porque igual como se nos notificó a nosotros la parte demandante y asistimos virtualmente a la diligencia en comento, también se le notificó y se le envió en link para que se hiciera presente en la diligencia, pero no asistió a la diligencia”. 25.
Señaló que no se cumple con el requisito de inmediatez por cuanto “la primera tutela que instauró se la negaron por falta de legitimidad en la causa por activa y con todo respecto esto es culpa de la apoderada, y ahora vuelve y (sic) instaura tutela digamos que para resolver sus peticiones de siempre o de fondo después de un año que salió la sentencia del incidente.
Es decir, pasaron ya los seis meses o el tiempo razonable para instaurar tutela”. Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 6 II. C O N S I D E R A C I O N E S 26.
En armonía con la intervención del tercero interesado, la Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez. 27. La Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela. 28.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso. 29.
Por otra parte, esta Subsección ha precisado que, en principio, el plazo de 6 meses se debe contabilizar desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial. 30.
En ese sentido, para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento. 31.
En el presente asunto, el IDU solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y defensa, presuntamente vulnerados por el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y pretende que se le ordene a dicha autoridad judicial proceder a “notificar en legal forma la decisión tomada en audiencia o en su defecto repetir la audiencia a la cual no pude ingresar por problemas de conexión, para poder hacer uso de los recursos que la ley me otorga en caso de no estar de acuerdo con la decisión”. 32.
La Sala estima que el plazo de 6 meses –considerado como razonable para presentar la demanda de tutela– debe contabilizarse a partir de la fecha en la que el juez decidió continuar la audiencia a la cual la abogada del IDU, supuestamente, no pudo ingresar por “fallas técnicas”, es decir, el 18 de agosto de 2023. Por ello, Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 7 es evidente que la acción de tutela de la referencia no se interpuso dentro de un término razonable, toda vez que se presentó el 17 de junio de 2024, habiendo transcurrido más de nueve meses desde que surtió dicha actuación procesal. 33.
De igual modo, de acuerdo con las actuaciones visibles en la plataforma Samai para el asunto radicado núm. 11001-33-36-719-2014-00142-00, se tiene que el 3 de noviembre de 2023 el Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dispuso el archivo definitivo del incidente, sin que obre constancia de alguna intervención efectuada por el IDU para efectos de subsanar la inasistencia de su apoderada a la audiencia o de solicitar, de acuerdo con los derechos procesales que le asisten, la nulidad de las actuaciones que pudieron adelantarse, tal como indican en la presente acción, presuntamente de forma indebida. 34.
Frente a esto, incluso teniendo como fecha para contabilizar el término de inmediatez el 3 de noviembre de 2023 –cuando se archivó el trámite incidental– tampoco se cumpliría el término razonable y proporcionado que fijó la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela, porque, tal como se señala la jurisprudencia constitucional2, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable3” y garantiza la seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ese principio4.
Asimismo, con ello también se frena el abuso del derecho al “evitar el uso de este mecanismo constitucional de acción de tutela como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos5”. 35. Precedente que se fundamenta en lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado6, la cual señala que el principio de inmediatez, que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela”78. 2 Corte Constitucional.
Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 3 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 4 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 5 Sentencia T-594 de 2008.
En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. 6 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez. 7 En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999 8 Sentencia T-189 de 2009.
Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 8 36. En ese sentido, como lo ha indicado esta corporación9, no es posible admitir que solicitudes procesales posteriores a la ejecutoria de la sentencia que hayan sido rechazadas por improcedentes por el juez natural de la causa, puedan tenerse en cuenta para contabilizar el término de inmediatez, pues con ello se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 37.
De igual modo, conviene precisar que, si bien la señora María Consuelo Moreno Cuellar presentó una acción de tutela que guarda similitud fáctica con la que se estudia en este caso, en dicho asunto la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de legitimación en la causa por activa, en consideración a que la citada abogada no acreditó a través de un poder que estaba facultada para presentar esta acción constitucional en representación del IDU, a pesar de haber sido requerida de manera expresa para ello. 38.
No obstante, dicho escenario no puede entenderse como una actuación procesal que interrumpa el término de inmediatez y posibilite la presentación de una nueva acción de tutela, porque dicha demanda no fue presentada por el IDU sino por una abogada que, si bien es la apoderada en el presente asunto, en la tutela que cursó ante la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tenía legitimación en la causa por activa, por lo que, si la entidad consideraba que existía una vulneración de sus derechos fundamentales debió ejercer la solicitud de amparo de manera autónoma, correcta y oportuna. 39.
De conformidad con lo anterior, la Subsección modificará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento del requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 25 de junio de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se dispone: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el IDU, mediante apoderada, en contra del Juzgado Cincuenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 9 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 28 de abril de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-07210-01. Accionante: Luis Antonio Botina Argote. Radicación número: 25000-23-15-000-2024-00463-01 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU Accionado: Juzgado 59 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 9 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.