Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., 11 de junio de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: MÉLIDA ORTEGA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN –PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS CONSTITUCIONALES DE BOGOTÁ Temas: Contra negativa de la Procuraduría de formular insistencia de revisión de tutela ante la Corte Constitucional.
Confirma fallo que deniega SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 5 de marzo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que denegó la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 23 de febrero de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, Mélida Ortega, en nombre propio, pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, dignidad humana, vida digna, seguridad social e igualdad ante la Ley. A juicio de la tutelante, la vulneración de esas garantías superiores se presenta con la decisión de la Procuraduría General de la Nación de no adelantar a su nombre el trámite de insistencia previsto en el artículo 57 del Acuerdo 02 de 2015 para que la Corte Constitucional revisara la acción de tutela T11653814, cuya selección para revisión fue denegada por esa alta Corporación. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se reconozcan los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, dignidad humana, vida digna, seguridad social, igualdad ante la Ley y demás irrogados por las accionadas, en virtud de lo instituido en los artículos 1, 2, 29, 228, 229 y demás configurados en esta acción, reglados en la Constitución Política Nacional. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la accionada PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS CONSTITUCIONALES DE BOGOTÁ, dejar sin valor ni efecto el Auto No. 087 de 2026 por medio del cual se declaró improcedente la solicitud de insistencia de revisión presentada por la suscrita para que fuese presentada por la accionada ante la CORTE CONSTITUCIONAL dentro del expediente T11653814. 3.
Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la accionada PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS CONSTITUCIONALES DE BOGOTÁ, ordenar se de (sic) trámite y presentación de insistencia de revisión ante la CORTE CONSTITUCIONAL dentro del expediente T11653814 donde es accionante la suscrita, conforme al cumplimiento de los requisitos y la necesidad de la procedencia en favor de la suscrita para la protección y amparo de mis derechos fundamentales irrogados.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: La señora Margarita Arrubla Garnica (Q.E.P.D.) era afiliada a Colpensiones y falleció el 31 de marzo de 2020.
La accionante radicó demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral con el fin de obtener la pensión de sobrevivientes, por cuanto tenía la calidad de compañera permanente de la señora Arrubla Garnica y allegó para demostrar tal afirmación, pruebas documentales y declaraciones extraprocesales. En la demanda alegó que, si bien la causante no logró acreditar 50 semanas dentro de los tres años previos al fallecimiento, sí cumplió plenamente con los supuestos de la Sentencia SU-005 de 2018 y, en tal medida, podía acceder a la prestación en los términos previstos en el Acuerdo 049 de 1990.
El proceso se adelantó con radicado 11001310500420220050000 y el conocimiento le correspondió al Juzgado 4° Laboral del Circuito de Bogotá que, por sentencia del 5 de octubre de 2023, denegó las pretensiones por considerar que no resultaba aplicable la condición más beneficiosa al caso de la demandante a efectos de conceder la pensión reclamada, pues por la fecha de muerte de la causante -31 de marzo de 2020- la norma bajo la cual se debía estudiar la prestación era la Ley 100 de 1993 con la modificación de la Ley 797 de 2003, y no se cumplieron los requisitos de densidad de cotizaciones allí previstos, esto es, 50 semanas de cotización en los tres años anteriores al deceso.
Inconforme, la accionante la apeló y discutió que el juzgado se apartó de la Sentencia SU-005 de 2018, mediante la cual se considera posible el estudio con normas anteriores en el caso de personas vulnerables aun cuando el fallecimiento del afiliado se hubiera dado en vigencia de la Ley 797 de 2003, como es el caso de la causante, quien además cumplió con los requisitos exigidos en el Acuerdo 049 de 1990.
De igual manera, pidió que se acreditara la convivencia con las declaraciones de terceros que fueron allegadas al proceso y cuya ratificación no fue solicitada. Invocó la aplicación de la jurisprudencia constitucional en materia de pensión de sobrevivientes en caso de parejas homosexuales. El Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, en sentencia de 30 de noviembre de 2023, confirmó la providencia porque, si bien la norma aplicable al caso era el Decreto 758 de 1990 que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año, la demandante no probó las condiciones para ser beneficiaria de la prestación que reclamaba.
Esto por cuanto no se demostró debidamente la convivencia como compañera permanente de la demandante con la causante dentro de los 5 años anteriores al fallecimiento. La demandante interpuso el recurso extraordinario de casación, el cual fue resuelto por la Sala de Descongestión N.º 4 de la Sala de Casación Laboral, de la Corte Suprema de Justicia, que mediante sentencia SL686-2025 del 11 de marzo de 2025, decidió no casar la sentencia, reiterando las conclusiones del Tribunal.
La decisión contó con salvamento de voto del Magistrado Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez, quien consideró que el Tribunal sí incurrió en el error jurídico endilgado por la censura, pues en efecto, el artículo 262 del CGP establece que “Los documentos privados de contenido declarativo emanados de terceros se apreciarán por el juez sin necesidad de ratificar su contenido, salvo que la parte contraria solicite su ratificación”.
La accionante interpuso acción de tutela (radicado STP12037-2025) para discutir las decisiones contenidas en los fallos dictados por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, de 5 de octubre y 30 de noviembre de 2023, respectivamente. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción fue conocida en primera instancia por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que, mediante sentencia del 8 de julio de 2025, denegó el amparo por estimar que los argumentos expuestos en el escrito de tutela eran los mismos aludidos en la sustentación del recurso de casación, lo que llevó a concluir que la intención de la acción de amparo no es otra que la de reabrir un debate ya finiquitado dentro del proceso ordinario.
Asimismo, consideró razonable la decisión cuestionada, por cuanto se realizó una valoración integral de las pruebas, las cuales no dieron cuenta de la convivencia efectiva entre la pareja. La anterior decisión fue impugnada por la tutelante y confirmada por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia STC14711-2025, en la que señaló que las pruebas fueron debidamente valoradas tanto por la autoridad accionada como por el juez de tutela de primera instancia y agregó que, independientemente de que esa Sala avalara o no las disertaciones de la autoridad competente, “no emerge defecto alguno que estructure una «vía de hecho» como busca la impulsora, quien aspira imponer su propia visión acerca de la solución que debió darse a la contienda…”.
La tutelante presentó solicitud de revisión ante la Corte Constitucional para que se tuviera en cuenta su condición de persona en situación de vulnerabilidad por su avanzada edad (81 años) y con pérdida de visión, además de los vicios procesales y sustantivos presentes en el caso; sin embargo, la Corte Constitucional dentro del expediente T11653814 dictó auto de 18 de diciembre de 2025, con el que no seleccionó la tutela de la accionante para su revisión. Como consecuencia de lo anterior, el 27 de enero de 2026, la accionante elevó solicitud a la Procuraduría General de la Nación para que formulara en su nombre insistencia de revisión ante la Corte Constitucional.
El 11 de febrero de 2026, la Procuraduría General de la Nación profirió el Auto No. 087 de 2026, en el que declaró improcedente la solicitud de insistencia presentada por la accionante por considerar que la solicitud no cumplió con los requisitos establecidos para insistir en la revisión ante la Corte Constitucional. 4. Fundamentos de la acción de tutela La accionante señaló que la tutela cumple con los requisitos de procedencia, especialmente el de subsidiariedad e inmediatez.
Expuso que ha agotado los recursos ordinarios, como el recurso de casación y la solicitud de revisión ante la Corte Constitucional y la solicitud de insistencia a ante la Procuraduría General de la Nación, autoridad que denegó su solicitud de insistencia sin realizar un análisis exhaustivo de la situación particular de la accionante. Alegó la existencia de un perjuicio irremediable en la medida en que se encuentra en una situación de extrema vulnerabilidad debido a su avanzada edad (81 años) y a su pérdida significativa de la visión, lo que le impide desempeñarse laboralmente para obtener un sustento digno. Agregó que el perjuicio se ve agravado por la negativa de la pensión de sobrevivientes, derecho que, dice, le corresponde legítimamente como consecuencia del fallecimiento de su compañera permanente.
Que la acción de tutela es procedente en este contexto, debido a que la no revisión de su caso y la negativa del beneficio pensional comprometen su mínimo vital y su subsistencia, lo que constituye un perjuicio irremediable conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha señalado que el perjuicio irremediable se configura cuando la vulneración de derechos afecta gravemente la supervivencia, la dignidad humana y el acceso a los recursos esenciales para la vida digna.
Agregó que la no selección de la tutela para revisión y la negativa de la pensión de sobrevivientes representan una amenaza directa a la vida digna, un perjuicio que no Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede ser reparado de otro modo que no sea mediante la intervención de la Corte Constitucional. 5.
Intervenciones La Coordinadora del Grupo de Insistencias - Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales de la Procuraduría General de la Nación solicitó se denegara por improcedente el amparo solicitado, por cuanto no existe una actuación u omisión del agente accionado o vinculado, a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión. Expuso que, de acuerdo con el trámite de revisión de las solicitudes de insistencia que se reciben en la Procuraduría Auxiliar, estas solicitudes son estudiadas y puestas a consideración del Procurador General, quien, en ejercicio de su facultad discrecional, decide si insistir o no ante la Corte Constitucional, según lo considere pertinente.
Cuando se decide no insistir, se emite un Auto de Improcedencia, después del vencimiento del término para cada rango de radicados, en el que se informa a los peticionarios el trámite que se realizó. Sostuvo que la solicitud de insistencia de la peticionaria fue debidamente estudiada y tramitada, por lo que mediante Auto 087 del 11 de febrero de 2026 la solicitud se declaró improcedente y se indicaron, de manera clara y precisa, las razones de esta decisión y se le notificó la decisión mediante correo electrónico del 16 de febrero de 2026, razón por la cual se dio por terminado el trámite de solicitud de insistencia. Aclaró que la procedencia de la solicitud no está supeditada de forma exclusiva a su presentación, pues se requiere la concurrencia de ciertas circunstancias excepcionales relacionadas con aspectos de trascendencia e importancia para el orden jurídico, el patrimonio público y la garantía de los derechos fundamentales que le proporcionen al Ministerio Público motivos y fundamentos suficientes para solicitarle a la H. Corte Constitucional que, sin perjuicio de su condición de órgano de cierre y especialidad en la materia, reconsidere su determinación discrecional de no seleccionar un caso para fijar jurisprudencia, criterios que no se cumplen en el asunto.
Destacó que la decisión de insistir o no en la selección para revisión de un caso ante la H. Corte Constitucional es una atribución potestativa del Procurador General de la Nación y precisó que el hecho de abstenerse de insistir no deriva en la afectación a derechos fundamentales, máxime cuando en el presente asunto la acción constitucional “se encuentra única y exclusivamente dirigida a generar una nueva instancia judicial sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la cual ya fue resuelta con suficiente argumentación por la jurisdicción ordinaria laboral”. 6.
Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección F, en sentencia dictada el 5 de marzo de 2026, “negó por improcedente” el amparo pretendido. Analizó el contenido del numeral 12 del artículo 7.º del Decreto Ley 262 de 2000, que consagra la facultad de la Procuraduría General de la Nación de insistir en la revisión de tutelas, el Acuerdo 02 de 2015, que contiene el reglamento de la Corte Constitucional, y la Resolución 013 del 14 de enero de 2022, que reglamentó el procedimiento y trámite de las solicitudes de insistencia que los ciudadanos presenten ante el Procurador General de la Nación, para concluir que la Procuraduría General de la Nación cuenta con un procedimiento especial para el trámite de las solicitudes de insistencia que fue surtido en debida forma.
Manifestó que la solicitud de la accionante fue atendida en los términos de la facultad discrecional con la que cuenta la entidad para definir si interviene ante la Corte Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, supuesto fáctico suficiente para señalar que en este asunto no se generó vulneración o amenaza alguna frente a los derechos fundamentales invocados.
Resaltó que la intervención del Procurador General de la Nación de solicitar ante la Corte Constitucional la insistencia para la revisión de una acción de tutela que no ha sido seleccionada para revisión constituye una facultad discrecional y no una obligación jurídica exigible por los ciudadanos. En ese contexto, el sistema de selección prevé la posibilidad de que determinados sujetos institucionales, entre ellos el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, puedan solicitar la insistencia para que la Corte Constitucional reconsidere la decisión de no seleccionar un expediente de tutela.
Afirmó que la facultad descrita no constituye un mecanismo de impugnación ni un derecho subjetivo del ciudadano, sino una herramienta institucional orientada a llamar la atención de la Corte sobre casos que, a juicio de dichas autoridades, podrían revestir especial trascendencia constitucional. Advirtió que la competencia del Procurador para intervenir en este tipo de actuaciones se encuentra fundada en el artículo 277 de la Constitución Política, que le atribuye al Ministerio Público la función de intervenir en los procesos judiciales cuando sea necesario para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, no obstante, dicha atribución debe ejercerse dentro del marco de autonomía funcional propio de este órgano de control, lo que implica que la determinación de intervenir o no en un asunto concreto responde a un criterio institucional propio del ejercicio de una facultad discrecional y en consecuencia, la eventual solicitud presentada por un ciudadano para que el Procurador General de la Nación promueva la insistencia ante la Corte Constitucional no genera para dicha autoridad un deber jurídico de actuación, ni configura una obligación de elevar dicha solicitud ante el alto tribunal.
Indicó que no se puede pasar por alto que, incluso en aquellos eventos en los cuales el Procurador General de la Nación decide formular la solicitud de insistencia, la Corte Constitucional conserva plena autonomía para mantener la decisión de no seleccionar el expediente de tutela para revisión, dado que el trámite de selección a su vez corresponde a una potestad discrecional propia de dicho tribunal constitucional. 7.
Impugnación La parte actora impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, acceder al amparo deprecado. Afirmó que la sentencia impugnada vulnera sus derechos fundamentales “al considerar que la solicitud de insistencia presentada ante la Procuraduría General de la Nación no cumple con los requisitos establecidos para su trámite”.
Consideró que la decisión se aparta de la jurisprudencia consolidada por la Corte Constitucional y desconoce su condición de vulnerabilidad, que debió haber sido tomada en cuenta para la revisión de la decisión tomada por la Procuraduría en el Auto No. 087 de 2026. Que la decisión del a quo constituye un error de derecho, pues no se valoraron adecuadamente los derechos fundamentales comprometidos ni la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra.
Advirtió que su solicitud está sustentada en la trascendencia constitucional de los derechos que involucra, como el debido proceso, la tutela judicial efectiva, la seguridad social, la vida digna y la igualdad ante la ley. Alegó que, al no insistir en la revisión, la Procuraduría actuó en ejercicio de su facultad discrecional, lo que no está en duda; sin embargo, esta facultad debe ser ejercida de Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera que se garantice la efectividad de los derechos fundamentales, especialmente cuando se trata de personas en situaciones de vulnerabilidad.
Reiteró que, al ser persona adulta mayor, sin recursos suficientes para subsistir y en una condición de salud delicada, la revisión de su caso por parte de la Corte Constitucional debió ser evaluada con un enfoque más protector y diferencial, por cuanto no se puede comparar su situación con la de otras personas que no se encuentran en circunstancias de especial vulnerabilidad.
Expuso que la decisión del Tribunal y la Procuraduría también pasa por alto la importancia de aplicar un análisis ponderado en casos como el suyo, en los que la falta de acceso a la pensión de sobrevivientes tiene un impacto mucho más grave en su vida y bienestar que en otras personas que no se encuentran en una situación tan precaria.
Que la decisión de no insistir ante la Corte Constitucional debió ser analizada con un mayor énfasis en la protección de sus derechos fundamentales, particularmente en lo que respecta a su derecho a la seguridad social y a la vida digna. Adujo que el perjuicio ocasionado en su caso se agravó por la negativa de la pensión de sobrevivientes, derecho que considera le corresponde legítimamente como consecuencia del fallecimiento de su compañera permanente, de manera que la acción de tutela es procedente en este contexto porque la no revisión del caso y la negativa al beneficio pensional comprometieron su mínimo vital y subsistencia. II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado en cuanto denegó el amparo solicitado, pues los argumentos formulados por la demandante no comportan una vulneración de sus derechos fundamentales por parte de la Procuraduría General de la Nación. No obstante, se precisa que no se tendrá en cuenta la declaración de improcedencia que se dictó a la par con la decisión negativa, pues no resulta técnico enrostrar la falta de procedencia de la acción cuando lo que se realiza es un análisis de fondo sobre el amparo pretendido, como ocurrió en este caso.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) el debido proceso administrativo y, finalmente, (iii) al análisis del caso concreto. 2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.
En el presente caso, la accionante no cuenta con una instancia adicional que le permita controvertir la decisión adoptada por la Procuraduría General de la Nación de no insistir en la revisión de la tutela ante la Corte Constitucional, de manera que se considera procedente el análisis de fondo de los argumentos expuestos en la presente acción, los cuales, se dirigen a atacar principalmente la actuación de la accionada a la luz del debido proceso administrativo. 3.
El debido proceso administrativo El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa”1.
La Corte Constitucional también ha identificado tres finalidades del debido proceso administrativo, a saber: (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) garantizar la validez de sus propias actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”, finalidades que se satisfacen a la luz de cuatro componentes del debido proceso administrativo: a) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones, b) el ejercicio de la legítima defensa, c) la determinación de trámites y plazos razonables y, por último, d) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa.
La Corte ha reconocido que, mediante estos componentes, se garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa2. Según la jurisprudencia constitucional, las características de este derecho se concretan en un conjunto de reglas, a saber3: (i) Las actuaciones administrativas deben respetar los principios consagrados en el artículo 209, inciso 1 de la Constitución, a saber, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
(ii) Ninguna actuación del servidor público puede ser resultado de la arbitrariedad. La actuación se debe sujetar a unos procedimientos prestablecidos por la ley. No solo se pretende que el servidor público cumpla con las funciones asignadas, sino que, además, lo haga en la forma determinada por el ordenamiento jurídico. (iii) Toda autoridad administrativa tiene el deber de apreciar las pruebas conforme a los principios de legalidad y razonabilidad.
Esta apreciación razonable implica la garantía de la primacía de lo sustancial sobre las formas y lograr la efectividad de los derechos. En suma, en virtud del derecho al debido proceso, las autoridades administrativas tienen el deber de garantizar principios como el de legalidad, contradicción, defensa y que se conozcan las actuaciones de la administración, de cuya aplicación se derivan importantes consecuencias para las partes involucradas en el respectivo proceso administrativo4.
Finalmente, la Corte ha precisado que, “salvo cuando se advierta apartamiento de las reglas aplicables a la actuación administrativa de que se trata, no parece razonable considerar vulnerado el debido proceso por el solo hecho de que su resultado hubiere5. 1 Sentencias T-051 de 2016, C-980 de 2010 y T-796 de 2006. 2 Sentencias T-051 de 2016, T-559 de 2015, C-980 de 2010, T-465 de 2009, T-543 de 2017, SU-772 de 2014, C-034 de 2014, C-758 de 2013, C-980 de 2010, SU 213 de 2021, T-036 de 2018, T-543 de 2017, C-491 de 2016 y C-983 de 2010. 3 Sentencia T-105 de 2023. 4 Sentencia C-331 de 2012. 5 “Sentencia T-877 de 2012.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Análisis del caso concreto De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y en la impugnación, la Sala advierte que la accionante discute tanto la decisión de primera instancia como la adelantada por la Procuraduría General de la Nación, por cuanto considera que ha debido hacerse un análisis con enfoque diferencial que analizara su estado de vulnerabilidad a efectos de establecer la procedencia de su solicitud de insistencia ante la Corte Constitucional para que revisara su caso.
Sobre el particular, se advierte que, en la solicitud de revisión elevada ante la Procuraduría, la accionante sostuvo:
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE INSISTENCIA La presente solicitud se fundamenta en la trascendencia constitucional del caso, el cual excede el interés individual de la suscrita y compromete bienes jurídicos de especial relevancia para el orden constitucional, por las razones que se exponen a continuación: 1. Relevancia constitucional y afectación de derechos fundamentales El asunto sometido a consideración involucra la presunta vulneración de mis derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la igualdad y a la tutela judicial efectiva, en mi condición de persona adulta mayor de ochenta y un (81) años, en situación de vulnerabilidad extrema y sin ingresos propios, circunstancias que comprometen de manera directa mi mínimo vital y mi subsistencia digna.
Esta condición me ubica dentro del grupo de sujetos de especial protección constitucional, lo cual impone a las autoridades judiciales un deber reforzado de análisis, garantía y protección de mis derechos, así como la obligación de aplicar un enfoque diferencial acorde con mi situación particular. La ausencia de una respuesta judicial efectiva y ajustada a dicho estándar desconoce los principios de dignidad humana, solidaridad y prevalencia del derecho sustancial que orientan el Estado Social de Derecho.
Por ello, resulta indispensable la intervención de la Corte Constitucional para asegurar que mis derechos sean protegidos de conformidad con los parámetros fijados por la Constitución y la jurisprudencia, evitando que formalismos excesivos se traduzcan en la negación material de mi derecho a la seguridad social y a una vida en condiciones dignas. 2.
Configuración de defectos fácticos y sustantivos en las providencias judiciales Las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en una valoración irrazonable y restrictiva del material probatorio, al desechar pruebas determinantes aportadas dentro del proceso, en particular documentos declarativos emanados de terceros, con fundamento en exigencias formales inexistentes en el ordenamiento jurídico, desconociendo lo dispuesto en el artículo 262 del Código General del Proceso, que ordena su valoración como prueba documental mientras no se solicite su ratificación. Adicionalmente, considero que las providencias reprochadas incurrieron en un defecto sustantivo, al inaplicar normas claras y vigentes, así como precedente constitucional vinculante en materia de pensión de sobrevivientes y protección reforzada de sujetos de especial protección constitucional, sustituyendo el análisis constitucional exigido por interpretaciones restrictivas y formalistas que afectaron mis derechos al debido proceso, a la seguridad social y a una tutela judicial efectiva. 3.
Desconocimiento del precedente constitucional y afectación de la seguridad jurídica Las autoridades judiciales se apartaron sin justificación suficiente del precedente constitucional vinculante, en especial de la sentencia SU-005 de 2018, sin ofrecer razones claras, expresas ni constitucionalmente admisibles que sustentaran dicho apartamiento.
Esto produjo una aplicación desigual del derecho frente a casos fáctica y jurídicamente similares, vulnerando mis derechos a la igualdad y al debido proceso. Este proceder genera un grave problema de seguridad jurídica, al permitir interpretaciones disímiles y contradictorias sobre los requisitos probatorios y sustantivos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, particularmente en relación con personas adultas mayores en condición de vulnerabilidad.
Por ello, resulta necesaria la intervención de la Corte Constitucional mediante un pronunciamiento unificador. 4. Necesidad de intervención del Ministerio Público De conformidad con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, solicito la intervención de la Procuraduría General de la Nación para la defensa del orden jurídico y la garantía efectiva de mis derechos fundamentales.
En este sentido, requiero que esa Entidad Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervenga ante la Corte Constitucional con el fin de que se reconsidere la decisión de exclusión del expediente y se proceda a su selección para revisión. Por su parte, la Procuraduría, a través del auto 087 de 2026, consideró: Que la procedencia de insistir en la selección no depende simplemente de la presentación de la solicitud respectiva y la manifestación de la inconformidad con lo decidido por las autoridades de instancia. En efecto, para proceder de conformidad, se requiere la concurrencia de ciertas circunstancias excepcionales que, por su trascendencia e importancia para el orden jurídico, el patrimonio público y la garantía de los derechos fundamentales, le proporcionen al Ministerio Público motivos y fundamentos suficientes para solicitarle a la Corte Constitucional que, sin perjuicio de su calidad de órgano de cierre de la justicia y especialidad en la materia, reconsidere su determinación discrecional de no escoger un caso para fijar su jurisprudencia. Que la decisión de insistir o no en la selección para revisión de un caso ante la Corte Constitucional es una atribución potestativa y discrecional del Señor Procurador General de la Nación, razón por la cual no hay lugar a presentar una motivación específica sobre el particular, así como que el hecho de declarar improcedente una solicitud no deriva en la afectación de prerrogativas fundamentales.
Que el derecho de acceso a la administración de justicia en materia de tutela se garantiza, por un lado, con el desarrollo de las dos instancias ante los jueces respectivos, y, por otro lado, con el trámite de eventual revisión que todos los casos surten ante la Corte Constitucional, la cual en su autonomía judicial es quien determina qué casos requieren de su pronunciamiento.
En este orden de ideas, la insistencia en la selección de un asunto es una actuación excepcional, que tiene como finalidad la salvaguarda de bienes superiores desde una perspectiva general y que, por ello, trasciende, en la mayoría de los eventos, la satisfacción de intereses individuales. Que, una vez analizados los casos que se relacionan en la parte resolutiva de esta decisión, la Procuraduría General de la Nación considera que no hay lugar a presentar insistencia, pues: (i) Las autoridades judiciales que conocieron de los asuntos examinaron de manera razonable la satisfacción o no de los requisitos de procedencia de las acciones de tutela (legitimación en la causa por activa y por pasiva, inmediatez, subsidiariedad e inexistencia de cosa juzgada o temeridad), sin que sus decisiones se evidencien arbitrarias o por fuera del margen de su autonomía judicial;
(ii) En los eventos en los que se estimaron procedentes los amparos, los jueces de instancia realizaron una ponderación de los mandatos constitucionales en tensión que, prima facie, se ajusta a las exigencias establecidas por la Carta Política, sin que se observe una argumentación irrazonable en la fundamentación de las determinaciones adoptadas o se advierta un yerro injustificable en la valoración del peso en abstracto y concreto de los principios en colisión;
(iii) Sobre las temáticas que versan los casos estudiados existe jurisprudencia constitucional y, en los eventos en que podría afirmarse que no se encuentran precedentes específicos, las reglas generales fijadas en otras causas permiten descartar que sea imperioso e indispensable un pronunciamiento sobre dichas materias; y (iv) En los casos en los que se ponen de presente irregularidades procesales en el trámite de los recursos de amparo respectivos, la solicitud de insistencia no es el mecanismo idóneo para controvertirlas, ya que para el efecto se cuentan con otros instrumentos ante las autoridades correspondientes, como la solicitud de nulidad, entre otros.
De lo expuesto por la entidad accionada como argumentos para justificar la negativa de insistir ante la Corte Constitucional en la revisión de la tutela interpuesta por la accionante, no se advierte un desconocimiento de los derechos fundamentales invocados, especialmente del debido proceso administrativo, pues se sustentaron las razones por las cuales no se evidenció una irregularidad de tal magnitud que ameritara la intervención excepcional de la procuraduría en aras de salvaguardar los bienes constitucionalmente protegidos.
En este punto es importante resaltar que, tanto en el trámite de la acción de tutela, como en la solicitud de revisión ante la Corte y la Procuraduría, la accionante alegó aspectos de fondo de la controversia que debatió durante el proceso ordinario, especialmente su disenso con la valoración probatoria que hicieron las autoridades de la jurisdicción ordinaria laboral para concluir que no demostró con suficiencia la convivencia efectiva como requisito para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Ahora bien, aunque la accionante alega una condición de vulnerabilidad derivada de su edad y condición de salud, tales circunstancias, aunque relevantes, no pueden esgrimirse a efectos de desconocer las decisiones de las autoridades judiciales. En efecto, el que la Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante tenga una condición vulnerable no la habilita directamente para que le sean otorgados todos los derechos que reclama por vía judicial, pues para ello necesita acreditar el cumplimiento de los presupuestos exigidos en la norma, lo que fue analizado por la Procuraduría al momento de negar la solicitud de insistencia, donde resaltó que las autoridades competentes hicieron un análisis razonable del reconocimiento pensional solicitado.
Ahora bien, aunque la accionante aduce que su caso ha debido analizarse con un enfoque diferencial, cabe precisar que dicha figura ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como “un principio a través del cual se reconoce que existen poblaciones con características particulares. En tal sentido, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas afirmativas para reconocer y valorar dichas características específicas en los diferentes grupos poblacionales.
Es decir, se trata de un método que permite valorar las particularidades de un sujeto o grupo de personas y tenerlas en cuenta al momento de adoptar una determinación respecto de estas”6. En virtud de este principio, se reconoce que hay poblaciones con características particulares debido a su edad, género, religión, identidad de género, orientación sexual, raza, etnia y situación de discapacidad, entre otras, lo que exige analizar con más detenimiento tales condiciones como criterio de eventual vulneración de derechos fundamentales.
Para el presente caso, no se advierte que la Procuraduría General de la Nación haya recurrido a esta clase de criterios, como por ejemplo a la edad de la accionante o su orientación sexual, para denegar la solicitud de insistencia elevada. Tampoco se advierte que se hayan desconocido estas condiciones diferenciales, pues se insiste, solo por su avanzada edad o la falta de recursos no es posible sostener que deban acogerse siempre sus solicitudes de manera favorable, máxime en el presente caso, en el que se han agotado todas las instancias judiciales con el fin de analizar la procedencia del reconocimiento pensional.
En este orden de ideas, no se advierten razones constitucionalmente relevantes para conceder el amparo deprecado y ordenar a la Procuraduría que agote el trámite de insistencia ante la Corte Constitucional como lo solicita la accionante. Finalmente, es importante precisar, como lo señaló la primera instancia, que el que a través de la presente acción se ordenara a la Procuraduría tramitar la insistencia, no garantizaría la protección de los derechos de la accionante en los términos que pretende, pues sin perjuicio de la solicitud de insistencia que pudiere hacer la Procuraduría, la Corte Constitucional conserva su facultad de acceder o negar la revisión de la acción de tutela.
En este orden de ideas, la Sala considera procedente confirmar la sentencia impugnada en cuanto denegó las pretensiones de la acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia dictada el 5 de marzo de 2026, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en cuanto denegó el amparo pretendido en la presente acción de tutela, por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6 Sentencia T-305/25 Radicado: 25000-23-15-000-2026-00113-01 Demandante: Mélida Ortega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador