Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Temas: Reliquidación pensión de jubilación SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 4 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA,2 el señor José Vicente Márquez Bedoya, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo 1 Folios 44 a 54. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya contencioso administrativo en orden a que se anulen las siguientes Resoluciones: i) 1086 del 15 de agosto de 2003, que le reconoció la pensión de jubilación; ii) 0238 del 16 de febrero de 2010, que negó la reliquidación de la referida prestación; y iii) 0434 del 12 de abril de 2010, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los referidos actos fueron expedidos por Fonprecon.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reliquidar la pensión de jubilación, en cuantía del 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, con inclusión de los factores enlistados en el artículo 23 del Decreto 2837 de 1986 y sin aplicar el tope máximo fijado en el Decreto 314 de 1994; ii) pagar las diferencias causadas en las mesadas pensionales que ha venido percibiendo con los aumentos de ley; iii) reconocer los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, así como la sanción moratoria regulada en el Decreto 797 de 1949 o, subsidiariamente, indexar el valor de las condenas; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) sufragar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos3 Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor José Vicente Márquez Bedoya nació el 9 de abril de 1942, laboró en el Congreso de la República durante más de 23 años y el último cargo que desempeñó fue el de Secretario General de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. ii) El accionante es beneficiario del régimen de transición previsto en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 2 del Decreto 1293 de 1994. 3 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya iii) La pensión del actor se rige por el Decreto 2837 de 1986, por lo que la cuantía debe corresponder al 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, esto es, sueldo básico, bonificaciones por servicios y recreación, primas de antigüedad, técnica, gestión, transporte, semestral y navidad. iv) Fonprecon reconoció la pensión del demandante con aplicación de la normativa antes enunciada, pero aplicó el tope de 20 SMLMV a pesar de que la prestación no está sujeta a límites en su cuantía. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 18, 35 y 36 de la Ley 100 de 1993; Ley 4ª de 1992; 5 de la Ley 797 de 2003; 73 del Decreto 1848 de 1959; 20 y 23 del Decreto 2837 de 1986; 3 del Decreto 314 de 1994; 1 del Decreto 1158 de 1994; 1, 2 y 3 del Decreto 1293 de 1994.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) El Consejo de Estado ha explicado que el Decreto 2837 de 1986 estableció el régimen pensional de los empleados del Congreso y no fijó topes a las mesadas,4 por lo que Fonprecon no estaba facultado para imponer el límite de 20 SMLMV a la prestación que devenga el actor. ii) El régimen especial debe aplicarse en su integridad, en aras de salvaguardar el principio de inescindibilidad de las normas, así como el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil. 1.2.

Contestación de la demanda 4 El accionante invocó las siguientes sentencias: i) del 31 de enero de 2008, radicado: 25000-23-25-000- 2003-09428-01 (0910-06); ii) del 12 de mayo de 2014, radicado: 25000-23-25-000-2010-00804-01 (2033-13). 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya Fonprecon se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las siguientes razones de defensa:5 i) El señor José Vicente Márquez Bedoya es beneficiario del Decreto 2837 de 1986. ii) Las pretensiones del actor contradicen las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 que fijaron directrices de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas en lo que atañe a los topes pensionales y a la forma en que debe entenderse el régimen de transición pensional previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) El IBL de la pensión del demandante debió establecerse con el promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al retiro definitivo del servicio. iv) Se propone la excepción de prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 4 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:6 i) Las Leyes 4 de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993, 797 de 2003, el Decreto 314 de 1994 y el Acto Legislativo 1 de 2005 establecieron límites máximos a las mesadas pensionales. ii) La Corte Constitucional, mediante las Sentencias C-089 de 1997, C-155 de 1997 y C-258 de 2013, precisó que el legislador tiene la facultad de establecer topes a las mesadas pensionales en aras de administrar eficientemente los 5 Folios 66 a 89. 6 Folios 147 a 154. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya recursos públicos y garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social. iii) Los límites máximos aplican a todas las pensiones sin importar que sus beneficiarios estén amparados por una normativa especial. 1.4.

El recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:7 i) El Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de febrero de 2017, precisó que las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, entre otras, introdujeron un cambio jurisprudencial que pugna con los principios de progresividad y no regresividad. ii) Existen normas y directrices judiciales que expresamente permiten que la pensión del actor supere los 20 SMLMV.

En efecto, al ser beneficiario del régimen de transición, su prestación debe regirse integralmente por el artículo 20 del Decreto 2837 de 1986 en cuanto a los requisitos de edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y monto, por ende, no puede aplicarse el Decreto 314 de 1994 para imponer límites a su mesada, puesto que la normativa especial no fijó topes. iii) Las pretensiones del señor Márquez Bedoya se encuentran ajustadas a los principios de inescindibilidad de las normas, progresividad, favorabilidad, igualdad y respeto a los derechos adquiridos; igualmente, se acata la correspondencia que debe existir entre los aportes y la mesada pensional ya que en su último año laborado no desempeñó un cargo que hubiera implicado un ascenso abrupto que incrementara el IBL pensional. 7 Folios 163 a 174. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El demandante y Fonrpecon reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso. El primero agregó que, durante el transcurso del proceso, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero allí no se estudiaron los Decretos 2837 de 1986 y 1293 de 1994; además, que el a quo aplicó el régimen general de pensiones a pesar de que el interesado estaba cobijado por normas especiales.8 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.9 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si la pensión que devenga el señor José Vicente Márquez Bedoya debe reliquidarse sin sujeción al tope de 20 SMLMV, por ser beneficiario del Decreto 2837 de 1986, aplicable en virtud de la transición establecida en el Decreto 1293 de 1994. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Régimen pensional de los empleados del Congreso de la República 8 Folios 193 a 202. 9 Información extraída de la constancia secretarial obrante en el folio 203 del expediente. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya Los artículos 20 y 23 del Decreto 2837 de 1986, «[p]or el cual se expide el reglamento general sobre las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República», establecieron las siguientes reglas para el reconocimiento de la pensión de vejez a los empleados de dicho fondo y del Congreso: Artículo 20.

Pensión vitalicia de jubilación. Los empleados del Fondo y del Congreso que sirvan o hayan servido veinte (20) años continuos o discontinuos en empleos oficiales y lleguen a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrán derecho a que el Fondo les pague una pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […] Artículo 23.

Forma de cálculo. Para la liquidación de la pensión de jubilación se tendrán en cuenta las siguientes factores salariales, siempre que el afiliado tenga derecho a ellos y hayan servido de base para los aportes al Fondo durante el último año de servicio: a) Asignación básica mensual o dietas. b) Gastos de representación. c) Prima técnica. d) Dominicales y feriados. e) Horas extras. f) Prima semestral. g) Prima de navidad. h) Trabajo suplementario. i) Prima de antigüedad. j) Bonificaciones. […] Por su parte, el artículo 1 de la Ley 4 de 1992 facultó al Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de, entre otros, los empleados del Congreso.

Posteriormente, el Decreto 1359 de 1993 estableció el régimen especial de pensiones para los senadores y representantes a la Cámara y aclaró que no se afectaría el régimen prestacional de los demás empleados al servicio del Congreso de la República. Luego, el artículo 273 de la Ley 100 de 1993 preceptuó que el Gobierno nacional 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya podría incorporar a todos los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, pero con respeto de los derechos adquiridos y de los artículos 11 y 36 ibidem.

En ejercicio de dicha facultad, se expidió el Decreto 691 de 1994 y en su artículo 1 incorporó a los servidores públicos del Congreso al sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993; sin embargo, aclaró que ello se efectuaba sin perjuicio de lo establecido en el Decreto 1359 de 1993 y las normas que lo modifiquen o adicionen, dentro de las que se encuentran el Decreto 1293 de 1994, que instauró un régimen de transición en los siguientes términos: Artículo 1º.

Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los Senadores, Representantes y empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en el presente decreto. Artículo 2º. Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.

Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres; b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. […] Artículo 3º.

Beneficios del Régimen de transición. […]. Los empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión establecidos en el artículo 20 del acuerdo 26 de 1986, del Fondo de Previsión Social del Congreso, aprobado por el decreto 2837 de 1986. […]. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya Así las cosas, el Decreto 1293 de 1994 se pronunció frente al régimen pensional de los empleados del Congreso de la República en adición al de los Congresistas a que había hecho referencia el Decreto 1359 de 1993.

En atención al anterior recuento, el Consejo de Estado ha concluido que los empleados del Congreso beneficiarios del aludido régimen de transición tienen derecho a que su pensión de jubilación se reconozca al amparo del Decreto 2837 de 1986.10 2.3.2. Topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 197611 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».

Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.12 A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLMV. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLMV. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública». 10 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de agosto de 2016, radicado: 25000-23-25-000-2005- 07847-03 (1315-12). 11 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 12 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:13 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).

La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].

De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional14 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.

Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».15 13 Sentencia C-155 de 1997. 14 Sentencia C-089 de 1997. 15 Sentencia C-089 de 1997. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.

Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.

(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.4.

Hechos probados 12 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya - El señor José Vicente Márquez Bedoya nació el 9 de abril de 1942, como dan cuenta su cédula de ciudadanía y el Registro Civil de Nacimiento.16 - La División de Personal de la Cámara de Representantes hizo constar que el accionante laboró en dicha entidad desde el 16 de agosto de 1978 hasta el 13 de agosto de 2002 y el último cargo desempeñado fue el de secretario general de la Comisión Séptima Constitucional.17 - La Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes certificó que en los años 2001 y 2002 el actor percibió los siguientes emolumentos: sueldo básico; bonificaciones por recreación y por servicios; primas técnica, de antigüedad, gestión, transporte, semestral, navidad y vacaciones.18 - El 15 de agosto de 2003, por Resolución 1086, Fonprecon le reconoció al actor la pensión de jubilación, efectiva a partir del 14 de agosto de 2002, teniendo en cuenta que era beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, por lo que su prestación debía liquidarse en los términos indicados en el Decreto 2837 de 1986, aplicable a los empleados del Congreso, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios y las primas técnica y de antigüedad devengadas durante el último año de servicio y respecto de las cuales se hicieron aportes al tenor del Decreto 1158 de 1994.

Igualmente, a la mesada pensional se le aplicó el tope de 20 SMLMV establecido en el Decreto 314 de 1994.19 - El 24 de agosto de 2009,20 el demandante solicitó la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio y sin aplicación de límites máximos a la cuantía.21 16 Folios 2 y 14, C.2, del expediente administrativo. 17 Folio 18, C.2, del expediente administrativo. 18 Folios 22 a 29 y 114. 19 Folios 2 a 5. 20 La petición fue reiterada el 19 de noviembre de 2009 (folio 47, C.2, del expediente administrativo). 21 Folios 41 a 46, C.2, del expediente administrativo. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya - El 16 de febrero de 2010, mediante la Resolución 0238, Fonprecon negó la anterior petición por cuanto la reliquidación solicitada supera el tope de 20 SMLMV y los fondos de pensiones tienen la obligación de aplicar dicha limitante.22 - El 12 de abril de 2010, por Resolución 0434, Fonprecon desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.23 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que Fonprecon no desconoció el ordenamiento superior al determinar que la mesada pensional del actor estaba sujeta al monto de 20 SMLMV. Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) Fonprecon le reconoció al demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto por el Decreto 2837 de 1986 para los empleados del Congreso de la República. ii) El tope pensional avalado por el a quo no quebrantó los principios de inescindibilidad y favorabilidad en los términos alegados por el apelante, pues históricamente esos límites se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. iii) Fonprecon estaba facultado para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto.

En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, 22 Folios 6 a 9. 23 Folios 10 a 18. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados. iv) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T- 073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo de regímenes especiales.24 v) El legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también accedieran al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad.

Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976 y seguirlos reiterando en las Leyes 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. Así las cosas, se concluye que el Decreto 2837 de 1986 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, pero ello no impide acudir a las disposiciones generales; es más, dicho régimen especial determinó que «[l]a pensión de retiro por vejez a que tienen derecho los empleados del Congreso y del Fondo se regirá, en los aspectos no contemplados en este reglamento, por lo dispuesto sobre la materia en las disposiciones legales aplicables a los empleados oficiales de la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional».

Esta previsión reafirma la posibilidad de aplicar las normas generales al asunto objeto de análisis. En este orden de ideas, teniendo en cuenta la fecha a partir de la cual se hizo efectiva la pensión de jubilación del señor Márquez Bedoya, es decir, el 14 de 24 En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) Subsección B, sentencia del 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018); ii) Subsección A, sentencia del 11 de agosto de 2016, radicado: 25000-23-25-000-2005-07847- 03 (1315-12). 15 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya agosto de 2002, debía atenderse al tope de 20 SMLMV fijado para ese entonces por los artículos 18 de la Ley 100 de 1993 y 2 del Decreto 314 de 1994, conforme se precisó en la resolución enjuiciada en este litigio.25 De otro lado, como la pensión del actor sí está sujeta a un límite máximo en su cuantía, la Sala se relevará de estudiar sobre su reliquidación en los términos solicitados en la demanda.

En efecto, aunque se concluyera que la mesada debía corresponder a una suma superior, tal ajuste no podría decretarse en esta instancia por razón del tope con el que se ha venido reconociendo la prestación y que debe seguir operando. Bajo este hilo argumentativo, la sentencia impugnada será confirmada. 2.6. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,26 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de 25 En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: a) de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL4046-2020 de 21 de octubre de 2020, radicado: 73727; b) del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) 24 de enero de 2019, radicado: 20001-23-33-003-2013-00090-00 (4561- 2014); ii) 19 de marzo de 2020, radicado: 20001-23-33-000-2013-00093-01 (0962-15); iii) 19 de marzo de 2020, radicado: 200012333000-2013-00093-01 (0962-2015); iv) 12 de marzo de 2020, radicado: 200012333000-2013-00226-01 (2875-2015); v) 9 de mayo de 2013, radicado: 23001-23-31-000-2005-00767- 02 (1221-2011); vi) 27 de julio de 2011, radicado: 23001-23-31-000-2005-00770-03 (0211-2011). 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, por cuanto se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto en el sub lite y Fonprecon intervino en esta instancia presentando alegatos de conclusión. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que gobernaban la situación particular del demandante, razón por la que deberá confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 17 Radicación: 25000-23-42-000-2015-02590-01 (3502-2018) Demandante: José Vicente Márquez Bedoya F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 4 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor José Vicente Márquez Bedoya contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon.

Segundo. Condenar en costas al demandante, las cuales deberán ser liquidadas por el a quo. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg