CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: LUZ MERY VIZCAÍNO PINILLA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende usar la tutela como instancia adicional del proceso de origen.

La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 30 de noviembre de 20231, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 27 de octubre de 2023, la señora Luz Mery Vizcaíno Pinilla, mediante apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad, que estima vulnerados con ocasión de la expedición de las sentencias del 16 de noviembre de 2022 y del 30 de junio de 2023, desestimatorias de las pretensiones presentadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-021-2021-00338-00.

Formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Declarar la nulidad de las sentencias de fechas 16 de noviembre del 2022 proferida por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, y 30 de junio del 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección Segunda Subsección B y todas las demás actuaciones posteriores en el proceso. 1 Se advierte que, el 19 de enero de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 SEGUNDO: Que se ordene dictar una sentencia de fondo para el proceso 11001333502120210033800, donde se aplique las 2 sentencias de unificación proferidas por el Consejo De Estado en donde se reconoce LA PRIMA DE RIESGO COMO FACTOR SALARIAL y se estudie de fondo con los lineamientos jurisprudenciales y constitucionales la figura de la cosa juzgada de manera correcta al caso que nos ocupa. 1.2.

Hechos y argumentos de la tutela Como fundamento fáctico de la demanda, la actora narró que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión con el 75% del promedio de todos los factores devengados en el último año de servicio, incluida la prima de riesgo, a partir del 7 de julio de 2005.

El conocimiento del proceso con radicado 2021-00338-00 le correspondió por reparto al Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, el que, en sentencia del 16 de noviembre de 2022, declaró la excepción de cosa juzgada. Apelada la providencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, la confirmó. A juicio de la señora Luz Mery Vizcaíno Pinilla, las providencias censuradas desconocieron que en materia pensional el interesado puede pedir la reliquidación de la prestación en cualquier tiempo y cuantas veces considere necesario, toda vez que se trata de un derecho de tracto sucesivo.

Adicionalmente, debido al cambio de jurisprudencia, el pensionado puede acudir nuevamente a la administración y al juez natural de la causa, para que se reliquide su pensión. En ese entendido, la actora afirmó que como presentó nuevamente la petición ante la Administración, el 7 de julio de 2005, las mesadas causadas con posterioridad no se afectan con el fenómeno de la cosa juzgada.

Por lo anterior, en su criterio, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2004-3302, en la que se ordenó la reliquidación de la pensión, sólo afectó las mesadas causadas entre el 1º de enero de 2002 y el 7 de julio de 2005, razón por la cual los periodos posteriores pueden ser objeto de un nuevo pronunciamiento, tanto en vía administrativa como judicial, sin que se configure la cosa juzgada.

Adujo que las providencias cuestionadas desconocieron que el artículo 303 del Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 C.G.P. exige el cumplimiento de tres requisitos para que se presente la cosa juzgada, dado que bastó con la identidad de partes para que declararan probada la excepción, sin que se corroborara la identidad de objeto y de causa, que, dicho sea de paso, no se presentan en el caso concreto.

Finalmente, sostuvo que las decisiones objeto de reproche desconocieron la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, proferida el 3 de diciembre de 2020, con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández, dentro del radicado 13001-23-33-000-2015-00676-01(2618-19). 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.

Mediante auto del 1º de noviembre de 2023, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda, dispuso que aquel se notificara a las autoridades accionadas y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como tercera con interés. 2.2.

El magistrado ponente de la providencia censurada manifestó que la accionante no precisó los defectos en los que supuestamente incurrió y, además, se limitó a narrar hechos que no corresponden a la realidad. Sostuvo que, en la sentencia de segunda instancia, la autoridad accionada hizo un estudio probatorio y jurídico de fondo, amplio y suficiente, aparte de que aplicó la jurisprudencia de unificación vinculante en la materia, para concluir que en el caso analizado concurrían los elementos necesarios para confirmar la cosa juzgada declarada por el a quo. 2.3.

La UGPP solicitó que se declare improcedente la tutela porque no cumple con los requisitos generales ni específicos, a lo cual agregó que la accionante pretende revivir la discusión planteada en el proceso ordinario. Insistió en que las providencias censuradas no incurrieron en vías de hecho, teniendo en cuenta que existe una sentencia anterior, proferida dentro del proceso 2004-03302, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la actora y ordenó la reliquidación de su pensión con el 75% de los factores devengados en el último año de servicios, con excepción de la prima de riesgo.

Y como en el nuevo proceso con radicado 2021-00338-00/01 la accionante pretende que la pensión se reajuste con inclusión de la prima de riesgo, emolumento que, luego del respectivo estudio, fue excluido en el fallo Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 anterior, es evidente la configuración de la cosa juzgada. 2.4.

El Juzgado 21 Administrativo de Bogotá no intervino en esta oportunidad. 3. Fallo impugnado La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Explicó que de la lectura de las providencias cuestionadas se observa que resolvieron de fondo sobre la excepción de cosa juzgada formulada por la entidad demandada, realizando un análisis detallado sobre el cumplimiento de los tres elementos que la configuran, esto es, la identidad de objeto, la identidad de partes y la identidad de causa.

Determinó que los argumentos planteados por la parte actora en esa oportunidad coinciden con los que fundamentan la presente acción de tutela y fueron resueltos de fondo en las sentencias objeto de reproche, en las que, incluso, se hizo referencia a la providencia de unificación del 1º de agosto de 2013, invocada por la accionante. Aunado a ello, advirtió que luego de analizar la variación de la línea jurisprudencial, el juez de primera instancia acogió la tesis según la cual «los cambios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado en relación con los regímenes pensionales de ninguna manera constituyen una excepción para inaplicar la figura de cosa juzgada, institución jurídica procesal que tiene como fin primordial garantizar la seguridad jurídica de las providencias, a través de la inmutabilidad de las mismas, sin que sea dable con posterioridad alterar esas condiciones, como es pretendido en el presente asunto».

Como consecuencia, encontró configurada la excepción. Por último, señaló que el fallador de segunda instancia se refirió a los argumentos expuestos en la alzada, según los cuales, en materia de prestaciones periódicas, es posible demandar y solicitar la reliquidación de las mesadas en cualquier tiempo, máxime si existe jurisprudencia de unificación posterior, descartando cada una de esas alegaciones.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 4. Impugnación El accionante señaló que el a quo no estudió de fondo la controversia planteada, toda vez que no analizó la variación de la jurisprudencia, que ahora consagra la prima de riesgo como factor computable en la liquidación pensional de los ex empleados del DAS.

Insistió en que las sentencias censuradas erraron al declarar la excepción de cosa juzgada, pues, en su sentir, esta no se configura en el caso concreto, habida consideración de que no se acreditó la triple identidad exigida por el artículo 303 del C.G.P. En efecto, señaló que no existe identidad de objeto entre las demandas porque lo solicitado en el proceso 2021-00388-00/01, es la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, incluyendo la prima de riesgo, desde el 7 de julio de 2005 en adelante, es decir, que no se solicita el reajuste de las mesadas anteriores a esa fecha, frente a las que considera que sí operó la cosa juzgada, porque, según dijo, la sentencia dictada dentro del proceso 2004-3302 afectó las mesadas pensionales causadas desde el 1º de enero de 2002 hasta el 7 de julio de 2005.

Tampoco existe identidad de causa, porque se demanda la nulidad de actos administrativos diferentes y porque en la primera ocasión (proceso 2004-3302) se solicitó el cambio del IBL, mientras que ahora se reclama únicamente la inclusión de la prima de riesgo como factor computable. Reiteró que con la expedición de las sentencias de unificación del 1º de agosto de 2010 y del 4 de mayo de 2017, en las que se determinó que la prima de riesgo es un factor computable para las pensiones de los ex empleados del DAS, se habilitó a la accionante a demandar nuevamente para obtener la liquidación de su prestación. II.

C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 30 de noviembre de 2023, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 La Sala, en primer lugar, deberá examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos endilgados y, por ende, vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante. 2. Análisis de la Sala 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20142, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o 2 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 la interpretación propia de los jueces naturales. De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. ● Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto De entrada, tal como lo determinó el a quo, la Sala advierte que la presente tutela deviene improcedente porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ordinario.

Concretamente, la parte actora considera que las sentencias del 16 de noviembre de 2022 y del 30 de junio de 2023, dictadas por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, desconocieron sus derechos fundamentales porque declararon probada la excepción de cosa juzgada, pese a que no se presenta la triple identidad exigida en el artículo 303 del C.G.P., argumento que, aunque no se precisa en la demanda, correspondería al defecto sustantivo.

Ahora bien, de la simple comparación entre lo analizado a lo largo del proceso ordinario y los argumentos propuestos en la solicitud de amparo, se evidencia que estos fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido por la autoridad judicial, consistente en que, desde la óptica particular de la parte accionante, no se configura la excepción de cosa juzgada porque el debate planteado en el proceso 2021-00338-00/01 es sustancialmente distinto al resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso 2004-3302.

En efecto, tanto en el proceso ordinario como en la acción de tutela la referencia la señora Luz Mery Vizcaíno Pinilla planteó que, en relación con la reliquidación de la pensión con inclusión de la prima de riesgo, no se configuró la cosa juzgada porque no existe identidad de objeto, habida cuenta de que demandó la nulidad de actos administrativos diferentes.

De hecho, en ambas oportunidades señaló que, al tratarse de una prestación periódica, la reliquidación puede solicitarse en sede administrativa y judicial cuantas veces quiera y en cualquier tiempo, en razón a que la decisión contenida en una sentencia sólo afecta las mesadas causadas y no las futuras. Aunado a ello, alegó que sobrevino un cambio en la jurisprudencia (sentencia de unificación del 01 de agosto de 2013).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 En el fallo del 16 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, después de realizar un análisis fáctico y jurisprudencial en el que se refirió puntualmente a cada uno de los elementos que caracterizan la cosa juzgada, se concluyó que dicho fenómeno procesal se configuró en el caso concreto.

En la providencia se lee: En el presente proceso se estudiará la Cosa Juzgada respecto a la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, el 7 de julio de 2005, dentro del proceso identificado con el número 2004-3302, en donde actuó como demandante la señora LUZ MERY VIZCAINO PINILLA, en contra de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E., (fls. 211 al 227 del archivo 18 del expediente digital).

Para los efectos correspondientes, se analizarán los elementos de i) Identidad de partes, ii) Identidad de causa petendi e iii) Identidad de objeto. 7.4.1. Frente a la Identidad de las Partes: Se encuentra probado en el expediente que en ambos procesos existe identidad de partes, como pasa a explicarse a continuación: (…) De esta manera, se evidencia que existe una identidad de partes, entre el proceso radicado y que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se identificó con el número 2004-3302, donde actuó como demandante la señora LUZ MERY VIZCAINO PINILLA, identificada con la C.C. 21.235.435 de Villavicencio y como entidad demandada la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL y, el proceso que ahora nos ocupa, en donde la parte actora es la señora LUZ MERY VIZCAINO PINILLA, y la entidad demandada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, pues esta última fue quien sustituyó a la CAJANAL EN LIQUIDACION. 7.4.2.

Frente a la Identidad de Objeto o Pretensiones: Se encuentra probado dentro del expediente que los dos procesos planteados ante la jurisdicción contencioso administrativa, tienen la misma pretensión material, esto es: la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Luz Mery Vizcaino Pinilla, con el 75% del valor promedio devengado durante el último año laborado, teniendo en cuenta para ello LA TOTALIDAD de factores salariales (asignación básica, reajuste salarial, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, indemnización vacaciones, reajuste vacaciones y PRIMA DE RIESGO).

(…) En consecuencia que el objeto o pretensión principal en los dos procesos, siempre fue el mismo, que no es otro que obtener la reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con la inclusión de la prima de riesgo, pretensiones que si bien pueden ser planteadas en forma distinta, siempre tendrán el mismo objetivo, que no será otro que la reliquidación pensional.

Por lo que, se ha precisado con certeza la relación jurídica objeto de litigio, imposibilitando a otro operador judicial a rebatir asuntos ya resueltos. Es del caso señalar, que aunque los actos administrativos demandados sean distintos y hayan presentado una motivación distinta, responden al mismo derecho reclamado por el accionante en distintos periodos de tiempo, por lo que materialmente comparte identidad de pretensiones.

Con mayor razón si se discuten prestaciones periódicas que pueden ser reclamadas en cualquier momento, cuya activación de la actuación administrativa a través de derechos de petición puede generar actos administrativos que formalmente son distintos, pero que materialmente responden a la misma reclamación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 7.4.2.

Frente a la Identidad de Causa: Se encuentra probado en el expediente que ambas demandas comparten los mismos supuestos de hecho, pues en los dos escritos se pretende la revisión de la pensión de jubilación reconocida a la parte actora, en cuanto no fue tenida en cuenta para su reliquidación, el 75% de los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios, con la inclusión de la prima de riesgo, lo anterior en su condición de ex funcionaria del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS.

No obstante al ser analizadas los dos procesos radicados, sería dable concluir que existe una identidad parcial en la causa, debido a que en la segunda demanda, para justificar el derecho que dice la parte actora le asiste, cual es, la reliquidación de la pensión con el 75% de la totalidad de factores salariales devengado en el último año con la inclusión de la prima de riesgo, esta última negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia que puso fin a la instancia dentro del proceso 2004-3302, la parte plantea que existe un cambio de posición jurisprudencial del Consejo de Estado, frente al reconocimiento e inclusión de la prima de riesgo en la pensión de los exservidores del DAS y de otros factores salariales, que se dio con la sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda de fecha 1 de agosto de 2013, en donde actuó como Consejero Ponente el Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, dentro del proceso 2011-00070 y, de la que se obtiene que la norma aplicable es la Ley 4 de 1966 y la Ley 100 de 1993, en cuanto al aumento del porcentaje de la base de liquidación. Para los efectos anteriores, es preciso establecer que existe una línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado, en los eventos cuando se haya demandado una determinada pretensión con anterioridad y exista una variación jurisprudencial frente al tema con posterioridad; así en primer término se tiene la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, de fecha 25 de septiembre de 20134, en donde se sentó la siguiente posición frente al tema: (…) Atendiendo las pautas dadas en la providencia del Consejo de Estado antes citada y al ser analizado el caso en concreto, se pudo establecer que el cambio jurisprudencial que permite incluir la prima de riesgo y otros factores en la liquidación pensional, data del año 2013, lo que significa que el mismo no fue anterior, concomitante, ni contemporáneo con la sentencia proferida el 7 de julio de 2005 (fls. 211 al 227 del archivo 18 del expediente digital) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso 2004-3302, que definió la situación planteada por la parte actora, pues como se evidencia el fallo del Consejo de Estado se expidió 8 años después. Luego en esa misma línea jurisprudencial fue proferido el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con fecha 23 de noviembre de 2011, en donde se dejó claro que los asuntos dirimidos judicialmente con anterioridad, hacen tránsito a cosa juzgada, no siendo dable reabrir el debate en torno a tales asuntos, como es pretendido por la parte actora en este caso.

Siguiendo con esta línea jurisprudencia, el Consejo de Estado en sentencia de tutela de fecha 17 de marzo de 2016, definió en forma clara como opera la institución de cosa juzgada, ante un cambio jurisprudencial posterior, siendo enfático en afirmar, que esa institución jurídica procesal “…busca otorgar a las sentencias un carácter definitivo, inmutable y vinculante, lo que impide a los jueces decidir sobre una discusión que ya ha sido resuelta en sede judicial.

Con lo anterior se pretende dotar de seguridad jurídica al ordenamiento jurídico, así como a las partes (sentencia inter partes) o a la comunidad en general (fallos con efectos erga omnes…”, aclarando que cuando exista un cambio jurisprudencial, ello no constituye <<una nueva situación que permita quebrantar la institución de cosa juzgada… se advierte que la actora antes de promover la demanda que dio lugar a la expedición de la sentencia que ahora se discute, ya había presentado acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó la inclusión de todos los factores salariales para la reliquidación de la pensión… igualmente, se observa que el hecho que se Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 alegó como nuevo para la procedencia del estudio de fondo del caso fue la sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010.

Sin embargo, como quedó expuesto, la misma no afecta la cosa juzgada y en esa medida no puede examinarse nuevamente un asunto que ya fue discutido en sede judicial>> (Subrayado y negrilla fuera de texto). Aspectos que fueron reiterados por el Consejo de Estado en sentencia de tutela de fecha 12 de septiembre de 2019, sentencia T-923 de 2011 (…) Conforme a lo expuesto, este Despacho Judicial acoge la tesis del Consejo de Estado, que fue reiterada en varias oportunidades por esa Corporación, según la cual, los cambios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado en relación con los regímenes pensionales de ninguna manera constituyen una excepción para inaplicar la figura de cosa juzgada, institución jurídica procesal que tiene como fin primordial garantizar la seguridad jurídica de las providencias, a través de la inmutabilidad de las mismas, sin que sea dable con posterioridad alterar esas condiciones, como es pretendido en el presente asunto.

(…) Contra la anterior decisión, la señora Vizcaíno Pinilla interpuso recurso de apelación, basado en razones que posteriormente reprodujo en el escrito de tutela, ante la decisión del Tribunal demandado de desestimarlo. En el siguiente cuadro se cotejarán los argumentos expuestos en el mencionado recurso de alzada y las razones que se esgrimieron en la solicitud de amparo, a fin de ilustrar de mejor manera cómo la parte demandante está utilizando la tutela como instancia adicional: Argumentos presentados en el proceso ordinario (recurso de apelación) Argumentos de la demanda de tutela La sentencia recurrida niega las pretensiones de la demanda manifestando cosa juzgada.

Cosa que no es cierto ya que las pretensiones incoadas en la demanda son: (…) Son absolutamente diferentes a las señaladas por el Despacho de primera instancia dentro del proceso Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, el 7 de julio de 2005, dentro del proceso identificado con el número 2004-3302, ya que como queda demostrado se solicitó la reliquidación de las mesadas pensionales a partir del 01 DE JULIO DEL 2001 EN ADELANTE esto quiere decir que el fallo dictado dentro del proceso que curso en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, el 7 de julio de 2005, dentro del proceso identificado con el número 2004-3302 no puede cobijar mesadas futuras ya desde el 0 de julio del 2001 no existe la cosa juzgada sobre mesadas pensionales futuras ya que ni siquiera existían y ahora bien la jurisprudencia constitucional y administrativa ha señalada la posibilidad de demandar y solicitar la reliquidación de las mesadas pensionales en cualquier tiempo, Según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada, son: (i) identidad de objeto;

(ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. 1. Las partes del proceso son LUZ MERY VIZCAINO PINILLA Y LA U.G.P.P.

2. IDENTIDAD DE OBJETO: en el caso que nos ocupa el objeto del proceso es: (…) Que tanto las pretensiones de la demanda como el agotamiento de vía gubernativa es claro en precisar que se reliquide la pensión de vejez de mi representada desde 07 de julio del 2005. Por ser la pensión de vejez un derecho de tracto sucesivo se puede solicitar su reliquidación en cualquier tiempo o cuantas veces el pensionado considere justa su pretensión, en el caso que nos ocupa para el año 2020 se solicita la reliquidación por existir un cambio jurisprudencial entorno a la prima de riesgo de los exfuncionarios del DAS.

(…) Que como se solcito en vía gubernativa la reliquidación de la pensión de vejez a mi representada desde el 07 DE JULIO DEL 2005, las mesadas pensionales futuras no están cobijadas por el principio legal de Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 11 ya que esta prestación por ser de carácter sucesivo hacia el futuro tiene una connotación diferente, ahora bien existe un cambio en la línea de la jurisprudencia en materia administrativa ya que en sentencia del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN Bogotá, D.C, veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-25- 000-2009-00175-01(1520-13) Actor: ANCÍZAR MARTÍNEZ OSPINA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN (ACTUALMENTE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP) y sentencia del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA MAGISTRADO PONENTE: Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil trece (2013).

Expediente: 440012331000200800150 01 Referencia: 0070-2011 Actor: HÉCTOR ENRIQUE DUQUE BLANCO AUTORIDADES NACIONALES. cosa juzgada dentro del proceso con el radicado 2004- 3302 dte LUZ MERY VIZCAINO PINILLA DDO: CAJANAL QUE CURSDO EN EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, porque esta sentencia solo tiene efectos dentro de los periodos pensionales del 01 de enero del 2002 al 07 de julio del 2005 fecha en que se dictó sentencia dentro del proceso 2004-3302.

AHORA BIEN DENTRO DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTEBLECIMEINTO DEL DERECHO NUMERO 11001333502120210033800 CURSANTE EL JUZGADO 21 ADMINSITRATIVO DE BOGOTA, NO SE SOLICITO EL CAMBIO DE IBL POR EL CONTRARIO LO QUE SE PRETENDIO CON ESTA DEMANDA ES LA INCLUSION DE LA PRIMA DE RIESGO DESDE EL 07 DE JULIO DEL 2005 EN ADELANTE, POR LO TANTO NO EXISTE IDENTIDAD DEL OBJETO DENTRO DE LOS PROCESOS CON RADICACION 2004-3302 y 2021-00338 YA QUE AMBOS SON DISTINTOS EN SU OBJETO.

EL PROCESO CON EL RADICADO 2004- 3302 DECLARO LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO LO ES LA REOLUCION NUMERO 3162 DEL 15 DE ABRIL DEL 2004 Y EL PROCESO 2021- 00338 SE SOCLITO LA DECLARACION DE LA NULIDAD la resolución No. RDP 004503 DEL 24 DE FEBRERO DEL 2021, POR cambio de línea jurisprudencial entorno a la prima de riesgo y su reconocimiento hecho en 2 sentencias de unificación del CONSEJO DE ESTADO.

AL EXISTIR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA Y SENTENCIA DE UNIFICACION LOS PENSIONADOS PUEDEN DEMANDAR LA RELIQUIDACION DE SU DERECHO PENSIONAL EN CUALQUIER TIEMPO. 3. (ii) identidad de causa: Se alude a ella cuando la pretensión ha sido también aducida en otro juicio. COMO SE PUEDE VER TANTO EL PROCESO NUMERO 2004-3302 COMO EN EL PROCESO 2021-00338, LAS PRETENSIONES SON ABSOLUTAMENTE DIFERENTES, PRIMERO PORQUE SE DEMANDAN ACTOS ADMINISTRATIVOS DIFERENTES UNO ES LA RESOLUCION 3162 Y EL OTRO LA RESOLUCION 004503.

SEGUNDO LAS AGOTAMIENTOS DE VIA GUBERNATIVA SON DIFERENTES YA QUE EN UNO SE SOLICITA CAMBIAR EL IBL Y EN EL OTRO PROCESO NO SE SOLCITA CAMBIAR EL IBL LO QUE SE SOLICITA ES LA INCLUSION DE LA PRIMA DE Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 12 RIESGO RECONOCIDA POR UN CAMBIO JURISPRUDENCIAL DEL CONSEJO DE ESTADO.

Ahora bien, con lo anterior demuestro que para aplicar el fenómeno de cosa juzgada dentro del proceso numero 2021-00338 cursante en el juzgado 21 Administrativo de Bogotá, debían cumplirse los 3 requisitos exigidos por el artículo 303 del C.G.P. y no solo como fue lo que paso en las sentencias de fechas 30 de junio del 2023 y 16 de noviembre del 2022, que en su parte considerativa solo porque las partes son las mismas o sea la señora LUZ MERY VIZCAINO PINILLA y LA U.G.P.P., y porque lo que se pide es la reliquidación de la pensión de vejez se aplicó el fenómeno de cosa juzgada y porque lo que se pide es la reliquidación de la pensión de vejez.

Para aplicar el fenómeno de la cosa juzgada se deben cumplir a cabalidad los 3 requisitos del artículo 303 del C.G.P. y no solo 1 como fue lo que paso con las sentencias aquí denunciadas con la tutela. Estos argumentos fueron examinados y resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 30 de junio de 2023, así: Ello significa que, para que opere la cosa juzgada, es necesario que se cumplan los presupuestos de identidad de las partes, que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto y la misma causa y así lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia de 17 de mayo de 2018, al señalar lo siguiente: (…) En esta línea expuesta, se resalta además, que el Consejo de Estado en sentencia de 2 de diciembre de 2021, emitida dentro del radicado No. 11001- 03-24-000-2011-00290-00(6322- 19), y con ponencia del Consejero Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, en cuanto a los efectos procesales y sustanciales, puntualizó: “De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió el asunto en anterior oportunidad y, además, que concurran los elementos enunciados, deberá declararse la configuración de la cosa juzgada y, en consecuencia, al juez no le será permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.” Tal como lo ha reiterado la sentencia de la Corte Constitucional, la cosa juzgada “…es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto.” (Énfasis del texto).

La importancia de esta propiedad o atributo de las sentencias judiciales, tienen como fin conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que un mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. (…) Pues bien, en el caso bajo estudio, se advierte que la presente demanda si bien se halla encaminada en contra de la U.G.P.P., como se indicó en primera instancia y dadas las razones allí expuestas, esta es la sucesora de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 13 entonces Caja Nacional de Previsión Social guardando la identidad de sujeto procesal similar a los efectos jurisdiccionales actuales; en consecuencia, la Sala concluye que a todas luces las partes objeto de litigio concurren en igual forma, y si bien el objeto (la nulidad de los actos administrativos en cuestión) difieren nominalmente, en ese esencia, resulta en una identidad de causa, esto es, la reliquidación de la prestación en los términos ya resueltos por esta Corporación. En suma, es admisible declarar probado que se configuró la cosa juzgada judicial, pues hubo una decisión de fondo que involucró las mismas partes y existe identidad de causa y objeto, con relación a la controversia traída nuevamente a conocimiento de esta jurisdicción, aun cuando se pretendió, con un nuevo pronunciamiento de la entidad, incoar un nuevo estudio que persigue la misma finalidad, la cual es una reliquidación de la prestación. Todo lo anterior, independiente del estudio de fondo el cual se hubiere centrado en los derechos adquiridos.

Así las cosas, al estimar la Sala que se reúnen los presupuestos dispuestos en la ley para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada y de manera oficiosa la inepta demanda, se declararán probada las mismas ordenándose dar por terminado el presente proceso. En este orden de ideas, la Sala concluye que la parte demandante no le cabe razón en su decir en la alzada incoada, pues no existe si quiera jurisprudencia novedosa que permita realizar un análisis diferencial de la dada de manera prístina en la sentencia que reconoció la reliquidación en su momento; por lo tanto, procede la operación del fenómeno de la cosa juzgada, en ese sentido, como se expresó en el problema jurídico, no hay lugar a estudiar de fondo lo pretendido.

En consecuencia, se confirmará la decisión adoptada por el a quo en la providencia proferida en primera instancia. Visto lo anterior, tal como lo advirtió el juez de tutela de primera instancia, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso 2021-00338-00/01, en torno a si se configuró o no la cosa juzgada, lo cual fue analizado y decidido razonablemente en las providencias aquí cuestionadas, en las que se concluyó que dicho proceso presenta identidad de partes, de objeto y de causa con el 2004-3302, toda vez que en ambos casos se solicitó la reliquidación de la pensión de la actora con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con la inclusión de la prima de riesgo, pretensiones que, si bien pueden ser planteadas en forma distinta, siempre tendrán el mismo objeto y la misma causa.

A esto se suma que las autoridades accionadas citaron varios pronunciamientos del Consejo de Estado, para respaldar la tesis que acogieron, según la cual, aún en tratándose de reclamaciones sobre prestaciones periódicas, en las que el pensionado puede elevar peticiones de reliquidación en cualquier momento, el juez se encuentra imposibilitado para reabrir el debate ya resuelto en una sentencia ejecutoriada, aunque los actos administrativos demandados sean distintos, o se refieran a periodos de tiempo (mesadas) diferentes, toda vez que lo determinante es que se trata del mismo derecho (o factor) reclamado y, por ende, se presenta la identidad de objeto y de causa.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 14 Asimismo, resolvieron el argumento elevado por la parte actora referente a la variación de la jurisprudencia, pues el Juzgado accionado fue claro al sentar su posición conforme a la línea jurisprudencial que desarrolló, según la cual «los cambios jurisprudenciales adoptados por el Consejo de Estado en relación con los regímenes pensionales de ninguna manera constituyen una excepción para inaplicar la figura de cosa juzgada (…)».

Por su parte, el Tribunal demandado sostuvo que no existe jurisprudencia novedosa que permita realizar un análisis diferencial del realizado en la sentencia que reconoció la reliquidación en el primer proceso. En todo caso, vale la pena señalar que la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, invocada por la actora, debe analizarse a la luz de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 (exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01), que recogió el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), por considerar que desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. En criterio de la Sala, las consideraciones que sirvieron de fundamento a las decisiones censuradas resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional.

El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que por ese motivo el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, hubieran incurrido en los vicios alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional.

Finalmente, frente al supuesto desconocimiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, proferida el 3 de diciembre de 2020 con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández, dentro del radicado 13001- 23-33-000-2015-00676-01(2618-19), basta con señalar que el defecto no cumple con la carga argumentativa exigida, pues la parte actora se limitó a identificar la providencia, sin precisar cuáles fueron los fundamentos fácticos que dieron lugar a la misma, ni identificar cuáles son las subreglas jurisprudenciales que se derivan de ella, amén de que tampoco explicó por qué las autoridades judiciales accionadas estaban obligadas a aplicarlas para dar solución a la controversia planteada por la actora.

En suma, la solicitud de amparo no satisface el requisito general de relevancia constitucional, porque busca revivir la discusión planteada en el proceso ordinario y, además, carece de la carga argumentativa necesaria, respecto del supuesto Radicación: 11001-03-15-000-2023-06621-01 Demandante: Luz Mery Vizcaíno Pinilla Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 15 desconocimiento de la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2020 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará la decisión impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 30 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.