CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06796-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado Tema: acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: nulidad del acto de elección. Subtema 2: causal contenida en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. Subtema 3: defectos fáctico y sustantivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación interpuesta por el señor Fabio Enrique Leal Cruz en contra de la sentencia de primera instancia del 13 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera de esta corporación. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Fabio Enrique Leal Cruz presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a cargos públicos, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado con la sentencia del 10 de octubre de 2024 y el auto de aclaración y adición del 31 de octubre siguiente, proferidos dentro del proceso con radicado núm. 54001-23-33-000-2023-00254-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala considera relevantes los siguientes hechos: 1. Los señores Camilo Jesús Castro Ortiz y Germán Ernesto Escobar Higuera presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, en la que solicitaron la anulación del acto de elección del señor Fabio Enrique Leal Cruz como alcalde del municipio de Pamplonita (Norte de Santander), para el periodo constitucional 2024-2027. 2.
Argumentaron que el señor Leal Cruz incurrió en la inhabilidad descrita en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, debido a que suscribió con el departamento de Norte de Santander los Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos de prestación de servicios profesionales 0002260 del 22 de agosto de 2022 y CD-SEG-000303-2023 y CD-SEG-0002230-2023 del 6 de febrero y 9 de junio de 2023, respectivamente, cuyo objeto fue brindar «los servicios profesionales para el cubrimiento periodístico y difusión de las actividades que desarrolla la Gobernación de Norte de Santander, utilizando diferentes géneros periodísticos para ser transmitido por radio y [por] las diferentes plataformas tecnológicas digitales». 3.
El asunto correspondió en primera instancia, bajo radicado núm. 54001-23-33-000- 2023-00254-00, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, autoridad que negó las pretensiones de la demanda en sentencia del 13 de junio de 20241. La corporación judicial indicó que solo haría referencia a los contratos CD-SEG-000303 y CD-SEG- 0002230 que fueron celebrados durante el periodo de inhabilidad. 4.
Además, luego de analizar las pruebas aportadas al proceso, concluyó que el lugar de ejecución de los mencionados convenios fue el municipio de San José de Cúcuta y no el de Pamplonita, dado que el señor Leal Cruz no debía desplazarse a esa jurisdicción. Así, afirmó que no quedó demostrado el elemento territorial de la causal de inhabilidad. 5.
Interpuesto el recurso de apelación por los demandantes, la Sección Quinta del Consejo de Estado emitió fallo el 10 de octubre de 20242, en el que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad del acto de elección del señor Fabio Enrique Leal Cruz como alcalde de Pamplonita para el periodo constitucional 2024-2027.
En consecuencia, canceló su credencial. 6. El alto tribunal fundamentó su decisión en que, como el elemento temporal de la inhabilidad abarcaba desde el 29 de octubre de 2022 hasta el 29 de octubre de 2023, solo había motivos para analizar los convenios CD-SEG-00303 y CD-SEG-0002230 del 6 de febrero y 9 de junio de 2023. Limitó la discusión en segunda instancia a determinar si el elemento territorial estaba demostrado, para lo cual explicó que tenía que establecer si el objeto contractual debía ejecutarse o cumplirse en el municipio de Pamplonita, sin que fuera necesario examinar si las actividades se llevaron a cabo en esa circunscripción. 7.
De la revisión de los contratos, encontró que se pactó como lugar de ejecución el departamento de Norte de Santander, lo que, en principio, comprende los municipios que lo conforman. Sin embargo, el ad quem procedió a analizar los estudios previos y los anexos, y aclaró que el domicilio contractual, que en este caso fue la ciudad de San José de Cúcuta, no correspondía al sitio de ejecución propiamente dicho. 8.
Por otra parte, la Sección Quinta destacó que el objeto del contrato era la divulgación de las actividades desarrolladas por el departamento de Norte de Santander por medio del cubrimiento periodístico y la respectiva publicación en distintos medios de comunicación, como la radio o las plataformas tecnológicas; y que, de acuerdo con las funciones pactadas, el señor Leal Cruz debía atender las obligaciones que le asignara el jefe de prensa de la entidad, así como entrevistar secretarios, directores, jefes de oficina y asesores.
Asimismo, resaltó que, 1 Samai, exp. núm. 54001-23-33-000-2023-00254-00, índice 53, certificado DD3A472333CB59BD 8964B6D81D208BF5 545ADBE19B37D4B8 BC8ED03D3491D58F. 2 Samai, exp. núm. 54001-23-33-000-2023-00254-01, índice 19, certificado A561C68782358B61 70C711AEF2F5B1BE 948A1839612E34C8 48FD84BFB83957CF. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisamente, en los estudios previos se plasmó la necesidad de vincular al demandado debido a la falta de personal que realizara el cubrimiento de las referidas actividades. 9.
De lo expuesto, concluyó que «claramente» los contratos podían ser ejecutados en los diferentes municipios que integran el departamento de Norte de Santander, pues sus labores implicaban que pudiera asistir a los territorios en los que se generaba la información. Al respecto, indicó lo siguiente: En otras palabras, si la labor del contratista se enmarcaba en la divulgación de las actividades de la Gobernación de Norte de Santander y en entrevistar a sus funcionarios, es evidente que su cumplimiento, en los estrictos términos en los que fue plasmado en los anexos de los contratos, podía significar un desplazamiento a los lugares en los que estuvieran el gobernador, los secretarios, directores, jefes de oficina o asesores, independientemente de si era en San José de Cúcuta o cualquier otro municipio. […] 148.
De lo expuesto, es claro que las actividades pactadas implicaban el cubrimiento de las actividades que la Gobernación de Norte de Santander realizara en el departamento al desarrollar sus programas, así como entrevistar a sus funcionarios, así que, contrario a lo indicado por el demandado a lo largo del proceso, su labor no se limitaba a la publicación de estos hechos en algunas de sus redes sociales, pues sus obligaciones podían ser llevadas a cabo en los específicos territorios en los que se generara la información3. 10.
La Sección Quinta citó una providencia, sin identificarla, en la cual esta corporación se pronunció de manera similar en relación con la ejecución de actividades atinentes a la difusión de noticias en medios de comunicación. 11. Ahora bien, luego de estudiar los testimonios rendidos por los supervisores de los contratos en el proceso judicial, el ad quem afirmó que, a pesar de que estos sostuvieron que la labor del demandado se limitaba a publicar las noticias que la oficina de prensa le compartía, lo cierto era que no se podía pasar por alto que este sí tenía la posibilidad de desplazarse a los territorios para realizar el cubrimiento periodístico de las actividades del departamento, y que el contrato no se limitaba a esa función. 12.
Por último, el alto tribunal analizó otras pruebas aportadas al proceso que demostraban que el demandado sí se desplazó a los territorios a cubrir los hechos que pretendía reportar. En ese orden, tuvo en cuenta informes de actividades de los contratos, según los cuales el señor Leal Cruz se desplazó al lugar donde se encontraba bloqueada la vía Cúcuta a Pamplona y, en otra oportunidad, a la plaza de banderas de Cúcuta, con la finalidad de cubrir noticias.
Frente a este punto, precisó lo siguiente: 162. En este punto, aunque no se puede determinar a ciencia cierta el lugar en el que se encontraba el señor Leal Cruz, la imagen sirve para comprobar que sus actividades le permitían dirigirse al sitio en el que se generara la noticia, lo que constata que el lugar de ejecución de los contratos sí comprendía todos los municipios, incluido el de Pamplonita en el que fue elegido alcalde. […] 164.
Al respecto, aunque el supervisor declaró que no había concedido comisión alguna al demandado para que se desplazara a ese lugar, tal circunstancia no cambia el hecho 3 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que el señor Leal Cruz sí acudió a ese sitio y, de hecho, reportó esa labor como parte del cumplimiento del contrato en el informe de actividades respectivo. […] 166.
De la anterior imagen, se evidencia una publicación realizada por el demandado, respecto de un evento denominado «Feria de Servicios y Mercado Campesino», la cual fue realizada en la Plaza de Banderas de Cúcuta, lo que comprueba que las obligaciones pactadas si incluían su desplazamiento a los distintos lugares en los que se presentara el hecho noticioso4. 13.
Por los motivos expuestos, la Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó que, de conformidad con los contratos objeto de controversia, el lugar de su ejecución incluyó el municipio de Pamplonita y todos los demás que conforman el departamento de Norte de Santander, en la medida en que tenía la función, no solo de la publicación de noticias, sino también de divulgar actividades del departamento y realizar entrevistas a funcionarios, lo que podía implicar su desplazamiento a los sitios de los hechos. 14.
Por último, el señor Fabio Enrique Leal Cruz presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia del 10 de octubre de 2024, que fue resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto del 31 de octubre siguiente. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 15. El señor Fabio Enrique Leal Cruz formuló en el escrito de tutela, como consecuencia de la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a cargos públicos, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, las siguientes pretensiones: SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 10 de octubre de 2024, y el auto de fecha treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se declaró la nulidad de la elección de FABIO ENRIQUE LEAL CRUZ, como alcalde de Pamplonita, Norte de Santander.
TERCERO. - ORDENAR a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la providencia que se profiera, profiera una nueva sentencia judicial con fundamento en las razones expuestas la sentencia que para el efecto se profiera. […] [Como medida provisional] la suspensión inmediata proferido la sentencia del diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) dentro del proceso de NULIDAD ELECTORAL tramitado bajo el Rad.
No. 54001-23-33-000-2023-00254-01 y el auto mediante el cual no acepta la aclaración y adición solicitada, de fecha treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proceso seguido por Camilo Jesús Castro Ortiz y otro, contra Fabio Enrique Leal Cruz como alcalde de Pamplonita (Norte de Santander) para el periodo 2024-2027 […]5. 16.
Para sustentar sus pretensiones, la parte actora sostuvo que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, procedimental, de violación directa de la Constitución y de desconocimiento del precedente judicial con las providencias del 10 y 31 de octubre de 2024 que finalizaron el proceso de nulidad electoral iniciado en su contra. 4 Se transcribe incluso con errores de texto. 5 Se transcribe incluso con errores contenidos en el escrito de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17. Explicó que la autoridad accionada optó por realizar una interpretación gravosa «in extremo» y desconoció los principios pro libertate, pro persona, in dubio pro reo y de favorabilidad, puesto que consideró que «recepcionar una entrevista en jurisdicción del municipio de Pamplonita implicaría EJECUCION DEL CONTRATO en tal jurisdicción», lo cual riñe con el concepto de periodismo y con la razón de ser de la actividad contratada, que era la difusión de la gestión de la entidad territorial en el departamento de Norte de Santander. 18.
Afirmó que se omitió la valoración de los testimonios rendidos por los supervisores de los contratos, quienes manifestaron que la función desarrollada por el señor Leal Cruz en ejercicio de estos acuerdos fue la difusión de la información suministrada por la oficina de comunicación de la entidad. Asimismo, cuestionó la apreciación de las fotos contenidas en los informes de actividades, pues de estas no era posible determinar en dónde fueron tomadas, y mucho menos, que estas fueron capturadas en los municipios de Pamplona o Pamplonita, o fuera de la ciudad de San José de Cúcuta. 19.
Por otra parte, aseguró que el fallo del 10 de octubre de 2024 fue ultra y extra petita, por cuanto la sentencia invocada en el escrito de apelación, que sirvió de fundamento de los cargos relacionados con el elemento de territorialidad de la inhabilidad denunciada, fue excluida del fallo de segunda instancia por ser un argumento extemporáneo y, en ese orden, la Sección Quinta debió declarar desierto el recurso y no darle valor probatorio a esa providencia, toda vez que no fueron controvertidos los elementos objetivo y subjetivo de la inhabilidad. 20.
Además, indicó que la autoridad accionada realizó una exégesis extensiva y más gravosa del numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, pues interpretó que el hecho de aparecer en una fotografía, que no probaba el sitio en que fue capturada, implicaba la posibilidad de desplazamiento en ejercicio de los contratos, lo que contradice el dicho de los testigos aportados al proceso.
Lo anterior, a su vez, desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el carácter taxativo y restrictivo del régimen de inhabilidades. 2.3. Trámite Procesal 21. La tutela correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado que, a través del despacho ponente, profirió auto el 13 de diciembre de 20246 en el que admitió la solicitud de amparo; negó la medida provisional solicitada; vinculó, como terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a los señores Camilo Jesús Castro Ortiz y Germán Escobar Higuera; requirió el expediente ordinario; y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4.
Intervenciones 22. El Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil alegaron la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no eran las entidades llamadas a 6 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-06796-00, índice 4, certificado núm. D96794AECC48955F 818126F26E5A585C E41B35649D869E25 2F3C8A1ADE3FD318.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atender las pretensiones de amparo, motivo por el cual solicitaron su desvinculación del trámite constitucional7. 23.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente, contestó que las providencias objeto de tutela fueron proferidas conforme a derecho, con fundamento en las normas y la jurisprudencia que rigen la materia y con observancia de las garantías procesales de las partes. Sintetizó las actuaciones del proceso ordinario y los fundamentos de la decisión que declaró probada la causal de inhabilidad denunciada8. 24.
Afirmó que la tutela no superó el requisito de relevancia constitucional en la medida en que buscó reabrir el debate de legalidad del proceso ordinario. Expuso que el señor Leal Cruz insiste en los argumentos del escrito de adición o aclaración de sentencia, los cuales fueron resueltos con providencia del 31 de octubre de 2024. 25. Agregó que, en todo caso, encontró probado que el contrato pactado debía ser ejecutado en el departamento de Norte de Santander, lo que incluye el municipio de Pamplonita, en el que el señor Leal Cruz fue elegido alcalde, lo que configuraba el elemento territorial de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. 26.
Las demás autoridades y personas vinculadas, pese a que fueron debidamente notificadas, guardaron silencio respecto de los argumentos del escrito de tutela. 27. El señor Fabio Enrique Leal Cruz presentó escrito9 en el que solicitó, como medida cautelar, la suspensión del Decreto 00004 del 9 de enero de 2025 que convocó a elecciones de alcalde en el municipio de Pamplonita, Norte de Santander, y la Resolución 117 del 9 de enero de 2025 que fijó el calendario electoral.
No obstante, el despacho ponente, en auto del 28 de enero de 2025, negó dicha petición. 2.5. Sentencia de tutela de primera instancia 28. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 13 de marzo de 202510, en la que, en el numeral primero, negó las peticiones de desvinculación presentadas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, y, en el numeral segundo, declaró improcedente la solicitud de amparo por carecer de relevancia constitucional.
Para lo anterior, reiteró los argumentos de las providencias cuestionadas y sostuvo que el tutelante pretendió agotar una instancia adicional al medio de control de nulidad electoral. 2.6. Impugnación 29. El accionante presentó escrito de impugnación en contra de la sentencia del 13 de marzo de 2025, para lo cual expuso que la argumentación de la tutela está dirigida a desvirtuar las conclusiones probatorias a las que llegó la Sección Quinta del Consejo 7 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-06796-00, índices 10 y 13. 8 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-06796-00, índice 11, certificado 880B783B4D885FF6 710290BF7702FCD7 081585F9433B4245 6D96CEDC273FD256. 9 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-06796-00, índice 15, certificado EE1568830C9BEBCE 43F3809BB9A02334 27D61B6D76C05265 9EC6AD6800EE8510. 10 Samai. exp. núm. 11001-03-15-000-2024-06796-00, índice 23, certificado FF94B800584E0A77 6056310B54E36CDB 013334208CDAF541 2A50D84B576B6679.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado y que vulneraron sus derechos fundamentales. Además, reiteró los cargos del escrito de amparo11. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 3.2. Legitimación en la causa de las partes 31.
La legitimación en la causa por activa del señor Fabio Enrique Leal Cruz se encuentra acreditada, por cuanto fue la parte demandante dentro del proceso de nulidad electoral que finalizó con la sentencia del 10 de octubre de 2024 objeto de tutela, y, por lo tanto, es el titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 32. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sección Quinta del Consejo de Estado porque es la autoridad que profirió la anterior providencia, la cual, según afirmó el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 33.
Ahora bien, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitaron su desvinculación, al estimar que no están llamados a responder por la vulneración de los derechos fundamentales alegada por la parte accionante. 34. Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción. En ese orden, al no acudir a este trámite constitucional como autoridades accionadas, no es posible declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por los motivos expuestos, se confirmará el numeral primero de la sentencia del 13 de marzo de 2025 que negó las solicitudes de desvinculación. 3.3. Cuestión preliminar 35. En el escrito de amparo el tutelante adujo que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en diferentes defectos; no obstante, revisados los argumentos que los sustentan, se observa que estos consisten en el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, la indebida aplicación de la norma que contiene la inhabilidad acusada y la indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso ordinario.
Por esta razón, la Sala analizará la posible configuración de los defectos sustantivo y fáctico. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 36. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado12 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera 11 Samai. exp. núm. 11001-03-15-000-2024-06796-00, índice 27, certificado 689ACA4894865710 12E0CB31105F046F B53B3A38529029BE 096F683FE1567550. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional13. 37.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 38.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales14 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 39.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución15. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 40. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional16 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia17. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 15 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Ibidem.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse configurados en la sentencia del 10 de octubre de 2024 los defectos alegados en el escrito de tutela, quedaría acreditado en el proceso ordinario que el señor Fabio Enrique Leal Cruz no incurrió en la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y, en ese escenario, la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado que accedió a las pretensiones de la demanda compromete y afecta los derechos fundamentales para cuyo amparo se acudió a esta acción constitucional. 42.
Respecto de los cargos de la tutela, el accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para proteger sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso de nulidad electoral en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 43. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho porque la providencia objeto de reproches fue proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 10 de octubre de 2024, y la demanda de tutela se presentó el 10 de diciembre siguiente, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como razonable. 44.
La parte actora, en el escrito de tutela, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y en ellos no evidencian una irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió dentro de un trámite de tutela. 45. Según lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 46. La Sala debe decidir si revoca o modifica el fallo de primera instancia del 13 de marzo de 2025 proferido por la Sección Primera de esta corporación que declaró improcedente la solicitud de tutela. Para ello, deberá establecer si la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y sustantivo con la sentencia del 10 de octubre de 2024, que revocó la decisión de primera instancia y accedió a las pretensiones de nulidad electoral del acto de elección del señor Fabio Enrique Leal Cruz como alcalde del municipio de Pamplonita (Norte de Santander). 3.5.1.
Generalidades del defecto fáctico 47. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»20. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la decisión»21 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 48.
La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»22. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»23. 49.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso24. 50.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial25, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»26. 51.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. 21 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 24 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 26 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]27. 3.5.2. Generalidades del defecto sustantivo 52. Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado28. 53.
De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 54.
En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)29. 3.5.3.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 55. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas30. 56.
Al respecto, la Corte Constitucional31 ha considerado que el precedente se define como la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-214 de 2023. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 30 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 31 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior32.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales. 57. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia33. 58.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»34. 59.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela35. 32 Se transcribe incluso con errores de texto. 33 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 34 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 35 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación36. 61.
Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarden las exigencias de la autonomía judicial. 3.6.
Caso concreto 62. En el asunto bajo estudio, los señores Camilo Jesús Castro Ortiz y Germán Ernesto Escobar Higuera presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, con la pretensión de nulidad del acto de elección del señor Fabio Enrique Leal Cruz como alcalde del municipio de Pamplonita (Norte de Santander), para el periodo constitucional 2024-2027, pues consideraron que incurrió en la inhabilidad descrita en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. 63.
Lo anterior, con fundamento en que el señor Leal Cruz suscribió los contratos de prestación de servicios profesionales 0002260 del 22 de agosto de 2022 y CD-SEG- 00303-2023 y CD-SEG-0002230-2023 del 6 de febrero y 9 de junio de 2023, respectivamente, con el departamento de Norte de Santander, cuyo objeto fue brindar «los servicios profesionales para el cubrimiento periodístico y difusión de las actividades que desarrolla la Gobernación de Norte de Santander, utilizando diferentes géneros periodísticos para ser transmitido por radio y [por] las diferentes plataformas tecnológicas digitales». 64.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander expidió fallo el 13 de junio de 2024 en el que negó las pretensiones de la demanda. Impugnada esta decisión, la Sección Quinta del Consejo de Estado la revocó en sentencia del 10 de octubre de 2024 y, en su lugar, declaró la nulidad del acto de elección del señor Fabio Enrique Leal Cruz como alcalde de Pamplonita para el periodo constitucional 2024-2027 y le canceló su credencial.
Por último, en auto del 31 de octubre siguiente, negó la solicitud de adición y aclaración formulada por el señor Leal Cruz. 65. Ahora bien, la parte tutelante sostuvo que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y sustantivo por indebida aplicación normativa y desconocimiento del precedente judicial con las providencias del 10 y 31 de octubre de 2024 que finalizaron el proceso de nulidad electoral iniciado en su contra. 66.
Argumentó que la autoridad accionada optó por realizar una interpretación gravosa «in extremo» y desconoció los principios pro libertate, pro persona, in dubio pro reo y de favorabilidad, puesto que consideró que «recepcionar una entrevista en jurisdicción del municipio de Pamplonita implicaría EJECUCION DEL CONTRATO en tal jurisdicción», lo cual riñe con el concepto de periodismo y con la razón de ser de la 36 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad contratada, que fue la difusión de la gestión de la entidad territorial en el departamento de Norte de Santander. 67.
Para analizar los cargos de amparo, es preciso tener en cuenta que la inhabilidad descrita en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, prevé lo siguiente:
ARTÍCULO
95. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. 68. Al respecto, es preciso indicar que la Sección Quinta de esta corporación, al analizar si se cumplía en el caso concreto el elemento territorial de la inhabilidad invocada en el escrito de demanda, estudió el objeto de los contratos de prestación de servicios37 y el alcance de las actividades específicas requeridas por la entidad de acuerdo con los documentos anexos38 a los contratos y encontró lo siguiente: 141.
De lo anterior, la Sala entiende que la labor contratada buscaba la divulgación de las actividades que desarrollaba la Gobernación de Norte de Santander a través del cubrimiento periodístico que pudiera ofrecer el contratista, junto con su respectiva publicación en distintos medios de comunicación como lo son radio o plataformas tecnológicas digitales. […] 143.
De lo reseñado, la Sala entiende que el señor Fabio Enrique Leal Cruz tenía, además de las que pudieran ser asignadas por el jefe de prensa y comunicaciones de la entidad contratante, dos obligaciones específicas: (i) la divulgación de los contenidos que se generaran al realizar el cubrimiento de las actividades de la Gobernación de Norte de Santander y (ii) entrevistar a los secretarios, directores, jefes de oficina y asesores sobre las actividades que desarrollaran. 37 En los contratos de prestación de servicio se especificó que el objeto de los mismos era el siguiente: «Prestar los servicios profesionales para el cubrimiento periodístico y difusión de las actividades que desarrolla la Gobernación de Norte de Santander, utilizando diferentes géneros periodísticos para ser transmitido por radio y las diferentes plataformas tecnológicas digitales». 38 En el documento Anexo 1 de cada contrato, se especificó que las actividades requeridas del contratista eran las siguientes: «[…] […]».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. De lo expuesto, la Sala encuentra razonable y justificado que la autoridad accionada considerara que realizar una entrevista era una actividad propia de la profesión del periodismo que podía ser ejecutada en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Leal Cruz y el departamento de Norte de Santander, puesto que, precisamente, en los documentos anexos a dichos contratos se especificó que una de las obligaciones del contratista era hacer entrevistas a servidores de la entidad. 70.
En ese orden, la Subsección no comparte el argumento del tutelante de que la autoridad accionada desconoció los principios pro libertate, pro persona, in dubio pro reo y de favorabilidad, y que se apartó del concepto de periodismo, al tener en cuenta que el objeto de los contratos no se limitaba a la difusión de información sobre la gestión, sino que una de las formas en que podía ser desarrollado era a través de entrevistas. 71.
Por otra parte, el señor Leal Cruz afirmó que se omitió la valoración de los testimonios rendidos por los supervisores de los contratos, quienes manifestaron que la función desarrollada por el señor Leal Cruz en ejercicio de estos acuerdos fue la difusión de la información suministrada por la oficina de comunicación del departamento de Norte de Santander. 72.
Sobre este punto, la Sala observa que, contrario a lo que arguyó el tutelante en el escrito de amparo, la sentencia del 10 de octubre de 2024 sí reconoció que los mencionados testigos indicaron que la labor del demandado se limitaba a publicar noticias. Cuestión distinta, es que la Sección Quinta concluyera lo que se cita a continuación: 157.
Sin embargo, como se explicó en párrafos anteriores, esta situación no puede servir de excusa para pasar por alto el hecho de que el demandado sí tenía la posibilidad de desplazarse a los territorios para realizar el cubrimiento periodístico de las actividades de la Gobernación de Norte de Santander o entrevistar a sus funcionarios, entendiéndose incluido el municipio de Pamplonita. 73.
Así, es preciso recordar que, como lo explicó la autoridad accionada, la inhabilidad no exige que el contrato haya sido ejecutado, pues lo determinante para el juez electoral es que esté probado en el proceso ordinario que el demandado tuvo entre sus facultades el desarrollo de actividades en un territorio específico. 74. Similar situación ocurre con el reparo del tutelante relacionado con la apreciación de las fotos contenidas en los informes de actividades, pues según se afirmó en el escrito de amparo, de estas no era posible establecer el lugar donde fueron capturadas, ni que hubieran sido tomadas fuera de la ciudad de San José de Cúcuta. 75.
Lo anterior, en la medida en que la Sección Quinta de esta corporación afirmó que, si bien esos medios probatorios no permitían determinar «el lugar en el que se encontraba el señor Leal Cruz», lo que coincide con la apreciación del tutelante, lo cierto es que la imagen sí resultaba suficiente para comprobar que el demandado podía desplazarse, en cumplimiento de las obligaciones contractuales, hasta el sitio en el que se generaba la noticia, que podía ser cualquier municipio del departamento de Norte de Santander.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76. En los términos anotados, la Sala advierte que la autoridad accionada, lejos de incurrir en una indebida valoración de los testigos y de los documentos mencionados (informes de gestión contractual que contienen las fotografías) en la sentencia del 10 de octubre de 2024, su apreciación de los elementos probatorios fue acorde con los parámetros de la sana crítica y en ejercicio de su autonomía e independencia judicial. 77.
Otro cargo del tutelante consistió en que el fallo del 10 de octubre de 2024 fue ultra y extra petita, por cuanto la sentencia invocada en el escrito de apelación que fundamentó los cargos relacionados con el elemento de territorialidad de la inhabilidad denunciada fue excluida en segunda instancia por ser un argumento extemporáneo. Agregó que, en consideración de lo anterior y que los elementos objetivo y subjetivo no fueron objeto de controversia, la Sección Quinta debió declarar desierto el recurso y no darle valor probatorio a esa providencia. 78.
Frente a estos reparos, la Sala debe aclarar, por un lado, que la sentencia invocada en el escrito de apelación no fue el único cargo de inconformidad, de manera que no había lugar a declarar desierto el recurso; por otro lado, que los argumentos dirigidos a demostrar el cumplimiento del elemento territorial de la inhabilidad fueron consistentes en la demanda y el mencionado recurso, así como la pretensión de nulidad de la elección del señor Leal Cruz, a la que la Sección Quinta accedió en el fallo del 10 de octubre de 2024; y, por último, que al margen de lo expuesto, la providencia invocada como precedente de un caso no puede ser considerada como un medio probatorio. 79.
Por lo tanto, no existen razones que den mérito al cargo bajo análisis, toda vez que el accionante no demostró que la sentencia objeto de la tutela fuera «ultra o extra petita», en particular, porque el recurso de apelación no podía ser declarado desierto y por cuanto la decisión resolvió la pretensión formulada desde la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad electoral. 80.
Finalmente, la parte actora arguyó que la Sección Quinta de esta corporación realizó una exégesis extensiva y más gravosa del numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, pues interpretó que el hecho de aparecer en una fotografía, que no probaba el sitio en el que fue capturada, implicaba la posibilidad de desplazamiento en ejercicio de los contratos, lo que desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el carácter taxativo y restrictivo del régimen de inhabilidades. 81.
Pues bien, revisados los fundamentos de la sentencia del 10 de octubre de 2024, esta Sala observa que la autoridad accionada no realizó una interpretación extensiva del elemento territorial de la inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 199439, por cuanto concluyó en el caso bajo estudio, luego de analizar las pruebas del proceso, que los contratos de prestación de servicios para la divulgación de actividades, por medio del cubrimiento periodístico, podían ser ejecutados o cumplidos en el «respectivo municipio», tal y como lo exige la norma de manera literal, esto es, en Pamplonita, al integrar dicho municipio el departamento de Norte de Santander. 39 Artículo modificado con el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82. En ese orden, la interpretación que realizó la Sección Quinta se ajusta a los parámetros establecidos dentro de su propia jurisprudencia sobre el elemento territorial de la inhabilidad40.
Cuestión distinta, es la valoración que la autoridad accionada realizó del contrato de prestación de servicios que firmó el demandado con el departamento de Norte de Santander para concluir que podía ser cumplido o ejecutado en el municipio de Pamplonita, la cual, en todo caso, estuvo conforme con los principios de independencia y autonomía judicial y de acuerdo con los parámetros de la sana crítica.
IV. CONCLUSIÓN Por las razones expuestas, la Sala alcanzó la convicción de que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en los defectos alegados por el accionante. Por tal motivo, modificará el numeral segundo de la sentencia del 13 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera de esta corporación, que declaró improcedentes las pretensiones de amparo y, en su lugar, negará la solicitud de amparo.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la sentencia del 13 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó las solicitudes de desvinculación presentadas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia del 13 de marzo de 2025 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
SEGUNDO: NEGAR la tutela interpuesta por el señor Fabio Enrique Leal Cruz en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones consignadas en esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 8 de septiembre de 2016, expediente 23001-23-33-000-2015-00461-02. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06769-01 Accionante: Fabio Enrique Leal Cruz Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.