CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila Demandados: Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro1 Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) trabajo Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado ‘‘ED_CARATULA(.PDF) NroActua 2’’.

Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir la sentencia de 9 de agosto de 2022, y ii) ) el Juzgado, al proferir la sentencia de 11 de septiembre de 2020, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 258993333003201800246-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Municipio de Guachetá, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio SGM de 2 de abril de 2018, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de todas las prestaciones laborales y sociales originadas del vínculo laboral que existió con el Municipio de Guachetá, desde el 1 de febrero de 2016 al 6 de octubre del 2017. 4.

Señaló que, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, mediante sentencia de 11 de septiembre de 2020, resolvió: “[…] NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por la señora TANIA RACHEL MORENO AVILA, en contra del MUNICIPIO DE GUACHETÁ, conforme lo expuesto en la parte motiva. […]”. 5. La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 9 de agosto de 2022, resolvió: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2020 por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, a través de 3 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila la cual se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por Tania Rachel Moreno Ávila. […]”. 5.1.

Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] en el asunto sub lite se acreditó la prestación personal del servicio, como primer elemento de la relación laboral. De igual manera se logró establecer que la accionante recibió una contraprestación por sus servicios que varió de acuerdo al término de ejecución y vigencia, confirmándose así el elemento de la remuneración […]”. […] “[…] En cuanto a los testimonios se puede establecer que en la presente controversia no existe una imposición por parte de la entidad demandada para exigir el cumplimiento de un horario de trabajo a la demandante, ya que los testigos al unísono así lo manifestaron.

De igual manera es claro para la Sala que las comunicaciones internas que obran en las páginas 98, 99, 100, 101 del archivo 02 del expediente digital con las cuales el Alcalde de Guachetá comunica la implementación de una jornada laboral van dirigidas a los funcionarios públicos, trabajadores oficiales y servidores públicos de la administración municipal […]”. […] “[…] Referente a las pruebas que menciona el recurrente que a su juicio denotan la subordinación es pertinente señalar que se pueden agrupar en 2 categorías, (i) los correos en los cuales la demandante le informa al Secretario de Gobierno del Municipio de Guachetá su situación personal, tales como: comunicar que se encuentra en una calamidad doméstica por el fallecimiento de su abuelo materno (Página 33 – archivo 2- expediente digital) o poner en conocimiento su estado de embarazo (Página 42 – archivo 2- expediente digital), dicha información hace parte de la relación de coordinación que existe entre las partes, y en ningún momento demuestran que la entidad demandada ejerza un control efectivo sobre las actividades que debía ejecutar la accionante; y (ii) los correos electrónicos que hacen alusión a actividades extra contractuales, como el mensaje en el que la demandante indica que no puede asistir a la fiesta de integración (Página 45 – archivo 2- expediente digital), o al paseo programado el 23 de diciembre de 2016 (Página 46 – archivo 2- expediente digital), incluso el correo denominado “invitación obligatoria”, en el cual la Comisaria de Familia, solicita la participación en el desfile y organización de actos protocolarios para conmemorar los 480 años del Municipio y además le indica que debe asistir con pantalón oscuro, blusa clara y sombrero (Página 28 – archivo 2- expediente digital), no son una imposición que permita identificar el elemento de la subordinación, toda vez, que no son una inserción en el círculo rector, organizativo ni disciplinario de la entidad […]”. […] “[…] En suma, la Sala encuentra que en la presente controversia no existe material probatorio que brinde certeza sobre la existencia de la subordinación como elemento determinante en la configuración de una relación laboral entre las partes, máxime cuando no obran llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares, asignación de turnos de trabajo u otros medios que permitan corroborar que la demandante recibía órdenes e instrucciones por parte de la Supervisora del Contrato […]”. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila […] “[…] En conclusión, la Sala encuentra que en la presente controversia no se logró comprobar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, por lo tanto se impone confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Se sirvan señores Magistrados del CONSEJO DE ESTADO o CORTE SUPREMA DE JUSITICIA, o a quien corresponda por reparto, amparar mis derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, EN CUANTO SE PRESENTA UN DEFECTO FACTICO PROBATORIO, Y DEERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO, violentados por los accionados.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, revocar las PROVIDENCIAS DEL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2020 y 09 DE AGOSTO DE 2022 DENTRO DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO No. 258993333003-2018-00246-01. TERCERA: Se sirvan señores magistrados amparar todos los derechos fundamentales a que haya lugar o que se puedan ver transgredidos con las actuación(sic) de las entidades accionadas, dando aplicación inmediata a lo preceptuado en el artículo 2 Constitucional (efectividad de los derechos y principios consagrados en la carta) […]”. 7.

Como fundamento de su solicitud, la actora señaló lo siguiente: “[…] Presté mis servicios como TRABAJADORA SOCIAL en el Municipio de GUACHETA, desde septiembre de 2015 a octubre de 2017 mediante la figura de contratos de prestación de servicios, conforme lo elucido en el siguiente esquema: […]” […] “[…] La anterior relación fue prestada por mí de manera personal, directa y con subordinación en especial por parte de la comisaria (sic) de familia del Municipio demandado, para lo cual, a través de los sendos y múltiples contratos de prestación de servicios, pretendieron desdibujar o encubrir una verdadera relación laboral, ya que los mismos, fueron suscritos de manera continua y con el mismo objeto contractual o mismo objetivo, mas no de manera transitoria o residual como debiesen ser las OPS en principio, máxime cuando las funciones de TRABAJADOR SOCIAL son inherentes y misionales a toda comisaria de familia conforme al artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia), el cual me permito citar: “[…] “ARTÍCULO 84.

CREACIÓN, COMPOSICIÓN 5 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila Y REGLAMENTACIÓN. Todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia según la densidad de la población y las necesidades del servicio. Su creación, composición y organización corresponde a los Concejos Municipales […]” […] “[…] Como vemos, de dicha declaración [testigos] no se desprende que hayan desvirtuado la muy ya pluricitada presunción de que trata el artículo 24 CST, no obstante, las declaraciones del mismo, sin son verídicas en afirmar que yo prestaba mis servicios como TRABAJADORA SOCIAL […]” […] “[…] Declaración que en todo siempre apuntó fue a demostrar que tenía que presentar quejas, solicitudes de permisos y constante prestación del servicio en la entidad, la cual también dejada a un lado por los operadores jurídicos […]” “[…] Ahora bien, frente a la continuada subordinación y dependencia, la misma comisaria reconoce que los días lunes trabajaba en las instalaciones de la Comisaria en la apertura de historias clínicas, valoración psicológica y emisión de perfil social, y el resto de semana en la realización de visitas domiciliarias […]” […] “[…] Siguiendo en la misma tónica, aparte de la indebida valoración de las pruebas documentales allegadas al plenario y que asaz demuestran la subordinación por mí, presentada, también se tiene la indebida valoración de las pruebas testimoniales a darle más valor del que por sí tenían, incurriendo los despachos en el DEFECTO FACTICO […]”. […] “[…] Producto de la indebida valoración probatoria de los despachos accionados, de contera fue también violado y desconocido de manera latente de derecho fundamental al trabajo, el cual, conforme lo ha reconocido la H. Corte Constitucional tiene una visión tripartida, es decir, un derecho fundamental, un principio y un valor, los cuales están totalmente desconocidos por los ordenares jurídicos de primera y segunda Instancia […]”.2 Actuación 8.

El Despacho sustanciador, mediante auto de 10 de febrero de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar los magistrados de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá; y iii) vinculó, en calidad de tercero con interés legítimo, al Municipio de Guachetá, concediéndole el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 2 Transcripción literal del texto. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila Intervención de la demandada y del tercero con interés legítimo 9.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá rindió informe en el sentido de indicar las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho identificado con número de radicación 258993333003201800246-01. 10. La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Municipio de Guachetá guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 11. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20185 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 12. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila Problemas jurídicos 13.

En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 14. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 15. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 16. Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 17.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 18.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 19.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 20.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 21.

La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 22. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201412, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [13]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [14]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [15].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 12 Ut supra página 6. [13] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [14] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 10 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [16].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [17].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [18]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [19]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] [16] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [17] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [18] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [19] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 11 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 23. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado20: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”21 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”22 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en 20 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Ibidem. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 24.

En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 25.

Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202223 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la 23 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 26. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila 27.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 28. Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 29.

Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente25: “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho y como objetivo primordial de la organización política. Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento.

Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial 24 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 Corte Constitucional, sentencia T-611 de 8 de junio de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila creativo y de servicio a la comunidad.

El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.

Análisis del caso concreto 30. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 31. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.

Acervo y análisis probatorios 32. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 32.1. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 258993333003201800246-01. Solución del caso concreto 33.

Analizado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala considera que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de aquellos que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, 16 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila toda vez que, tanto en la i) solicitud de la acción de tutela, como en el ii) respectivo recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, el 11 de septiembre de 2020, la actora reiteró los argumentos jurídicos, utilizando el mecanismo de amparo como una tercera instancia. En ese orden de ideas, se evidencia que la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente normativo, el cual ya fue expuesto dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, tal como se observa en la siguiente tabla: ACCIÓN DE TUTELA RECURSO DE APELACIÓN “[…] Presté mis servicios como TRABAJADORA SOCIAL en el Municipio de GUACHETA, desde septiembre de 2015 a octubre de 2017 mediante la figura de contratos de prestación de servicios, conforme lo elucido en el siguiente esquema: […]”. […] “[…] La anterior relación fue prestada por mí de manera personal, directa y con subordinación en especial por parte de la comisaria de familia del Municipio demandado, para lo cual, a través de los sendos y múltiples contratos de prestación de servicios, pretendieron desdibujar o encubrir una verdadera relación laboral, ya que los mismos, fueron suscritos de manera continua y con el mismo objeto contractual o mismo objetivo, mas no de manera transitoria o residual como debiesen ser las OPS en principio, máxime cuando las funciones de TRABAJADOR SOCIAL son inherentes y misionales a toda comisaria de familia conforme al artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia), el cual me permito citar: “[…] “ARTÍCULO 84.

CREACIÓN, COMPOSICIÓN Y REGLAMENTACIÓN. Todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia según la densidad de la población y las necesidades del servicio. Su creación, composición y organización corresponde a los Concejos Municipales […]” […] “[…] Como vemos, de dicha declaración no se desprende que hayan desvirtuado la muy ya pluricitada presunción de que trata el artículo “[…] La señora TANIA RACHEL MORENO AVILA, fue vinculada a través de contrato de prestación de servicios, para lo cual me permito hacer cuadro comparativo homologo al realizado por el sentenciador de primer grado, de la siguiente manera: […]”. […] “[…] Como puede observarse, también de las funciones dadas dentro de cada contrato de prestación de servicios, puede inferirse que las mismas son de aquellas funciones inherentes para el cumplimiento de los fines misionales de la entidad estatal por conducto de la comisaria de familia, máxime que la misma Ley 1098 de 2006 artículos 83 y 84, puesta en conocimiento por parte del a quo que sirvió de base para el fallo que negó las pretensiones, se establece que: (i) todos los municipios deberán contar con una comisaria de familia;

(ii) las comisarias de familia deben estar conformadas como MINIMO con un abogado, un psicólogo, un TRABAJADOR SOCIAL, un médico y un secretario […]” […] “[…] En tratándose de las comisarias de familia, la Leu 1098 de 2006 en su artículo 83 y 84 establece la creación de las mismas y sus respectivos cargos de la siguiente manera: […]” “[…] “ARTÍCULO 84.

CREACIÓN, COMPOSICIÓN Y REGLAMENTACIÓN. Todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia según la densidad de la población y las necesidades del servicio. Su creación, composición y organización corresponde a los Concejos Municipales […]” 17 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila 24 CST, no obstante, las declaraciones del mismo, sin son verídicas en afirmar que yo prestaba mis servicios como TRABAJADORA SOCIAL […]” […] “[…] Declaración que en todo siempre apuntó fue a demostrar que tenía que presentar quejas, solicitudes de permisos y constante prestación del servicio en la entidad, la cual también dejada a un lado por los operadores jurídicos […]” “[…] Ahora bien, frente a la continuada subordinación y dependencia, la misma comisaria reconoce que los días lunes trabajaba en las instalaciones de la Comisaria en la apertura de historias clínicas, valoración psicológica y emisión de perfil social, y el resto de semana en la realización de visitas domiciliarias […]”.

(Resaltado por la Sala) […] “[…] Véase así, como, muy a pesar que la estructura orgánica (como manifiesta el declarante) la Comisaria de familia contrata por prestación de servicios, funcionarios que de conformidad con la norma (Ley 1098 de 2006) deberían hacer parte de la estructura u organigrama de la entidad. De otro lado nótese que efectivamente mi prohijada si tenía que solicitar permiso, lo cual radicaba ante el Secretaria de Gobierno de turno, vemos: […]”.

(Resaltado por la Sala) 34. En ese orden de ideas, para la Sala en el caso sub examine, no se acredita el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, toda vez que, como ya se indicó, la actora tanto en su escrito de tutela, como en su recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, el 11 de septiembre de 2020, reiteró los argumentos jurídicos, utilizando el mecanismo de amparo como una tercera instancia, esto es, que en el caso concreto se le vulneraron sus derechos fundamental al debido proceso y al trabajo, como consecuencia de que: i) se desconocieron las declaraciones en las cuales se evidencia que ella solicitaba permisos y existía una constante prestación del servicio en la entidad; y ii) se desconoció que las funciones previstas en los contratos de prestación de servicios que ejecutó la actora, correspondían a aquellas inherentes al cumplimiento de los fines misionales de la entidad estatal. 35.

Además, la Sala debe hacer énfasis, que dichos argumentos jurídicos se tuvieron en cuenta en la respectiva providencia proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 9 de agosto de 2022, por lo que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir controversias jurídicas que fueron debidamente estudiadas y debatidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila 36.

Como quedó expuesto, la actora plantea una afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente normativo, el cual ya fue expuesto dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

Al respecto, la Corte Constitucional26 ha señalado: “[…] Tampoco entrará la Sala, pues no es la vía de protección ius fundamental más respetuosa de los principios de independencia y autonomía judicial de la que hoy dispone, a determinar cuál de las tesis jurisprudenciales esgrimidas es la que más se ajusta a la Constitución y los derechos fundamentales.

Y no lo hará porque esa tarea corresponde, en primerísima medida, como ya fue expresado líneas arriba, al juez civil ordinario, en este caso, a la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá. Es esa autoridad la que está llamada a analizar los aspectos de relevancia constitucional que se aprecian en el debate puesto sobre la mesa y, si es del caso, aplicar directamente la Constitución. Y es, por supuesto, en armonía con esa misma condición, que debe decidir el litigio promovido por la representación judicial de la señora Mariela Caballero […]”. 43.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 44.

Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa 26 Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 11 de julio 2018, M.P Carlos Bernal Pulido. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 45.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la actora con ocasión de la sentencia de 9 de agosto de 2022 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 46.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 47.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 48.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila Conclusiones de la Sala 49.

Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado 21 Núm. único de radicación: 110010315000202300652-00 Actora: Tania Rachel Moreno Ávila CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.