CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C. 11 de diciembre del 2024 Número único: 11001 03 06 000 2024 00632 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal y Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.
Asunto: autoridad competente para adelantar una investigación disciplinaria. Inexistencia de un conflicto de competencias. Una de las autoridades asumió competencia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación que consta en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1.
A través del boletín núm. 72 del 6 de septiembre de 2022, la Organización Sindical Sindesena presentó queja ante la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA por hechos presuntamente constitutivos de faltas disciplinarias relacionadas con el contrato núm. 1122512 de 2019 celebrado entre el SENA y Colombia Telecomunicaciones S.A. y el contrato núm. 1128703 de 2019, de interventoría suscrito entre esta misma entidad y el Consorcio Supervisión TIC, Sindesena, por fallas en el servicio de conectividad, lo que hacía «casi imposible trabajar en las instalaciones de la entidad». 2.
Mediante Auto del 16 de septiembre de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA ordenó la apertura de indagación previa dentro del expediente con radicado núm. 455-01-2022 en averiguación de dichos hechos y sus posibles autores. 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020240063200 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 3. Mediante Auto del 24 de febrero de 2023, la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA declaró su falta de competencia para continuar la investigación y dispuso la remisión por competencia a la Procuraduría General de la Nación. Dicha remisión se fundamentó en que las presuntas irregularidades involucraron servidores públicos y particulares bajo su condición de interventores en los contratos anteriormente mencionados, por lo que en virtud de la competencia atribuida en los artículos 70 y 92 del Código General Disciplinario, era competente la Procuraduría General de la Nación. 4.
La Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal, mediante auto del 9 de febrero de 2024, declaró su falta de competencia para conocer del proceso disciplinario y ordenó la devolución del expediente con radicado núm. 455-01-2022 a la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, con fundamento en el artículo 2 del Código General Disciplinario para que adelantara lo correspondiente. 5.
Mediante Oficio del 11 de octubre de 2024, la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA se abstuvo de continuar el trámite y remitió el presente conflicto de competencias administrativas, con el propósito de que la Sala de Consulta defina la autoridad competente para conocer del asunto. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 609 del 1 de noviembre de 2024 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días (del 7 al 14 de noviembre de 2024), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta que se comunicó sobre el inicio del trámite del presunto conflicto de competencias a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal y a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Frente a las empresas Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P y U.T. Consorcios Servicios TIC, la Secretaría de la Sala informó3 que no les fue comunicado el presente asunto, en virtud de la reserva de la actuación disciplinaria contemplada en el artículo 115 de la Ley 1952 de 20194; dejando a consideración del despacho ponente la comunicación o vinculación de aquellos. 3 28_EXPEDIENTEDIGI_08Informesobredisci Noactua3pdf, del expediente digital. 4 Artículo 115: RESEVA DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA.
En el procedimiento disciplinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se cite a audiencia y se formule pliego de Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el auto de apertura de investigación ni la orden de vinculación de las empresas Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P, y U.T. Consorcios Servicios TIC que acreditaran su calidad de investigado5, así como tampoco la citación a audiencia, ni el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación6, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levanta la reserva del mismo.
En relación con la entidad Sindesena, se observó que su participación en la actuación disciplinaria se realizó en calidad de quejosa y, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 110 de la Ley 1952 de 2019, no ostenta la condición de sujeto procesal, por lo que su intervención se «limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio».
Así, pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»7, el despacho de la consejera ponente determinó que la comunicación del presente asunto se realizara a través de la autoridad que en este caso reclamó competencia para conocer de la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra de las empresas Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P, y U.T. Consorcios Servicios TIC en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. Según informe secretarial del 15 de noviembre de 2024, consta que, dentro del término de fijación del edicto, el jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, y la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal presentaron consideraciones; la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA guardó silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación En Oficio del 13 de noviembre de 2024, manifestó que solicitó informe a la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal, respecto de los hechos que se indican en el escrito del conflicto a efectos de resolver el asunto. cargos o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales. // El disciplinado estará obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la Constitución o la ley tengan dicha condición. 5 Artículo 111, Ley 1952 de 2019. 6 Artículo 115, Ley 1952 de 20191. 7 Corte Constitucional, sentencia T-499 de 2013.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 Señaló que la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal manifestó que el conflicto negativo de competencias administrativas debe resolverse asignándole competencia a «la Procuraduría General de la Nación», en virtud de lo establecido en los artículos 25 y 70 de la Ley 1952 de 2019.
Aunado a lo anterior, manifestó que por los factores de competencia establecidos en los artículos 91 y 92 de la Ley 1952 de 2019, así como lo dispuesto en la «Resolución 530 del 24 de mayo de 2024, artículo 3 literal b, […] la competencia para conocer los procesos que se adelanten contra el interventor y/o supervisor en los contratos estatales de los órganos del nivel nacional, departamental, distrital o municipal», recae en las «Procuradurías delegadas».
Finalmente solicitó: De conformidad con las normas citadas, considera el suscrito en su calidad de Representante de la Procuraduría General de la Nación para situaciones como la del presente conflicto negativo de competencias administrativas promovido por la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, y en especial atención a lo manifestado por la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal que se asigne el conocimiento a este Ente de Control. 2.
Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal En escrito de alegatos del 13 de noviembre de 2024, dicha autoridad manifestó que al evaluar el escrito presentado por la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, tuvo en cuenta que «las presuntas irregularidades corresponderían a la interventoría y la ejecución de los contratos 1122512 y 1128703 de 2019.
Situación que resulta ser de conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, como se establece en los artículos 25 y 70 de la Ley 1952 de 2019». También señaló que los artículos 91 y 92 de la Ley 1952 de 2019 establecen los factores determinantes de la competencia para conocer de «determinados casos». Finalmente manifestó, que «la resolución núm. 530 del 24 de mayo de 2019», en su artículo 3 literal b) establece la competencia de las Procuradurías delegadas para conocer de los procesos que se adelanten en contra del inteventor o supervisor de contratos estatales.
Así lo establece la norma: Artículo tercero. Las Procuradurías Delegadas para la Contratación Estatal, conocerán, en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra: […] b. El interventor y/o supervisor en los contratos estatales de los órganos del nivel nacional, departamental, distrital o municipal, cuya cuantía sea igual o superior a Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 nueve mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, al momento de la celebración del contrato principal objeto de la interventoría y/o supervisión;
Por lo anterior solicitó se le asignara la competencia, en los siguientes términos: De conformidad con lo anteriormente expuesto, considera la Delegada de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, que el conflicto negativo de competencias administrativas promovido por la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA debe resolverse asignado (sic) el conocimiento del asunto en (sic) este ente de control. 3.
Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Esta autoridad no presentó escrito de alegatos; sin embargo, el Auto del 11 de octubre de 2024, contiene los argumentos en los cuales se apoyó para declarar su falta de competencia. Dentro de las razones por las cuales se plantea el conflicto negativo de competencias y se considera incompetente señala la naturaleza de los sujetos disciplinables que prestaban servicios de interventoría y supervisión dentro de los contratos 1122512 y 1128703 de 2019, por lo que la competencia es de la Procuraduría General de la Nación en virtud de la competencia específicamente atribuida en los artículos 70 y 92 del Código General Disciplinario.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»8 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 20219. 8 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 9 Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la de «[r]esolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo».
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado que los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, son: i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; y iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
No obstante la Sala también ha establecido10, respecto de la atribución que le asigna el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo, por carencia de objeto. 5. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva11. 6.
Análisis sobre la existencia del presunto conflicto de competencias administrativa Como se analiza a continuación, en el caso concreto el conflicto negativo de competencias desapareció o fue superado, porque una de las dos autoridades que negaba competencia para conocer las actuaciones disciplinarias sobre las cuales de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de noviembre de 2022. Radicado 11001-03-06-000-2022-00182-00. 11 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 recae el conflicto admitió que era la entidad competente para su conocimiento y por esta razón la Sala se abstendrá de emitir una decisión de fondo: En el presente caso, advierte la Sala que, inicialmente, tanto la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal como la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA –negaron su competencia para continuar la investigación por hechos presuntamente constitutivos de faltas disciplinarias relacionadas con el contrato núm. 1122512 de 2019 celebrado entre el SENA y Colombia Telecomunicaciones S.A. y el contrato núm. 1128703 de 2019, de Interventoría suscrito entre el SENA y el Consorcio Supervisión TIC.
Sin embargo, posteriormente, en el escrito de alegatos, la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal afirmó que corresponde a dicha entidad asumir la competencia para estudiar la investigación referida, y solicitó expresamente lo siguiente: De conformidad con lo anteriormente expuesto, considera la Delegada de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, que el conflicto negativo de competencias administrativas promovido por la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA debe resolverse asignando (sic) el conocimiento del asunto en (sic) este ente de control.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala no está habilitada para pronunciarse de fondo sobre el presente asunto por carencia de objeto, debido a que, aunque es claro que inicialmente se suscitó un conflicto de competencias administrativas entre la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal y la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, los supuestos que lo generaron se superaron.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de decidir de fondo por inexistencia de un conflicto de competencia administrativa entre la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal y la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal, para lo de su competencia.
TERCERO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal que comunique el presente asunto a las empresas Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P y U.T. Consorcios Servicios Radicación: 11001 03 06 000 2024 00632 00 TIC, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Tercera Delegada para la Contratación Estatal y a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.