11001031500020210510101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: MARÍA ROSANA VARGAS ALBARRACÍN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTROS Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala1 decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 8 de octubre de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 4 de agosto de 2021, la señora María Rosana Vargas Albarracín interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado 14 Administrativo de Bucaramanga y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - Casur, con el objeto de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, que considera vulnerado como consecuencia de la falta de vinculación al proceso de nulidad y 1 Se advierte que, el 4 de febrero de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Que a través de sentencia se tutele los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa, mínimo vital. derecho a la salud, que han sido conculcados dentro del proceso judicial adelantado en el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, El Tribunal Administrativo Oral de Santander, en las actuaciones dentro del proceso bajo el radicado 680013333014-2.015- 00379-000, primera y segunda instancia, respectivamente, y la entidad Casur- Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través de la Resolución No. 13631 del 11/10/2.019, concretamente en lo que tiene que ver con la orden de descuentos en contra de mi poderdante, descrito en los numerales cuarto al décimo de la parte resolutiva. 2.

Que, como consecuencia de la anterior decisión, declare la nulidad de: a. Las actuaciones surtidas en el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No.680013333014 2015-00379- 00, cuyas sentencias fueron dictada en primera instancia el 10 de octubre del 2017 y confirmada por el Tribunal Administrativo Oral de Santander mediante decisión de fecha 2 de mayo del 2019; nulidad que deberá decretarse desde la notificación del auto admisorio de la demanda para que se vincule a mi poderdante como parte interesada. b. El acto administrativo contenido en la Resolución No. 13631 del 11/10/2019, emitido por la entidad Casur- Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, concretamente en lo que tiene que ver con la orden de descuentos en contra de mi poderdante referidos en los numerales cuarto al décimo de la parte resolutiva. 3.

Consecuencia de lo anterior, ordenar a la entidad Casur, para que reintegren a la accionante, los dineros correspondientes a los descuentos efectuados a la accionante desde el mes de enero del 2020 hasta la fecha de notificación del fallo, reintegros que deberán darse con los debidos intereses que se hayan causado desde la fecha del descuento hasta cuando se haga efectivo el pago. 1.2.

Hechos y argumentos de la tutela De la solicitud de amparo y del material probatorio allegado al expediente, se extraen lo siguiente: Por haber prestado sus servicios a la Policía Nacional, el señor Virgilio Sandoval Torres devengaba una asignación mensual de retiro y, dado su fallecimiento, Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 mediante Resolución 5751 del 2 de diciembre de 2009, Casur le reconoció la sustitución de dicha prestación a la señora María Rosana Vargas Albarracín, en calidad de compañera permanente.

En ese mismo acto administrativo, se le negó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro a la señora Anastasia Otero León, decisión que fue confirmada a través de la Resolución 963 del 24 de febrero de 2010. En acatamiento al fallo de tutela proferido el 29 de septiembre anterior por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que consideró que la señora Otero León había acreditado la calidad de cónyuge supérstite del señor Sandoval Torres, mediante Resolución 5852 del 8 de octubre de 2010, Casur ordenó la redistribución de la sustitución de la asignación mensual de retiro en partes iguales entre aquella y la señora Vargas Albarracín, con efectividad a partir del 1° de noviembre del 2010.

Posteriormente, la señora Otero León solicitó el monto correspondiente a las mesadas causadas entre el 27 de julio de 2009 y el 1° de noviembre de 2010, pero, en Resolución 280 de 2014, Casur negó tal requerimiento porque las mesadas ya habían sido pagadas a la señora Vargas Albarracín. El 30 de noviembre de 2015, la señora Anastasia Otero León presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Casur, con el fin de que se declarara nula la anterior decisión y se le pagaran las mesadas adeudadas.

En sentencia del 10 de octubre de 2017, el Juzgado 14 Administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones, decisión que fue confirmada en sentencia del 2 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander. En cumplimiento de la sentencia, Casur expidió la Resolución 13631 de 2019, a través de la cual resolvió:

QUINTO: Declarar deudora del tesoro público a la señora María Rosana Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 Vargas Albarracín, identificada (…) por el cobro de la suma de seis millones novecientos cuarenta y nueve mil doscientos setenta y dos pesos ($6’949.272,oo) moneda corriente, conforme a lo expuesto.

SEXTO: Reintegrar al presupuesto de la entidad por la señora María Rosa Vargas Albarracín, identificada (…), la suma de seis millones novecientos cuarenta y nueve mil doscientos setenta y dos pesos ( $6’949.272.oo) moneda corriente, reservándose esta caja el derecho a descontar en proporciones de ley; en caso de que la beneficiaria no se encuentre incluida en la nómina, o no posea la capacidad de pago para la aplicación del descuento, la entidad iniciará a través de la oficina asesora jurídica (cobro coactivo), las acciones legales pertinentes para la recuperación de dichos valores. en el evento en que los valores sean reintegrados al presupuesto de esta caja, la mencionada beneficiaria quedará a paz y salvo pro dicho concepto.

A juicio de la señora María Rosana Vargas Albarracín, las autoridades judiciales demandadas vulneraron su derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, con el consecuente desconocimiento de las garantías de defensa y contradicción, por cuanto omitieron vincularla al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Anastasia Otero León, a pesar de que era previsible que las eventuales decisiones allí tomadas afectarían sus derechos adquiridos, especialmente el pago de unas mesadas devengadas, por concepto de la sustitución de la asignación de retiro. 2.

Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 10 de agosto de 2021, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, al juez 14 Administrativo Oral de Bucaramanga y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Asimismo, a la señora Anastasia Otero León, como tercera con interés. A su vez, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.

El juez 14 Administrativo de Bucaramanga, aseguró que no existe arbitrariedad en las actuaciones y decisiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Anastasia Otero León. Que, además, no estaba probada la Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 vulneración de derechos fundamentales alegada por la accionante y, en consecuencia, se debía declarar improcedente la presente acción. 2.3.

Casur solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, dado que la accionante tenía otros mecanismos para solicitar la nulidad de las providencias y del acto atacado. 2.4. El señor Luis Alfonso Cristancho Parra, en calidad de agente oficioso de la señora Anastasia Otero León, adujo (i) que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no afectaba a la señora María Rosana Vargas Albarracín, porque lo pretendido era el pago de un retroactivo no reconocido, y (ii) que la acción de tutela no cumplía los requisitos específicos de procedibilidad, por cuanto la demandante podía cuestionar la legalidad del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia del tribunal. 2.4.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haber sido notificada del auto admisorio de la tutela. 3. Fallo impugnado La Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de octubre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela. Concretamente, el a quo sostuvo que la señora María Rosana Vargas Albarracín contaba con el recurso extraordinario de revisión para atacar el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los artículos 250.5 y 250.6 del CPACA, que establecen como causal de revisión i) la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación y ii) que aparezca, después de dictada una sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar, respectivamente.

Señaló, además, que el artículo 133.8 CGP prevé como causal de nulidad la falta de vinculación de cualquier persona que debió ser citada al proceso y que, en todo caso, no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 4.

Impugnación La parte demandante allegó escrito mediante el cual se limitó a manifestar que impugnaba la decisión. II. CONSIDERACIONES 1. De la sustentación de la impugnación Como se vio, la parte demandante impugnó la providencia de primera instancia, sin sustentar los motivos de inconformidad, lo que podría llevar a concluir que no es procedente estudiar de fondo el asunto, por cuanto se desconocen por completo los puntos que deberán estudiarse para desatar la controversia planteada.

No obstante, conviene recordar que, en reiteradas oportunidades, esta Corporación y la propia Corte Constitucional han sostenido que la falta de sustentación de la impugnación de la sentencia de tutela no es óbice para abstraerse del conocimiento del asunto en segunda instancia, habida cuenta del principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales2.

Así las cosas, la Sala continuará con el estudio de la impugnación formulada por la parte actora, en el entendido, apenas natural, que versa sobre los aspectos desfavorables del fallo de primera instancia. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de 2 Ver, entre otras, las sentencias del 16 de junio de 2016 (expediente No. 2016-00067-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala) y del 1º de agosto de 2016 (expediente No. 2016-00072-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), proferidas por las Secciones Primera y Cuarta de esta Corporación, respectivamente, y el auto A-114 de 2008 de la Corte Constitucional (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20123, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de 3 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 sus derechos fundamentales (subsidiariedad);

(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.

El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional4». 3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 8 de octubre de 2021, proferido por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Rosana Vargas Albarracín. Para ello, se examinará (i) si se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, especialmente el de subsidiariedad.

Solo en el evento de que se cumplan, (ii) se analizará si las autoridades demandadas vulneraron el derecho al debido proceso de la señora Vargas Albarracín, por no vincularla al proceso de nulidad y restablecimiento 2015-00379, promovido por la señora Anastasia Otero León. 4. Análisis de la Sala 4.1. De la subsidiariedad5 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para 4 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 5 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e).

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 11 satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 866 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 7 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó8: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de 6 «Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». 7 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 8 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 12 único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de atentar contra los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así9: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 4.1.2.

Análisis de la subsidiariedad en el caso concreto La señora María Rosana Vargas Albarracín pretende que se declare la nulidad de lo actuado en el proceso ordinario, que culminó con la sentencia del 2 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo Oral de Santander. A su juicio, debió ser 9 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 13 vinculada a dicho proceso, en consideración a que se discutía la nulidad de la Resolución 280 de 2014, que negó a la señora Anastasia Otero León el reconocimiento y pago de las mesadas causadas entre el 28 de julio de 2009 y el 31 de octubre de 2010, acto que, al declararse nulo, implicó que Casur ordenara el reintegro del dinero pagado a la señora Vargas Albarracín. En palabras de la señora María Rosana, la falta de vinculación al proceso le impidió defenderse y alegar, como lo advierte en la tutela, la excepción de la extinción del derecho de la demandante por prescripción, o controvertir las pruebas allegadas en su contra y presentar aquellas que le resultaran favorables a sus intereses.

Al respecto, al igual que el a quo, la Sala advierte que la parte actora cuenta con otro medio de defensa para la protección del derecho invocado, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 24810 de la Ley 1437 de 2011, específicamente bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Como se sabe, el recurso extraordinario de revisión11 es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial12.

El recurso extraordinario de revisión no está previsto para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias ni para cuestionar la actividad interpretativa del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia. De hecho, la mayoría de las causales del recurso 10 «Artículo 248.

Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004.

M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente 1999-0194. 12 En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 1999-0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 14 extraordinario de revisión previstas en el artículo 25013 de la Ley 1437 de 2011 tienen que ver justamente con vicios de naturaleza procesal, más no sustancial, como ocurre, por ejemplo, con la causal de revisión denominada «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación».

Según lo ha entendido la Sala Plena de esta Corporación14, la causal de revisión mencionada está ligada a las causales de nulidad procesal del artículo 140 C.P.C. (hoy artículo 133 del C.G.P.)15. 13 «Artículo 250. C. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». (se destaca). 14 Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente No. REV-93. M.P. Mario Alario Méndez.

En sentido similar, ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) sentencia del 20 de abril de 2004. Expediente No. 11001-03-15-000-1996-0132-01 (REV). M.P. María Inés Ortiz Barbosa; (ii) sentencia del 9 de marzo de 2010. Expediente No. 11001-03-15-000-2002-1024-01. M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (e), y (iii) sentencia del 31 de mayo de 2011.

Expediente No. 11001-03-15-000-2008-00294- 00. M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15 A cuyo tenor: «el proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 15 Es decir, se trata de irregularidades procesales que surgen, justamente, con la expedición de la sentencia y que, como no son pasibles del recurso de apelación, pueden cuestionarse mediante el recurso extraordinario de revisión, por tratarse de la nulidad originada en la sentencia. Esto es, la causal está prevista para proteger el debido proceso que fue desconocido al momento en que se dictó la sentencia, que es el momento en que se advierte la violación. Esta Corporación, en sentencia de Sala Plena del 8 de mayo de 2018, recopiló y fijó el alcance de la causal de revisión alusiva a la nulidad originada en la sentencia señalando que: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia 16, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta17, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión18 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación19.20 Bajo ese entendimiento, la Subsección considera que la situación que aquí se estudia es un debate que puede ventilarse en la demanda de revisión bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. En refuerzo de esta idea, conviene señalar que, de ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado (…)» (se destaca). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.

REV-080. Cita original de la sentencia. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093. Cita original de la sentencia. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170. Cita original de la sentencia. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.

REV-062. Cita original de la sentencia. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294-00. Cita original de la sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 16 conformidad con lo previsto en el artículo 134 del CGP, en concordancia con el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, «La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, o la originada en la sentencia contra la cual no proceda recurso, podrá también alegarse (…) mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades».

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de lo que eventualmente decida el juez natural sobre la admisibilidad o no del recurso extraordinario de revisión. En resumen, la Sala no puede estudiar de fondo los cuestionamientos que la accionante formula contra la sentencia por la nulidad originada en ella, y con ocasión de la presunta falta de integración del litisconsorcio necesario, porque existe un mecanismo para ese fin.

Incluso, la Corte Constitucional en sentencia SU-090 de 2018, reiteró la idoneidad de este recurso para resolver debates de esta naturaleza: [E]sta Corporación ha sido enfática al afirmar, respecto del recurso extraordinario de revisión, que “el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, (y que) el actor debe estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.

De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela”21. De acuerdo con el actuar del tutelante, el yerro alegado dentro del incidente de nulidad procesal, se encuadra dentro del numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es “existir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, situación que por tanto debió resolverse a través del recurso extraordinario de revisión, el cual aparece idóneo si de resolver una nulidad originada en la sentencia es de lo que se trata.

En suma, la Corte estima que para que proceda la tutela contra providencias judiciales, el accionante debía cumplir con los requisitos de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación con la finalidad de proteger los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, así como realizar la coherencia y consistencia del sistema jurídico”.

Aún más, se observa que, como acertadamente concluyó el a quo, la accionante podría alegar a su vez la causal 6 del artículo 250 del CPACA, que dispone «Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para 21 Original de la cita: Sentencia C-649 de 2011. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 17 reclamar», en atención a que manifiesta que las mesadas por asignación de retiro ya habían sido causadas a su favor en la Resolución 5751 de 2009, que reconoció la sustitución de la mesada a partir del 28 de julio de 2009.

Finalmente, cabe señalar que, si bien la parte accionante puso de presente que las decisiones judiciales atacadas le causan un perjuicio irremediable, lo cierto es que no expuso ningún argumento sólido tendiente a demostrar su existencia, más allá de las consecuencias de un fallo desfavorable a sus pretensiones. En palabras de la Corte Constitucional: «la prosperidad de la acción de tutela por la existencia de un perjuicio irremediable debe valorarse en relación con la afectación o amenaza de un derecho ius fundamental y no frente a las consecuencias comerciales o económicas que le resulten adversas al accionante»22 Por todo lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora María Rosana Vargas Albarracín, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 8 de octubre de 2021 por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Rosana Vargas Albarracín, de conformidad con lo aquí expuesto.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 22Corte Constitucional, sentencia T-978 de 2006. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05101-01 Actor: María Rosana Vargas Albarracín Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 18 TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF