CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE Tema: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Subtema 1: rechazo de plano por inaplicabilidad de la sentencia de unificación invocada.
Subtema 2: correspondencia entre la sentencia de unificación invocada y la razón determinante de la providencia recurrida. Subtema 3: sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 y reglas sobre relaciones laborales encubiertas. Subtema 4: cosa juzgada como fundamento de la providencia recurrida. Auto que rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Este despacho procede a decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto en contra de la sentencia proferida el 27 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Nariño. 1.
Síntesis del caso Mediante sentencia de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión que declaró probada la excepción de cosa juzgada. Por consiguiente, la señora Edilma Santacruz Benavides interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de esa providencia judicial. Concretamente, argumentó que se desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 en lo relativo a la prescripción y a la subordinación en las relaciones laborales encubiertas. 2.
Antecedentes 2.1. Demanda y sentencia de segunda instancia 1. La señora Edilma Santacruz Benavides presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Hospital Eduardo Santos ESE1, con las siguientes pretensiones: i) que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral 1 Samai juzgado, expediente digital, índice 3. 2 Radicado: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE encubierta; ii) que se reconocieran y pagaran los emolumentos derivados de esa relación laboral; iii) que se indexaran las sumas reconocidas; y iv) que se condenara en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2.
Mediante sentencia del 27 de marzo de 20262, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión de primera instancia, que declaró probada la excepción de cosa juzgada. Explicó que el asunto de la referencia ya había sido resuelto inicialmente por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, en el proceso con radicado 52001-33-33-004-2021-00188-00, en el que se declaró de oficio la excepción de inepta demanda.
En ese sentido, dio cuenta de que esa providencia no fue recurrida y quedó debidamente ejecutoriada, por lo que no era posible reabrir el debate jurídico con el fin de subsanar una deficiencia procesal advertida por el juez natural. 2.2. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. La demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de esa providencia3.
Indicó que el Tribunal Administrativo de Nariño desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, comoquiera que, a su juicio, «existía una imposibilidad material y jurídica para que se tuviera certeza sobre la jurisdicción a la que se debía concurrir para la eventual reclamación». Además, sostuvo que el caso estudiado en ese precedente judicial guardaba similitud con el asunto bajo examen, ya que, en su concepto, en ambos escenarios surgió el problema jurídico «sobre si se ha[bía] configurado o no una relación de trabajo». 4.
Adujo que no era posible negar la aplicación de esa sentencia de unificación en virtud de «un excesivo rigorismo procesal […], [que] desconoc[ía] la función social del servicio de administración de justicia y viola[ba] el debido proceso y la seguridad jurídica». Finalmente, anotó que ese precedente fijó parámetros para el análisis de la subordinación continuada como elemento estructural del contrato realidad.
Por tanto, exigió «la estricta aplicación de las reglas procedimentales y sustanciales del Consejo de Estado sobre el acervo probatorio ya existente […] conforme a las reglas más garantistas». 2.3. Trámite procesal 5. Por medio de auto del 4 de mayo de 20264, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Edilma Santacruz Benavides, por lo que el asunto fue asignado por reparto a este despacho el 12 de mayo de 20265. 2 Samai tribunal, expediente digital, índice 11. 3 Samai tribunal, expediente digital, índice 13. 4 Samai tribunal, expediente digital, índice 15. 5 Samai, expediente digital, índice 1. 3 Radicado: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 6. Este despacho es competente para proveer sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, en atención a lo previsto en los artículos 125, numeral 36, y 2597 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 3.2. Problema jurídico 7.
Con el propósito de realizar un examen de admisión sobre el asunto de la referencia, la presente providencia judicial deberá responder el siguiente problema jurídico: 8. ¿La sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 resulta aplicable a la controversia resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño, cuyo fundamento fue la configuración de la cosa juzgada? 9.
En caso de que la respuesta a ese interrogante sea negativa, se rechazará de plano el presente medio de impugnación, por configurarse uno de los supuestos establecidos en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, esto es, que resulte evidente que la sentencia de unificación invocada no es aplicable al asunto. 3.3. Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 10.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 y siguientes del CPACA tiene la finalidad de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros» perjudicados por la providencia recurrida, así como reparar los agravios causados a estos sujetos procesales, cuando corresponda. 11.
Este recurso procede contra las sentencias proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales administrativos en los procesos tramitados conforme con el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, siempre que la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda supere el monto fijado en el artículo 257 del CPACA, excepto los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral o pensional, en los que la procedencia opera sin consideración a la cuantía. El recurso no es procedente en relación con los asuntos regulados por los artículos 6 «ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 7 «ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación». 4 Radicado: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE 86, 87 y 88 de la Constitución Política8. 12.
Frente a las razones de procedencia del recurso extraordinario de unificación, el artículo 258 del CPACA señala como única causal el evento en que la providencia cuestionada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en el entendido de que el propósito de este mecanismo judicial es asegurar la unidad de la interpretación del derecho realizada mediante la unificación de la jurisprudencia, para «garantizar una interpretación uniforme de la ley ante situaciones de hecho similares […] De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios»9.
Así, en el trámite del recurso «no es viable […] determinar si la valoración de las instancias, en sus aspectos fácticos, probatorios y/o jurídicos, fueron válidos»10. 13. Asimismo, esta Sección ha considerado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un mecanismo procesal de «naturaleza correctiva, es decir, el Consejo de Estado cumple su misión de órgano vértice o de cierre para efectos de unificar la jurisprudencia, luego de proferida la sentencia o providencia por el funcionario u órgano judicial competente»11.
Ahora bien, sobre sus requisitos, el artículo 262 del CPACA dispone que el escrito mediante el cual se interpone el recurso debe contener lo siguiente: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la decisión impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 14.
Por último, en cuanto al trámite del recurso extraordinario, el artículo 265 del CPACA dispone que una vez concedido por el tribunal y remitido el expediente a esta corporación, este se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá, o si carece 8 «ARTÍCULO 256.
Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. […]
ARTÍCULO 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. […] Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: […] 1.
Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. […] 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. […] 3.
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. […] 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. […]
PARÁGRAFO. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. […] Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos86, 87 y 88 de la Constitución Política». 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 9 de agosto de 2022, proceso con radicado 11001- 03-25-000-2017-00151-00.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 13 de mayo de 2021, proceso con radicado 08001-23-33-001- 2014-00427-01(55312). M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de abril de 2016, proceso con radicado 85001-33-33-001- 2015-00187-01(3172-15). M.P. William Hernández Gómez. 5 Radicado: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE de los requisitos señalados en el artículo 262 ibidem12, indicará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco días, so pena de que el recurso sea rechazado y el expediente sea devuelto al despacho de origen. 15.
De igual manera, el parágrafo del artículo 265 del CPACA prevé supuestos en los cuales el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe ser rechazado de plano. Entre ellos se encuentra el evento en que resulte evidente que la sentencia de unificación invocada no es aplicable al asunto objeto de controversia. En ese escenario, no se está ante un defecto formal susceptible de subsanación, sino ante la ausencia del presupuesto material necesario para efectuar el examen propio de este medio extraordinario de impugnación. 3.4.
Caso concreto 16. La señora Edilma Santacruz Benavides interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la decisión de segunda instancia. Alegó que el Tribunal Administrativo de Nariño desconoció la sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021, pues, desde su perspectiva, la falta de certeza sobre la jurisdicción ante la cual debía formularse la reclamación impedía tener por configurada la prescripción. También manifestó que ese precedente resultaba aplicable por tratarse de una controversia relacionada con la existencia de una relación laboral encubierta y por contener parámetros para valorar la subordinación. 17.
Teniendo en cuenta lo anterior, este despacho considera que la sentencia de unificación mencionada no es aplicable al asunto de la referencia. Concretamente, ese pronunciamiento no estableció una regla de unificación sobre la configuración ni los efectos de la cosa juzgada, aspecto que constituyó el fundamento de la decisión adoptada por el tribunal.
La sentencia recurrida no resolvió si existió una relación laboral encubierta, ni efectuó un pronunciamiento de fondo sobre la subordinación o la prescripción, pues se limitó a examinar la existencia de una providencia judicial previa a la que atribuyó efectos de cosa juzgada. 18. Los planteamientos de la recurrente están encaminados a provocar un análisis de fondo que no llegó a efectuarse en este proceso, debido a que la providencia recurrida tuvo por configurada la cosa juzgada y, por esa razón, no avanzó al examen sustancial de la controversia.
Los reparos relacionados con la prescripción y con la acreditación de los elementos de la relación laboral encubierta no controvierten la razón determinante de la sentencia recurrida, esto es, la existencia de una decisión judicial previa que, según el tribunal, impedía un nuevo pronunciamiento sobre la controversia. De ahí que la sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021 resulte ajena al fundamento de la providencia recurrida, pues las reglas invocadas por la recurrente no versan sobre la configuración ni sobre los efectos de la cosa juzgada. 12 Según el Diccionario de la lengua española, ibidem significa «[a]llí mismo, en el mismo lugar» y es un término comúnmente empleado por razones de economía gramatical para hacer remisión a disposiciones normativas previamente mencionadas dentro del mismo párrafo. 6 Radicado: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE 19.
La anterior circunstancia no revela una deficiencia susceptible de subsanación, sino una falta objetiva de correspondencia entre la sentencia de unificación invocada y la controversia resuelta por el tribunal. Tal ausencia de relación impide que el precedente señalado pueda servir como parámetro para examinar la providencia cuestionada dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por ello, resulta innecesario avanzar en el estudio de los demás requisitos de admisibilidad y procede el rechazo de plano del medio de impugnación, de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA. 3.5.
Costas 20. Sería del caso condenar en costas por configurarse uno de los dos supuestos que justifican el rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación. Aunque la imposición de costas establecida en el parágrafo del artículo 265 del CPACA obedece a un criterio objetivo, es importante integrar esa disposición jurídica con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en la medida en que «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 21.
De igual manera, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional13, la imposición de las costas debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Por consiguiente, no se impondrán las mismas, pues no hay pruebas que demuestren su causación. Además, no sería razonable hacerlo en esta etapa inicial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, especialmente porque su admisión no resulta procedente14. 3.6.
Conclusión 22. La sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 no resulta aplicable al caso, pues la providencia recurrida tuvo por configurada la cosa juzgada y, por esa razón, no efectuó un pronunciamiento de fondo sobre la existencia de la relación laboral encubierta, la prescripción o la subordinación. Las reglas invocadas por la recurrente no versan sobre la configuración ni sobre los efectos de la cosa juzgada y, por tanto, no constituyen un parámetro para controvertir la razón determinante de la sentencia recurrida.
En consecuencia, se configura el supuesto previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA y procede el rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por las razones expuestas, este despacho 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-241 del 20 de junio de 2024, proceso con radicado T9.792.873.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 26 de agosto de 2025, proceso con radicado 13001-33-33-011-2022-00033-01 (1818-2025). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 7 Radicado: 52001-33-33-002-2023-00229-01 (1159-2026) Demandante: Edilma Santacruz Benavides Demandado: Hospital Eduardo Santos ESE Resuelve Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Edilma Santacruz Benavides en contra de la sentencia proferida el 27 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la presente providencia judicial.
Segundo: Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones respectivas en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM