CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) Demandante: Juan Carlos Iriarte Quiroga Demandado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Temas: Relación laboral encubierta – Asesor Financiero.

REVOCA SENTENCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Juan Carlos Iriarte Quiroga instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio Nro. 20156100859401 del 31 de agosto de 2015 y, en consecuencia, que entre las partes existió una relación laboral entre el 2 de mayo y el 31 de diciembre de 2002; 1 de abril de 2003 al 11 de octubre de 2004 y del 14 de febrero de 2006 al 7 de septiembre de 2012.

A título de restablecimiento del derecho, se condene a reconocer y pagar las prestaciones sociales, primas, vacaciones, cesantías e intereses que dejó de percibir durante los periodos mencionados y se devuelvan los aportes del Sistema de Seguridad Social.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – FIP y con el Departamento Para la Prosperidad Social - DPS, desde mayo de 2002 hasta el 7 de septiembre de 2012, a través de contratos de prestación de servicios, de forma continua y permanente.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, durante la ejecución de esas actividades, estuvo sometido a un horario de trabajo y a directrices e instrucciones generales y, debía velar por el buen estado de los implementos de trabajo que le fueron suministrad por la entidad.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 15 de febrero de 2016 y notificada a la entidad demandada, quien manifestó que se celebraron contratos de prestación de servicios con el objeto de “Prestar a ACCIÓN SOCIAL – FIP, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales como asesor de pagos del programa Familias en Acción – Fondo de Inversión para la Paz”.

Que tenía plena autonomía técnica y administrativa y desarrolló sus actividades bajo la supervisión del personal encargado para dicho efecto; sin embargo, el supervisor no daba órdenes, sino que realizaba requerimientos para el cumplimiento del objeto del contrato. Que no es cierto que entre el 2004 y el 2005 el contratista tuvo vinculación contractual con la entidad, lo que desvirtúa la continuidad y permanencia del vínculo contractual.

Propuso como excepciones las de prescripción, inexistencia de los derechos laborales reclamados, cobro de lo no debido, buena fe e ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones. Se celebró audiencia inicial el 18 de abril de 2018, en la que declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica.

Luego de agotado el período probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por ambas partes. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 20 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones, concluyó que existió una auténtica relación laboral con el Departamento para la Prosperidad Social que estaba encubierta mediante los contratos de prestación de servicios.

Expresó que el demandante nunca contó con autonomía en el ejercicio del objeto contractual, sino que estuvo supeditado a las directrices impuestas por funcionarios ubicados en cargos jerárquicamente superiores. Que las labores las cumplía de manera personal, pues en su rol como asesor en el área financiera del Programa familias en acción, asesor en el programa para la generación de ingresos y profesional en el acompañamiento de los procesos de contratación, implicaba asistir a los eventos, reuniones y comités que por lo general Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eran programados los lunes en las instalaciones de la entidad, presentar informes, interactuar con los sistemas de información de los diferentes programas, bases de datos, responder correspondencia relacionada con pagos de subsidios, entre otras actividades que por el grado de responsabilidad eran indelegables.

Que el trabajo que desarrollaba hacía parte del objeto de la entidad, ya que tenía que ver con la ejecución de programas de acción social dirigidos a la población pobre y vulnerable como asesor administrativo y financiero Familias en Acción. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que expresó que no se analizaron los contratos de prestación de servicios suscritos, teniendo en cuenta que los mismos prevén una serie de obligaciones para con el contratista, sin que se indique cómo estas pueden llegar a configurar la permanencia en el servicio o la subordinación, sobre todo porque no se hace una valoración de fondo de estos.

Expresó que las actuaciones desplegadas son propias de los contratos de prestación de servicios y no de una relación laboral y menos si se trata de aplicar el principio de realidad sobre las formas, pues en últimas el demandante reclama que se le otorguen las mismas condiciones de un funcionario vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, quienes no gozan de tener dos relaciones laborales simultáneas o pueden separarse del servicio a su arbitrio o por su mera necesidad.

Consideró contradictorio el análisis probatorio al circunscribirlo a unos pocos contratos, porque debió hacerse prueba a prueba de manera independiente y seguidamente en conjunto, para llegar a una conclusión; sin embargo, no se realizó de esta manera desconociendo los presupuestos definidos en el CGP. Finalmente, que hubo una indebida aplicación del precedente en lo que respecta a la interrupción de los contratos y en lo que respecta a los parámetros para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de quien demuestra la existencia de la primacía de la realidad sobre las formalidades.

El demandante interpuso recurso de apelación, respecto del numeral séptimo de la sentencia y solicitó se condene en costas a la entidad demandada, teniendo en cuenta que en el expediente obra prueba de los gastos del proceso, viáticos, la labor ejercida por el profesional del derecho por 4 años y 7 meses y en los que debió incurrir la parte demandante.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 20 de abril de 2021 fue admitido el recurso de apelación interpuesto por la demandada y se dispuso que el de la parte demandante había sido extemporáneo; sin embargo, se tendría como apelación adhesiva en los términos del artículo 322 del CGP, por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 10 de diciembre de 2021 se dio traslado a las partes por 10 días para alegar de conclusión, vencidos los cuales el Ministerio Público contaría con el mismo término para emitir concepto y posteriormente ingresaría a Despacho para fallo.

La parte demandante indicó que la decisión de primera instancia debe mantenerse en la condena impuesta a la entidad tras probarse la existencia del contrato realidad y únicamente debe revocarse el numeral séptimo y en su lugar condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. La parte demandada reiteró que no se configura de ninguna manera el elemento de la subordinación entre las partes.

El Ministerio Público rindió concepto indicando que se demostraron los elementos inherentes al contrato realidad durante el periodo comprendido entre el 10 de mayo de 2002 y el 7 de septiembre de 2012, porque el actor prestó servicios como asesor del área administrativa y financiera del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, ejerciendo funciones bajo la continua dependencia y subordinación de la demandada y en contraprestación recibió una remuneración periódica con cargo al presupuesto asignado a esa entidad.

Solicita modificar la orden de devolución de aportes a salud en la medida en que ante “la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. Se analizará también lo correspondiente a la condena en costas en primera y segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Con las pruebas documentales se establece que el demandante estuvo vinculado con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social antes Acción Social, mediante los siguientes contratos de prestación de servicios: No. Contrato Objeto del Servicio Duración Interrupción en días hábiles Valor 3961 El contratista prestará al DAPR-FIP, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, su asesoría en el área financiera del Programa Familias en Acción de la Red de Apoyo Social. 10/05/2002 al 31/12/2002 69 días $ 34.328.000 21182 El contratista prestará al DAPR-FIP, por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios en la logística del proceso de pagos del Programa Familias en Acción. 11/04/2003 al 31/12/2004 Ejecutado por el Dte. hasta el 10/10/20043 y por el cesionario desde el 11/10/2004 hasta el 31/12/20044 241 días $ 84.000.000 Valor ejecutado por sesión $73.200.0005 1086 El contratista prestará al DAPR-FIP, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios en la logística del proceso de pagos al programa familias en acción 10/2005 al 31/12/2005 30 días $15.750.000 1 FL. 131 Y 311 - CD/ ARCHIVO 0396_2002_IRIARTE QUIROGA JUAN CARLOS_79848201.

EXPEDIENTE FÍSICO. 2 FL. 132 Y 208A - CD A / ARCHIVO 2118-03 CESION DE JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA A FERNANDO JOSE AREVALO OROZCO 3. PÁGS. 13-15, 22-23, EXPEDIENTE FÍSICO. 3 FL. 208A - CD A / ARCHIVO 2118-03 CESION DE JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA A FERNANDO JOSE AREVALO OROZCO 3. PÁG. 124-125, EXPEDIENTE FÍSICO. 4 FL. 208A - CD A / ARCHIVO 2118-03 CESION DE JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA A FERNANDO JOSE AREVALO OROZCO 3.

PÁG. 192, EXPEDIENTE FÍSICO. 5 FL. 208A - CD A / ARCHIVO 2118-03 CESION DE JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA A FERNANDO JOSE AREVALO OROZCO 3. PÁGS. 87-89, EXPEDIENTE FÍSICO. 6 Fls. 275, 286. Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1177 El contratista se obliga para con ACCIÓN SOCIAL, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales como Asesor Administrativo y Financiero de pagos de las familias desplazadas inscritos con la metodología de Familias en Acción. 14/02/2006 al 31/12/2006 7 días $63.225.000 0608 El Contratista prestará a la ACCIÓN SOCIAL-FIP, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales como Asesor de Pagos del Programa Familias en Acción – Fondo de Inversiones para la Paz. 12/01/2007 al 31/12/2007 11 días $ 66.156.000 4889.

Prestar a ACCIÓN SOCIAL, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales en el Programa Generación de Ingresos, como Asesor, para apoyar los mecanismos y las actividades de las líneas desarrolladas por el Programa para la generación de ingresos de la población objeto, con especial énfasis en la asesoría financiera, de planeación, negociación y seguimiento a los convenios que ejecuta el Programa, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia. 18/01/2008 al 31/12/2008 10 días $69.468.000 25010 Prestar a ACCIÓN SOCIAL – FIP, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales en el Programa Generación de Ingresos, para apoyar los mecanismos y las actividades de las líneas desarrolladas por el Programa para la generación de ingresos de la población objeto, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia. 19/01/2009 al 31/12/2009 7 días $73.636.080 028911 Prestar a ACCIÓN SOCIAL, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios en el programa Generación de Ingresos, para apoyar los mecanismos y las actividades de las líneas desarrolladas por el Programa para la generación de ingresos de la población objeto, así como contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia. 14/01/2010 al 31/12/2010 31 días $76.584.000 74712 Prestar a ACCIÓN SOCIAL-FTP, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus 16/02/2011 al 14/06/2011 $ 90.883.680 7 Fl. 133 y 311 CD Archivo 0117_2006_IRIARTE QUIROGA JUAN CARLOS_79848201.

Expediente físico. 8 Fl. 134 y 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA. Págs. 17-21, Expediente físico. 9 Fl. 135 y 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA. Págs. 22-26, Expediente físico. 10 Fl. 136 y 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA. Págs. 27-31, Expediente físico. 11 Fl. 137 y 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA.

Págs. 32-38, Expediente físico. 12 Fl. 138 y 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA. Págs. 56-61, Expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios profesionales en el Programa Generación de Ingresos como Asesor Nacional del Componente de Desarrollo económico, para apoyar los mecanismos y las actividades de las líneas desarrolladas por el Programa para la generación de ingresos de la población objeto, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia. Valor ejecutado $56.802.300 747 suspensión13 15/06/2011 al 31/08/2011 Suspensión (2 meses y 16 días) 747 Reinicia14 01/09/2011 al 31/10/2011 (Liquidación anticipada por mutuo acuerdo)15 3 días 67A16 Prestar, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales en el Programa Generación Empleo de Emergencia en la Línea 2 Proceso Generación de ingresos estrategia de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – ACCIÓN SOCIAL, para acompañar el proceso de contratación en la construcción de Estudios Previos, Pliego de condiciones, calificar las ofertas y la consecución de los documentos requeridos para la contratación, modificación y pagos de convenios y contratos; participar en el desarrollo y ejecución de proyectos de Capitalización contratos y convenios que le sean asignados; coordinar el manejo de las zonas asignadas con los diferentes estamentos sociales e institucionales, operadores y con los programas misionales que operan en ella; y coadyuvar por el posicionamiento y la generación de nuevas alternativas alrededor de los propósitos y la filosofía del programa Generación de Ingresos, así como en el desarrollo de las diferentes actividades propias de la Dirección de Inclusión Productiva de los Programas misionales. 04/11/2011 al 07/09/2012 Finalización $ 77.503.582 De lo anterior se puede evidenciar el acuerdo de voluntades tendiente a obtener la prestación de un servicio personal a cambio de una remuneración. Se cuenta en el expediente correos electrónicos remitidos de forma masiva a Acción Social referentes a la obligatoriedad de la participación en eventos propios de la entidad con directrices sobre autorizaciones de salida en días y horas determinadas, requerimientos de informe de actividades a los contratistas para 13 Fl. 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA.

Pág. 70, Expediente físico. 14 Fl. 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA. Pág. 73-76, Expediente físico. 15 Fl. 208A - CD A / Archivo 0747-11 JUAN CARLOS IRIARTE QUIROGA. Pág. 133-134, 137-139, Expediente físico. 16 Fl. 141 y 311 CD/ Archivo 0396_2002_IRIARTE QUIROGA JUAN CARLOS_79848201. Expediente físico Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago de honorarios; también obran actos administrativos mediante los cuales se estableció el horario de trabajo para los servidores públicos de Acción Social, se fijó la escala de viáticos para las comisiones de servicios; guías con directrices sobre el funcionamiento de la entidad y circulares con información sobre días de descanso y compensatorios, entre otros17.

Sin embargo, revisada la anterior documentación, si bien los mismos se produjeron durante el periodo de vinculación del actor, no se encuentra que alguno estuviera particularmente dirigido a este, ni que contuviera información relacionada con el desarrollo de sus funciones propiamente dichas, es decir, donde se le impartieran órdenes para el desarrollo de las actividades para las que fue contratado.

Por el contrario, se encuentra acreditado que la divulgación de dicha información se hacía de forma masiva porque la misma se relacionaba con el funcionamiento de la entidad en asuntos tales como solicitudes de viáticos para comisiones de servicios, el horario en el cual se prestaba el servicio por parte de la entidad, capacitación y actualización de colaboradores, reglamento de higiene y seguridad, protocolo de atención al ciudadano y de seguridad, entre otros.

Contrario a lo concluido por la primera instancia, esos elementos no son suficientes para determinar la existencia de una relación laboral, pues de su simple lectura no logra desprenderse por sí mismo la subordinación y dependencia continuada. Por lo tanto, se procederá a examinar si con los demás medios de prueba, se encuentra acreditada la subordinación. Advierte la Sala que los objetos contractuales variaron en algunos de los acuerdos suscritos, sin que resulte posible agrupar las actividades en una sola.

Se tiene entonces que, según las obligaciones descritas en cada uno de los contratos de prestación de servicios, el actor desempeñó funciones como asesor administrativo y financiero y en la logística del proceso de pagos del programa “Familias en Acción”; también como asesor financiero de planeación y de seguimiento en el programa “Generación de Ingresos” y como colaborador de actividades propias de esa dependencia; como asesor nacional del componente de desarrollo económico en el programa “Generación de Ingresos”, y en el programa “Generación Empleo de Emergencia” acompañando el proceso de contratación en diferentes etapas.

En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de las señoras Ingrid Lorena Parra Cabrera y Ana Milena Negrette Contreras, quienes fueron contratistas de Acción Social entre el 2005 y el 2011 y manifestaron haber conocido al demandante entre el 2008 y el 2011, periodo en el cual trabajaron con aquel en el grupo del programa de “Generación de Ingresos”.

Ambas declararon de manera general sobre la forma en la que se prestaban los servicios por parte de los contratistas y la modalidad de contratación de la entidad para suplir los servicios que eran requeridos. 17 Fls. 2-130. Expediente físico Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora Ingrid Lorena Parra Cabrera, indicó que conoció al demandante porque fueron compañeros de trabajo entre el 2008 y el 2011, hicieron parte del mismo grupo de trabajo de generación de ingresos y empleabilidad en lo que antes era Acción social, aseguró que la mayor parte de la entidad estaba conformada por contratistas y la planta de personal era mínima.

Que en su grupo de trabajo solo la secretaria era de la planta, todas las áreas misionales estaban soportadas en ese momento por los contratistas de la entidad. Que desde el 2007 se estableció una directriz general referente a los horarios de trabajo, no había diferencia entre el personal de planta y los contratistas. Para ausentarse tenían que decir por qué, mostrar la incapacidad médica e incluso turnos en los almuerzos porque por la función de atención al ciudadano siempre debía haber alguien en la oficina.

Hizo referencia a que les impartían instrucciones de manera verbal o por correo electrónico, a través de los comités donde se reunían todos los lunes y se recibían directrices de lo que se iba a hacer la siguiente semana, como las metas. Sobre la inasistencia a comités o reuniones expresó que les acarreaba llamados de atención por parte del coordinador o de los jefes de áreas; sin embargo, no le consta que al demandante le hayan presentado memorandos, sanciones disciplinarias o cualquier otra sanción que haya ido a su hoja de vida mientras prestó sus servicios en el DPS.

Aclaró que si recuerda llamados de atención por actividades que no se realizaron como por ejemplo por no entregar los informes a tiempo. La señora Ana Milena Negrette Contreras, indicó que conoció al demandante en el 2005 cuando entró a trabajar en Acción Social, que hacían parte de un equipo que trabaja por órdenes de prestación de servicios y hacían todo porque la entidad no tenía personal de planta a cargo de las tareas que ellos desempeñaban.

En esa medida ninguno de los que estaban contratados podía cumplir otra función por el tiempo que les hacían cumplir allí, llegaban en la mañana y salían al final del día y era imposible tener doble vinculación así la modalidad de contratación lo permitiera porque controlaban la hora de entrada y tenían que cumplir un número de horas laborales.

Que cuando no era posible presentarse a trabajar tenía que llamar al jefe inmediato, indicar las razones; si era un caso médico, tenía que adjuntarse la incapacidad médica y demostrar que efectivamente no podía ir a la oficina, en caso contrario debía compensar el día, a veces tenían que trabajar los sábados. Sobre las actividades desarrolladas dijo que los contratos de supervisión eran los que el DPS suscribía con algunas ONG o con organizaciones para llevar a cabo los programas y al demandante se le contrataba como supervisor de ese contrato y era quien cumplía las funciones de vigilar que el objeto se cumpliera, en algunos casos había momentos en los que él tenía más de una supervisión a cargo.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el control del cumplimiento de horarios, se contaba con la Secretaría General y talento humano, tenían un supervisor que se encargaba de su área o grupo de trabajo, quien a su vez estaba contratado igual que ellos, es decir, era un contratista por prestación de servicios, ejercía control y hacía cumplir las circulares para cumplir el horario, para evitar que la oficina quedara sola, para responder las llamadas, establecer turnos en las salidas de los almuerzos, pagar el tiempo que les daban en una semana de vacaciones, por ejemplo en diciembre, y todo se organizaba de para que en la oficina siempre estuviera parte del equipo.

En la declaración de parte, el señor Juan Carlos Iriarte Quiroga dijo que en los contratos no existía cláusula de exclusividad para la prestación de los servicios en Acción Social; pero que debido a la carga de trabajo que tenían, le era imposible desarrollar actividades como contador público porque todo su tiempo era destinado al trabajo que tenía con Familias en Acción y Generación de Ingresos.

Llegaban a trabajar a las 8:00 a.m., pero cuando tenían que liquidar subsidios, se quedaban muchas veces hasta las 3:00 a.m. para cumplir con los tiempos que establecían los jefes y cumplir con las liquidaciones de los subsidios y eso no le permitía desarrollar su actividad por otro lado. La Sala considera que las declaraciones no ofrecen suficientes elementos para concluir la subordinación o dependencia a la que dice estuvo sometido el demandante; pues, aunque constantemente se refieren al cumplimiento de mandatos, las manifestaciones no dan cuenta de las órdenes específicas que recibía. Se pudo establecer que durante la prestación de sus servicios como contratista no cumplió un único objeto contractual, por el contrario, si bien el enfoque de sus funciones fue la asesoría financiera en diferentes programas, las actividades desempeñadas fueron diversas y en ese sentido es necesario establecer en cada actividad o función desarrollada de qué manera se impartían esas órdenes como muestra de una real subordinación; sin embargo, los declarantes únicamente laboraron con él en el programa denominado “Generación de Ingresos”.

A partir de esto, la Sala considera que aunque las testigos se refirieron de manera reiterada al cumplimiento de un horario impuesto por la entidad para la totalidad del personal que laboraba en Acción Social, así como estar presente durante la misma jornada del personal de planta y al cumplimiento de órdenes por parte de los supervisores de los contratos e incluso de otras dependencias que tenían relación con las labores desarrolladas, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada y no es indicativo de la existencia de una relación subordinada.

En ninguno de los contratos o en los demás documentos aportados, se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones de donde pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor a la que alude la parte demandante. Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, el posible establecimiento de un horario o la permanencia del actor en las instalaciones de la entidad en las jornadas de los trabajadores de planta, podría considerarse como un indicio de subordinación, sin embargo, estos supuestos resultan acordes con la coordinación inherente que debe existir en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios, más aún, teniendo en cuenta que las labores se desarrollaban en el marco de programas específicos de Acción Social tales como “Familias en Acción” y “Generación de Ingresos” que implicaban la entrega de subsidios económicos y debían cumplirse con ajuste a los requisitos establecidos para acceder a los mismos.

En ese orden, tiene sentido que la prestación de los servicios se diera en los tiempos en que funcionaba la dependencia para la cual fue contratado el demandante y bajo las directrices de la entidad quien establecía los lineamientos para acceder a los beneficios de cada programa. Por su parte, los documentos contractuales y los informes de gestión muestran que el actor desarrolló ciertas tareas en el espacio de tiempo delimitado, pero no que la entidad direccionó y controló de manera decisiva esa ejecución o impuso las condiciones sobre el tiempo, modo y lugar en que el contratista debía realizar las tareas definidas en cada uno de los contratos.

Aunque algunas de las obligaciones podrían tener implícito cierto grado de subordinación, por la naturaleza misma de la tarea, no hay ninguna prueba que confirme que en la ejecución contractual se le impartió directriz o direccionamiento y en qué sentido. La Subsección advierte que las dos testigos, en algunos temas, señalaron que desconocían circunstancias tales como solicitudes de permisos o llamados de atención concretamente en el caso del demandante.

Nótese que tampoco narran las condiciones en que ejecutó todas sus obligaciones, solo se refirieron a la labor desarrollada en el programa de “Generación de Ingresos” las cuales desarrolló entre 2008 y 2011. Adicionalmente, la variación en las funciones y por ende la diferencia en los objetos contractuales descritos desdibuja la permanencia en una sola actividad por parte del demandante y, de esta forma, uno de los aspectos a tener en cuenta en el encubrimiento de una relación laboral.

Así las cosas, para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues se echa de menos elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-05683-01 (0594-2021) 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, se revocará la decisión y, en su lugar, se denegarán las pretensiones invocadas. De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202151 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4° del artículo 365 del CGP, y observando los argumentos esbozados por las partes en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ  Firmado electrónicamente      LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Firmado electrónicamente    JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente