1 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2024-00026-00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga Tema: Recurso de súplica contra auto que rechazó la demanda.
AUTO La Sala decide el recurso de súplica oportunamente interpuesto por la parte actora contra el auto de 1° de marzo de 2024, proferido por el consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez por medio del cual rechazó la demanda. 1. Antecedentes 1.1. Antonio José Reyes Quintero, en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con las siguientes pretensiones: “De la manera más respetuosa solicito al Despacho, se DECLARE la NULIDAD de LA RESOLUCION No 0296 del 28 de MARZO DE 2023 EXPEDIDA POR LA C.D.M.B. “POR MEDIO DE LA CUAL SE DESISTE EL TRAMITE DE EVALUACION Y CONCERTACION DE LOS ASUNTOS AMBIENTALES DEL PROYECTO DE REVISION GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE ARCHIVA UNA SOLICITUD” […]”. 1.2.
Mediante proveído del 28 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander remitió por competencia el proceso de la referencia al Consejo de Estado con fundamento en el numeral primero del artículo 149 del CPACA. 2. Auto suplicado Mediante auto del 1 de marzo de 2024, el Despacho de conocimiento rechazó la demanda al estimar que el acto acusado no es susceptible de control judicial. 2 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de su decisión citó los artículos 24 a 26 de la Ley 388 de 1997, que establecen que el alcalde municipal o distrital someterá a consideración de la autoridad ambiental correspondiente el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales y, que, una vez surtida dicha etapa, la autoridad municipal lo pondrá a consideración del concejo municipal o distrital para su aprobación. Así mismo, citó la sentencia de 18 de julio de 2019 de esta Sección, en la que se indica que las actuaciones que se adelantan ante las instancias de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana, previo a la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial al concejo distrital o municipal, son actos de trámite y que la etapa de concertación, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interinstitucional en la toma de decisiones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo. 3.
Fundamentos del recurso En contra de la anterior providencia el demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revoque y, en su lugar se admita la demanda. Específicamente, como fundamento del recurso expuso lo siguiente: Señala que el acto demandado hace imposible que el acto de trámite de concertación ambiental continúe, lo cual conlleva a que se inicie una nueva etapa de concertación ambiental, que obliga al municipio a una nueva contratación administrativa de un equipo consultor que soporte las exigencias y observaciones del ente ambiental, ocasionando un nuevo gasto fiscal.
Alega que una nueva etapa de concertación ambiental hace que la revisión general del PBOT siga suspendida en el tiempo, sin tener en cuenta que el Plan de Ordenamiento Territorial fue adoptado mediante el Acuerdo Municipal 028 de 2003. Estima que de conformidad con el auto proferido en el proceso 76001233300220160083901, el acto acusado sí es susceptible de ser controlado por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 4.
Trámite del recurso 4.1. Mediante auto de 27 de mayo de 2024, el Despacho Sustanciador declaró improcedente el recurso de apelación y lo adecuó al de súplica. 3 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
El 12 de junio de 2024, por secretaria de sección se corrió traslado a las partes del recurso de súplica, termino dentro del cual no hubo manifestación de las partes1. 5. Consideraciones La decisión recurrida rechazó la demanda en razón a que el acto acusado no es susceptible de control judicial en la medida en que los actos de concertación ante las autoridades ambientales previo a la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial al concejo distrital o municipal son actos de trámite.
Por su parte, el recurrente afirma que el acto acusado si es pasible de enjuiciamiento, ya que, impide que continué la etapa de concertación ambiental, lo cual implica que se deba iniciar una nueva etapa generando mayores gastos. De acuerdo con lo antes señalado, a la Sala le corresponde determinar si el acto acusado que decreta el desistimiento del trámite de evaluación y concertación de los asuntos ambientales del proyecto de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del Municipio de Piedecuesta y archiva la solicitud, es un acto administrativo susceptible de control judicial y, resuelto ello, si es pertinente admitir la demanda.
Para decidir lo pertinente, es preciso citar el resuelve del acto acusado, Resolución 296 de 28 de marzo de 2023, “Por medio del cual se desiste el trámite de evaluación y concertación de los asuntos ambientales del proyecto de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del Municipio de Piedecuesta y se archiva una solicitud”, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la defensa de la Meseta de Bucaramanga, el cual es del siguiente tenor: “[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Decretar el desistimiento tácito de la solicitud de concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del proyecto de PROYECTO DE REVISIÓN GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, presentada por el Municipio de Piedecuesta en el año 2016, a través de su representante legal.
ARTÍCULO SEGUNDO. Archivar el trámite de concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del proyecto de REVISIÓN GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo. 1 De acuerdo con el informe secretarial de 24 de junio de 2024. 4 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo.
Lo anterior sin perjuicio de que el Municipio pueda realizar una nueva solicitud y presentar el proyecto de REVISIÓN GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, para la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales.
ARTÍCULO TERCERO. En los términos de los Artículos 67 y 69 de la Ley 1437 de 2011, notifíquese la presente Resolución al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA – SANTANDER, a través de su Representante Legal, a quien éste haya autorizado expresamente por medio de escrito, o a su apoderado legalmente constituido quien deberá acreditar la calidad conforme lo prevé la Ley.
En caso de no ser posible la notificación personal se hará por aviso de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011.
ARTÍCULO CUARTO. Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición el cual deberá ser interpuesto dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del mismo. […]” Sobre los actos pasibles de control judicial, la Sala2 ha señalado que corresponden a aquellos que tengan carácter definitivo, es decir, que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o los de trámite cuando finalicen la actuación, según lo previsto por el artículo 43 de la Ley 1437 de 20113.
Sobre esta disposición, la jurisprudencia ha precisado: “4.2.2. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA, son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación (…). En ese escenario, se advierte que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados, se encuentran excluidos de dicho control.”4 En tal sentido, los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del asunto, es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado: “La norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite.
Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones 2 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, exp. 25000-23-41-000-2015-01189-01. 3 “Artículo 43.
Actos Definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” 4 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 1 de noviembre de 2019. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente No. 25000 23 41 000 2019 00114 01. 5 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo5”.
Así las cosas, es claro que los actos administrativos por medio de los cuales la Administración crea, modifica o extingue una relación jurídica concreta y decide de fondo el asunto, son actos definitivos; y, por el contrario, no lo son aquellos cuya finalidad sea darle impulso u obtener elementos para resolver o desatar etapas previas al pronunciamiento que realmente cree, modifique o extinga situaciones jurídicas.
En el caso particular, el acto acusado fue expedido dentro del trámite de formulación, concertación y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, específicamente, el de concertación ambiental previsto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 que establece que previo a la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal para su aprobación, la entidad municipal deberá someterlo a consideración de la Corporación Autónoma Regional o de la autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito acuerden los asuntos exclusivamente ambientales.
En efecto, la citada disposición establece: “Artículo 24. Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concierten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios.
En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervendrá, con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo, para lo cual dispondrá de un término máximo 5 Consejo de Estado. Sección Quinta. Providencia del 22 de octubre de 2009. M.P. Filemón Jiménez Ochoa.
Rad. Núm. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008- 00027-00. 6 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de treinta (30) días, contados a partir de la radicación de la información del proceso por parte del municipio o distrito quien está obligado a remitirla.”. 2.
Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4. […].”.
Ahora bien, los artículos 25 y 26 de la esta misma normativa prevén que una vez surtidas las etapas de participación democrática y concertación previstas en la norma anterior, el proyecto de plan de ordenamiento territorial será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital para que dicha corporación lo apruebe y que si transcurrido el termino previsto en dicha norma no se adopta alguna decisión por el concejo municipal o distrital, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
En el anterior contexto, para la Sala es claro que el acto demandado que declaró el desistimiento tácito del trámite de concertación de asuntos ambientales es un acto de trámite, en razón a que, de un lado, no define de manera definitiva la actuación administrativa que consiste en la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Piedecuesta que corresponde al Concejo Municipal en los términos previstos en los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997 y, de otro, a pesar de archivar una actuación, ello no implica una decisión definitiva, toda vez que como lo indica el mismo acto acusado, la entidad territorial puede nuevamente presentar el proyecto para la concertación de los asuntos ambientales, por lo que si bien dicho acto archiva un trámite previo de la actuación definitiva, dicho acto no crea, modifica o extingue de modo alguno el plan de ordenamiento territorial de la entidad territorial.
En ese orden de ideas, el acto que es susceptible de control judicial ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es aquel que aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial, por ser el acto que concluye la actuación administrativa; sin embargo, este acto está excluido del objeto de la Litis, en tanto que no fue demandado, a pesar de que el demandante señala que se expidió a través del Acuerdo Municipal 028 de 2003.
Por último, respecto del auto que cita el recurrente proferido en el proceso 76001233300220160083901, es preciso señalar que en dicha oportunidad esta Sección confirmó el rechazó de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al analizar la naturaleza del 7 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto acusado que establece el “LISTADO DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS NO OFICIALES QUE SUPERAN EL PERCENTIL 20 DE LAS PRUEBAS SABER 2014 DE LA RESPECTIVA ETC”, para indicar que el citado acto es de trámite y no definitivo, por cuanto se trata de una manifestación unilateral de la administración por medio de la cual se informa cuáles de las instituciones educativas de la respectiva entidad territorial cumplieron con uno de los requisitos para poder formar parte del banco de oferentes, como es el relacionado con la experiencia e idoneidad del aspirante.
Así mismo, se indicó que el acto definitivo es el que corresponde a la habilitación o no en el Banco de Oferentes de cada entidad territorial que será el que producirá efectos jurídicos definitivos respecto de cada interesado6. Así las cosas, se observa que dicho pronunciamiento ratifica lo expuesto en la presente providencia, esto es, que cuando el acto no resuelve de manera definitiva una situación jurídica particular y concreta, ni hace imposible continuar la actuación, el acto es de trámite y, por tanto, no es susceptible de control judicial.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el proveído suplicado que rechazó la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 1 de marzo de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 30 de mayo de 2019, rad. 76-001-23-33-002- 2016-00839-01, Actor: Fundación Hernando Rojas Valdés, Demandado: Nación – Ministerio de Educación, C.P. Oswaldo Giraldo López. 8 Radicado: 11 001 03 24 000 2024 00026 00 Demandantes: Antonio José Reyes Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.