Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2024 Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Temas: controversias contractuales – existencia del contrato – equilibrio económico – enriquecimiento sin causa – reparación directa.

Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria de la existencia del contrato y el desequilibrio económico que se produjo con ocasión de la prestación del servicio educativo. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo - Sala Transitoria, el 9 de julio de 2018, que negó las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 16 de diciembre de 2008, la Sociedad Colegio Panamericano Ltda. presentó demanda, en ejercicio de la acción contractual2, en contra del Municipio de Villavicencio, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “1. […] Declarar que entre la Sociedad Colegio Gimnasio Panamericano Ltda y el Municipio de Villavicencio – Secretaría de Educación Municipal, existe relación contractual con motivo de la prestación del servicio educativo prestado por mi mandante a partir del 01 de marzo de 2006 hasta el 22 de diciembre de 2006 a […] (285) estudiantes […]. 2.

Que una vez se declare la relación contractual entre la Sociedad Colegio Gimnasio Panamericano Ltda y el Municipio de Villavicencio – Secretaría de 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 La demanda fue presentada originalmente como una reparación directa; sin embargo, en la reforma a la demanda se adecuó a la acción contractual, resultado de la inadmisión por parte del Tribunal Administrativo de Meta (fls. 630 del cuaderno principal).

Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 2 de 8 Educación Municipal (como contrato realidad), se ordene la revisión del mismo con miras a declarar la alteración del equilibrio financiero contractual fundamentado en los hechos materia de esta demanda y relacionados en el respectivo capítulo. 3.

Que una vez revisado y declarado el desequilibrio económico, se declare el incumplimiento por parte del Municipio de Villavicencio – Secretaría de Educación Municipal,, como consecuencia de la prestación del servicio educativo prestado por la Sociedad Colegio Gimnasio Panamericano Ltda, desde el 1 de marzo hasta el 22 de diciembre de 2006 a […] (285) estudiantes beneficiarios pertenecientes a los estratos 0, 1 y 2 de la población vulnerable, como consta en el Acta de visita de 30 de agosto de 2006. 4.

Declarado lo anterior, se condene al Municipio de Villavicencio – Secretaría de Educación Municipal, a pagar las siguientes sumas de dinero”. 2. En la demanda y su reforma3, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) El Colegio Gimnasio Panamericano Ltda. fue escogido en el 2006 por la Secretaría de Educación del municipio de Villavicencio como integrante del banco de oferentes, para la prestación del servicio educativo a la población subsidiada. 4. 2) El 6 de abril de 2006, el Municipio declaró la emergencia educativa mediante el Decreto 80 de 2006, y ordenó contratar el servicio educativo con instituciones privadas acreditadas en el banco de oferentes. 5. 3) A pesar de que nunca se firmó un contrato, mediante la comunicación SEM-1500-03335 de 13 de junio de 2006, “suscrita por el entonces Secretario de Educación […] se solicitó a la Secretaría de Hacienda la realización de una adición presupuestal para alumnos subsidiados, entre ellos […] (285) provenientes de la institución educativa de mi patrocinado”. 6. 4) El 30 de agosto de 2006 se realizó una visita por parte de la Secretaría de Educación y se constató “la eficiencia en la prestación del servicio […] tal y como aparece en la respectiva acta de visita”, suscrita por el “supervisor de educación”, la asesora jurídica y el jefe de proyecto. 7. 5) Según la parte actora, a pesar de haber prestado el servicio entre el 1 de marzo y el 22 de diciembre de 2006, y pese a las diversas solicitudes que elevó a la entidad “a fin de obtener el reconocimiento y pago del servicio prestado”, la entidad se negó. 1.2.

Posición de la parte demandada 8. El Municipio contestó la demanda4 y señaló que no eran ciertos varios de los hechos narrados por el demandante. Aseveró que no le constaba la 3 Folios 1-17 del cuaderno principal. 4 Folios 623-627 del cuaderno principal. Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 3 de 8 prestación del servicio y que, en todo caso, no era cierto que la Secretaría de Educación le hubiera asignado estudiantes durante el periodo señalado en la demanda. 9.

Formuló las excepciones de: i) caducidad, en atención a que la prestación habría tenido lugar entre el 1 de marzo y el 22 de diciembre de 2006, mientras que la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2008, por lo que “solo el servicio de educación prestado entre el 18 y el 22 de diciembre de 2006 no ha caducado”; ii) la que tituló “empobrecimiento causado por culpa del actor”, en desarrollo de la cual indicó que la pretensión real del demandante era la declaratoria del enriquecimiento sin causa, sin embargo, en este caso no se reunían los requisitos porque el demandante habría prestado el servicio “a pesar de no haber cumplido con el trámite de contratación a que obliga la ley”.

Añadió que la institución educativa no tenía autorización de funcionamiento en la sede en la que se habría prestado el servicio, “como quedó consignado en las actas de visitas suscritas el 30 de agosto de 2006 anexas a la demanda”; iii) aseveró que el demandante pretendía desconocer un mandato legal porque el servicio no podía ser prestado “sin previamente haber celebrado el respectivo contrato como lo dispone el Decreto 4313 de 2004 y la ley de contratación estatal”, e iv) indicó que no existió autorización de la entidad para prestar el servicio. 1.3.

Sentencia recurrida 10. El 9 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria5, profirió Sentencia de primera instancia6, en la que negó las pretensiones de la demanda. 11. En una cuestión previa, el Tribunal señaló que, no obstante haberse presentado originalmente una demanda de reparación directa, y a pesar de la adecuación de la acción a la de controversias contractuales, correspondía (bajo el estudio de la acción de reparación directa) analizar la posible configuración de un enriquecimiento sin causa “ante la inexistencia de un contrato o de actos precontractuales.

En atención a lo anterior, en ejercicio del principio iura novit curia, se analizará el presente asunto en el marco de una actio in rem verso”. 12. Sobre la caducidad de la acción, señaló que debía contarse desde que la entidad dio respuesta a las solicitudes de pago, esto es, el 11 de septiembre de 2007. 5 Que asumió competencia para conocer del asunto en virtud del Acuerdo PCSJA18-1090 de 22 de marzo de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura. 6 Folios 781-797 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 4 de 8 13. Concluyó que la parte demandante “sí acreditó que durante la vigencia lectiva del año 2006 prestó el servicio de educación al menos a 148 estudiantes, según se consignó en el acta de visita de 30 de agosto de 2006”. 14.

Según indicó, aunque la declaratoria de emergencia educativa “excepcionalmente daría lugar a la celebración de contratos de manera verbal”, no se cumplieron las condiciones establecidas en el acto de declaratoria para que ello hubiera ocurrido. Concluyó que “se est[aban] reclamando derechos económicos derivados de un contrato que nunca existió por haberse omitido las solemnidades que la ley imperativamente exige para su formación o perfeccionamiento […] pero el enriquecimiento sin causa no puede ser admitido” porque se violaría la buena fe objetiva y se desconocería una norma imperativa por la falta de una formalidad.

Tampoco estaba acreditada alguna de las “tres hipótesis excepcionales” a las que se refiere la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897. 15. Añadió que “el colegio accionante no contaba con licencia de funcionamiento para operar en la sede Emporio, lugar en el que precisamente manifestó haber proporcionado el servicio de educación” y que, a pesar de que se constató que había existido una propuesta de la parte actora para hacer parte del banco de oferentes, en la misma se señalo que “no se realiza[ría] la matrícula de ningún estudiante que podría ser beneficiario de esta propuesta, hasta tanto no se haya celebrado un contrato de prestación de servicio educativo con la Secretaría de Educación”. 1.4.

Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 16. La parte demandante presentó un acotado recurso de apelación7, en el que sostuvo que “no e[ra] cierto” que el estudio del juez debiera corresponder a un enriquecimiento sin causa, comoquiera que lo que “el demandante solicita es el equilibrio económico de un contrato realidad”.

Añadió que la entidad no negó “la existencia tácita de un contrato realidad de prestación de servicios ejecutados”. 17. En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante insistió en sus argumentos del recurso8. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre las condenas en costas 7 Folios 809-811 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 834-837del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 5 de 8 2.1. Análisis sustantivo 18. De conformidad con las pruebas que obran en el proceso y con los motivos de la apelación, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 19.

Para la solución del caso se debe tener presente que la existencia de la obligación que disputan las partes puede tener una fuente diversa, bien en un contrato o bien en un enriquecimiento sin causa. La definición de la naturaleza y del origen de la obligación en disputa resulta fundamental en este caso pues tiene un impacto diferencial frente a lo que se debe resolver, a la institución jurídica que disciplina el conflicto entre las partes, a la forma en la que se encausan y resuelven las pretensiones y a la oportunidad para presentar la demanda9.

Por ello, pronunciarse, de manera previa, sobre la naturaleza de la obligación es indispensable, en especial en un asunto en que el demandante presentó originalmente una demanda de reparación directa, que le fue inadmitida para que la ajustara a la de controversias contractuales y que finalmente fue resuelta de la manera en la que originalmente se había propuesto. 20.

Como lo ha señalado esta Sala en oportunidades anteriores, siempre que persista la concepción fragmentada de los medios de control será de significativa utilidad recordar los deberes del juez, en especial aquel que señala que le corresponde “interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto”, pues es precisamente ese ejercicio interpretativo previo el que posibilita identificar los puntos de menor claridad para poder resolver10. 21.

En atención a las pretensiones de la demanda y a los argumentos de la apelación, corresponde analizar si la obligación que se consideró incumplida tiene origen en un “contrato realidad” que habrían celebrado las partes o tiene un fundamento diverso. 22. La jurisprudencia del Consejo de Estado tiene establecido que la inobservancia de la solemnidad a la que están sometidos los contratos regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública trae como consecuencia la inexistencia del acuerdo de voluntades, en atención a lo dispuesto por los artículos 824 y 89811 del Código de Comercio.

Si bien 9 A falta de un desarrollo de una teoría general de las obligaciones en derecho público (ausencia que ha sido puesta de presente por una parte importante de la doctrina administrativa), se suele acudir al artículo 1494 del Código Civil para identificar las fuentes diversas de las obligaciones. Cf. CHEVALLIER, Jacques, “L’obligation en droit public”, en: Archives de philosophie du droit, t. 44, 2000, pp. 179‐194 y WALINE, Marcel, Traité élémentaire de droit administrative, 5ª ed., Librairie du Recueil Sirey, París, 1950. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 45650 y Sentencia de 2 de agosto de 2024, exp. 61286. 11 Código de Comercio.

Artículo 824 “[…] Cuando una norma legal exija determinada solemnidad como requisito esencial del negocio jurídico, este no se formará mientras no se llene tal solemnidad”. Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 6 de 8 existe una postura divergente12 que se identifica con la existencia de un contrato y su posterior declaratoria de nulidad, y que tiene soporte en lo dispuesto por el artículo 1740 del Código Civil13, en varias providencias, incluida la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012 (exp. 24987), el Consejo de Estado ha tomado partido por la inexistencia del contrato. 23.

Como consecuencia de la referida inexistencia, al juez de lo contencioso administrativo no le está permitido, en atención a pretensiones que son propias de la acción contractual (art. 87 del CCA) o de las controversias contractuales (art. 141 del CPACA), declarar la existencia del contrato ante la falta de la solemnidad, pues con ello se violaría un imperativo legal.

Es justo esa consecuencia la que ha llevado a que se concluya la procedencia excepcional del enriquecimiento sin causa como fuente autónoma de las obligaciones, cuando, sin mediar un contrato escrito, se ejecutan prestaciones sin el respaldo contractual que debieron atender la solemnidad a la que se refieren los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. 24.

La anterior consideración implica que no pueda tener cabida la pretensión típicamente contractual del demandante, quien, bajo el apelativo de un “contrato realidad”, intentó que se declarara la eventual “alteración de del equilibrio financiero” de un contrato que nunca existió. Razones que serían suficientes para negar las pretensiones de la demanda; sin embargo, le asistía razón al juez de primera instancia, cuando (en lugar de declarar una controvertida indebida escogencia de la acción) se decantó por resolver las pretensiones en atención a la eventual procedencia de un enriquecimiento sin causa, en observancia del principio iura novit curia y en garantía del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia. Con todo, el análisis de la caducidad de la acción sobre la que el Tribunal soportó la decisión se apoyó en una consideración errada, comoquiera que se hizo a partir del momento en el que la entidad dio respuesta a las solicitudes de pago y no a partir de la prestación efectiva del servicio. 25.

Para determinar el tiempo a partir del cual se debe contabilizar el término de la caducidad de la acción es imperativo determinar el momento en el que se produjo el supuesto enriquecimiento injustificado y el correlativo empobrecimiento patrimonial. En lo que respecta al eventual enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se observa que este se habría producido por la falta de reconocimiento de servicios educativos que fueron prestados entre el 1 de marzo y el 22 de diciembre de 2006, por lo que la Artículo 898.

“[…] Será inexistente el negocio jurídico cuando se haya celebrado sin las solemnidades sustanciales que la ley exija para su formación, en razón del acto o contrato y cuando falte alguno de sus elementos esenciales”. 12 Salvamento de voto de Martín Bermúdez Muñoz a la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, de 11 de septiembre de 2024, exp. 69240. 13 Código Civil.

Artículo 1740. “Es nulo todo acto o contrato a que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato según su especie y la calidad o estado de las partes […]. Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 7 de 8 demanda, interpuesta el 16 de diciembre de 2008, se presentó dentro de los dos años a los que se refiere el numeral 8 del artículo 136 del CCA. 26.

Además de las referidas razones para negar las pretensiones de naturaleza típicamente contractual, tampoco hay lugar a conceder lo pretendido por la vía del enriquecimiento sin causa, comoquiera que no existe prueba que permita acreditar la prestación del servicio alegado. A pesar de las dudas sobre la acreditación de la prestación servicio y de tratarse de un hecho rebatido, disputado y desmentido por la entidad, la primera instancia se apoyó en el “acta de visita” de 30 de agosto de 2006 para tener por probada la prestación. No obstante, esta Sala advierte que el acta no permite tal acreditación, pues allí, en los pocos apartados que resultan legibles, se evidencia que la institución educativa no tenía “autorización oficial de funcionamiento”, y que “exist[ían] hojas de vida de matrículas sin información de los estudiantes y sin las firmas”.

Aunque en un cuadro diligenciado a mano alzada se observa una columna titulada “alumnos observados en clase”, y el número 148, también se advierte en otro apartado titulado “observaciones” que ese mismo día de la visita los alumnos estaban en receso. En conclusión, esa prueba no permite identificar las condiciones en las que se habría prestado el servicio, el número de estudiantes atendidos o tan siquiera que haya existido una prestación del servicio educativo alegado.

Por lo que no existe prueba del empobrecimiento ni del correlativo enriquecimiento de la entidad. 2.2. Sobre la condena en costas 27. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo - Sala Transitoria del 9 de julio de 2018. Radicado: 50001-23-31-000-2008-00489-01 (63154) Demandante: Sociedad Colegio Panamericano Ltda. Demandado: Municipio de Villavicencio Referencia: Reparación directa/Acción contractual Decisión: confirmar la decisión 8 de 8 SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA