CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., Tres (3) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del Veintisiete (27) de Septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Pretensiones La señora Nora Liliana Orozco Quintana, actuando por conducto de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y formuló las siguientes pretensiones: «1.
Que se DECRETE la NULIDAD del acto administrativo Oficio DESAJ15-000619 de febrero 09 de 2015, donde no se da respuesta de fondo en form.a clara y precisa; ni accediendo ni negando el DERECHO DE PETICIÓN formulado, produciendo un acto ficto o presunto generador del SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO. Dicho acto administrativo que dice ser informativo vulnera el principio de doble instancia, pues manifiesta en forma expresa no tenerla, contrariando las instrucciones contenidas en OFICIO DEAJRH14-8004 de octubre 01 de 2014, cuando en forma clara le comunica “… Se pronuncie en primera instancia, en aras de garantizar a la interesada el debido proceso y el derecho de contradicción…” 2. se DECRETE la NULIDAD, del acto administrativo ficto por falta de respuesta al RECURSO DE APELACION al RECURSO DE APELACION instaurado en contra del Oficio DESAJ15-000619 de febrero 09 de 2015, pues transcurrido el plazo legal contado a partir de la interposición del recurso de apelación no se ha notificado decisión expresa sobre el citado recurso entendiéndose una decisión negativa; recurso de apelación concedido el 07 de abril de 2016, remitido a la ciudad de Bogotá el 18 de abril de 2016 por oficio DESAJ16-002246, con nota de recibo en CORRESPONDENCIA DESAJ 25 DE ABRIL DE 2016.
A título de restablecimiento del derecho, pidió: «3. A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene a la RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, el reajuste de salarios desde el 01/01/1993 a la fecha prestando sus servicios como Juez Penal Municipal en el Departamento del Cauca, reajuste del orden del 30% adicional al salario mensual. 4.
A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene a LA NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, como consecuencia del reajuste de salarios la reliquidación de prestaciones sociales y cesantías desde ei 01/01/1993 a la fecha. 5. Que las sumas que resulten de la diferencia entre el reajuste de salarios, y reliquidación do prestaciones sociales y cesantías desde el 01/01/1993 a la fecha, conforme a la certificación de SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES y lo pagado expedida por COORDINADORA DEL AREA DE TALENTO HUMANO DE LA DIRECCION SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DEL CAUCA y la que debe resultar aplicando el fallo del H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en Sentencia del 29 de Abril de 2014 (Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00.
No. Interno: 1686-07. Conjuez Ponente: Dra. MARÍA CAROÜNA RODRÍGUEZ RUIZ. Actor: PABLO J. CACERES), relacionados con las regulaciones de la prima especial sin carácter salarial creada por el Art. 14 de la Ley 4a. de 1992 la sean indexadas mes a mes, con fundamento en la fórmula prevista por el H. Consejo de Estado, de acuerdo al IPC certificado por el DAÑE. 6.
En ejercicio de la Excepción de Inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Constitución Política, INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL de los Decretos 658 del 4 de marzo de 2008; 723 del 6 de marzo de 2009, y 1388 del 26 de abril de 2010, Dto. 1039 de 2011; Dto. 0874 de 2012; Dto. 1024 de 2013; Dto. 194 de 2014; Dto. 1257 de 2015; Dto. 245 de 2016; y los decretos salariales subsiguientes de los años posteriores que con el mismo criterio se hayan expedido proferidos por el Presidente de la República y que fijan el régimen prestacional de los Servidores Públicos de la Rama Judicial, en cuanto previeron como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo y de los Jueces de la República, inaplicando la expresión "sin carácter salarial", habida cuenta que desmejoraron laboralmente sus derechos y prestaciones Y PROCEDER A RELIQUIDAR Y PAGAR EL 30% CON INCIDENCIA EN SUS PRESTACIONES LEGALES tales como las Primas de Servicios, de Navidad, Vacaciones, Prima de Vacaciones, Bonificación por Servicios Prestados y Cesantías, intereses a las cesantías desde 01/01/1993 a la fecha y en adelante, tanto las que se causaron como las que se llegaren a causar; sumas de dinero que deben ajustarse en los términos del artículo 178 del C.C.A., utilizando la fórmula prevista por el Consejo de Estado.» […] Hechos Narró la apoderada judicial de la parte demandante que su representada se ha desempeñado como juez de la República, de manera discontinua, durante el año 2004 y, posteriormente, desde el 1.º de enero de 2011 hasta la fecha de presentación de la demanda.
Explicó que, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció una prima especial comprendida entre el 30 % y el 60 % de la asignación básica mensual, y facultó al Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en desarrollo de la competencia otorgada por el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política.
Sostuvo que, el Gobierno nacional desbordó las atribuciones conferidas por el legislador, en tanto que, bajo la apariencia de reconocer una prima especial equivalente al 30 % del salario básico, en realidad le despojó de efectos salariales, con lo cual se disminuyó de forma directa la base para la liquidación de las prestaciones sociales de su representada.
Precisó que, como consecuencia de dicha interpretación, la administración ha venido cancelando mensualmente el porcentaje del 30 % como una prima especial sin carácter salarial, desconociendo que, por disposición legal, las primas constituyen un ingreso económico adicional que integra la remuneración total del servidor público. Agregó que a la fecha, la entidad demandada no ha reconocido la prima especial en los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, afectando así el monto de las prestaciones sociales causadas.
Manifestó que, el 24 de septiembre de 2014, su representada elevó solicitud formal para que se reliquidara su salario y, en consecuencia, se actualizaran todas sus prestaciones sociales, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992. Finalmente, señaló que la entidad accionada negó la reliquidación pretendida mediante los actos administrativos hoy demandados.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 90, 93 y 150 de la Constitución; el Convenio 100 de 1951 de la OIT; el artículo 23.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el artículo 7 literal b) del Protocolo de San Salvador y el Pacto de San José. Sostuvo que la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para fijar el régimen salarial, prohibiendo desmejorar salarios y prestaciones, pero el ejecutivo excedió dicha competencia al interpretar que el 30 % del salario básico constituía la prima especial de servicios, disminuyendo así la remuneración total y afectando derechos laborales.
Alegó que la prima es un beneficio adicional que debe incrementar el ingreso, como ocurre con las primas técnicas, de antigüedad o clima, sin deducirse del salario básico. Respecto de la prescripción, afirmó que debe contarse desde la ejecutoria de la sentencia de unificación de julio de 2014, pues desde allí surgió el derecho a reclamar la reliquidación de prestaciones y salarios, siendo improcedente alegar prescripción al tratarse de un hecho nuevo que generó una expectativa legítima.
Pidió inaplicar los decretos salariales posteriores a 2007 por contrariar normas internacionales de derechos humanos y citó jurisprudencia, entre ellas, las sentencias del Consejo de Estado del 19 de marzo de 2010 (exp. 2005-01134), del 22 de septiembre de 2010 (exp. 2008-0122), del 2 de abril de 2009 (exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00) y del 21 de abril de 2016 (rad. 05001233100020030122001).
Finalmente, concluyó que la negativa administrativa de reconocer el reajuste salarial y reliquidar prestaciones vulnera la Constitución, los tratados internacionales y el principio de igualdad, al generar trato diferenciado frente a otros servidores judiciales que ya obtuvieron dicho reconocimiento. 1.2 Contestación de la demanda La parte demandada al contestar la demanda se opuso a las pretensiones de la misma, como fundamento de su oposición, sostuvo que, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó un emolumento sin carácter salarial a favor de algunos funcionarios determinados en dicha norma; así como, trajo a colación que el 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado dictó la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, en la que consideró que, al aplicar los decretos expedidos anualmente, la administración erróneamente tomó el 30% de la asignación básica como prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la ley marco y, por ende, liquidó las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales sobre la base del 70% de la remuneración. Adujo que, en esa providencia el Consejo de Estado fijó reglas jurisprudenciales para resolver el asunto y determinó, en esencia, que los funcionarios tenían derecho al reconocimiento y pago de: i) las diferencias causadas por la reliquidación de prestaciones sociales y laborales sobre el 100% del salario básico mensual; y ii) el 30% adicional calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial.
Además, la parte demandada indicó que había solicitado a la Dirección del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la asignación de recursos para atender el cumplimiento del fallo de unificación, a fin de pagar la nómina y conciliar con los servidores judiciales demandantes los derechos derivados de dicha providencia. Finalmente, también propuso las excepciones de “Imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por el actor al encontrarse en servicio activo”, “Integración del litisconsorcio necesario”, “Prescripción” y la “Innominada”.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2024, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda; así: «[…]
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad los artículos 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014. En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por el actor encontrándose en servicio activo”, y “La innominada” según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del Oficio DESAJ15-000611 del 9 de febrero de 2015 y el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer en favor de la señora Nora Liliana Orozco Quintana con C.C. No. 34.545.748, a partir del 27 de enero de 2004 al 21 de febrero de 2004; desde el 1 de marzo de 2004 al 14 de marzo del mismo año y desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, pueda superarse el tope máximo establecido por el Gobierno Nacional, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada.
Lo anterior, con efectos fiscales a partir del 6 de noviembre de 2016 conforme con la prescripción decretada. La parte demandada también deberá reliquidar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos) de la señora Nora Liliana Orozco Quintana con C.C. No. 34.545.748, a partir del 27 de enero de 2004 al 21 de febrero de 2004; desde el 1 de marzo de 2004 al 14 de marzo del mismo año y desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicios prestados por el demandante como Juez, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100%. de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial, atendiendo también que, en ningún caso sumados todos los conceptos, puede superarse el tope máximo de remuneración establecido por el Gobierno Nacional.
Lo anterior, con efectos fiscales a partir del 6 de noviembre de 2016 conforme con la prescripción decretada. La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 27 de enero de 2004 al 21 de febrero de 2004; desde el 1 de marzo de 2004 al 14 de marzo del mismo año y desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2020, arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: […]
SEXTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción, respecto de los derechos que pudieran corresponder a la demandante anteriores al 6 de noviembre de 2016, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: DECLARAR la imprescriptibilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensión que se deben realizar en favor de la parte demandante en los periodos que fungió como Juez, derivados del reconocimiento de los derechos señalados en esta providencia. También deberán realizarse los aportes al sistema de seguridad social en salud por el periodo declarado imprescriptible en atención a lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dispone que la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud debe ser igual a la contemplada en el Sistema General de Pensiones.
En atención al reconocimiento del derecho ordenado, la entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social integral; además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley a la demandante con la finalidad de que se realicen los mismos.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia. […]» Para adoptar la anterior decisión, el Tribunal estableció que la demandante estuvo vinculada como juez de la República en los periodos comprendidos entre el 27 de enero y el 21 de febrero de 2004, del 1 al 14 de marzo de 2004 y desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2020.
Determinó que, aunque no se allegaron certificaciones salariales, ello no impedía el estudio de fondo, pues la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019 dejó claro que el salario de los funcionarios de la Rama Judicial se pagaba en dos componentes: 70% como asignación básica y 30% como prima especial de servicios, esta última indebidamente excluida como factor salarial.
Con base en esa regla, el Tribunal concluyó que ese 30% debía integrarse al salario para efectos de reliquidar prestaciones sociales. Asimismo, estableció que la entidad demandada no podía invocar la falta de disponibilidad presupuestal como justificación para negar el reconocimiento del derecho, ya que la existencia de recursos solo es relevante para el pago, no para el reconocimiento jurídico.
El Tribunal consideró que, por mandato de la jurisprudencia, los decretos que fraccionaban el salario, entre ellos, los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, resultaban inaplicables por inconstitucionalidad, dado que vulneraban los principios del artículo 53 de la Constitución y la prohibición de desmejorar salarios y prestaciones.
Además, precisó que, con la expedición del Decreto 272 de 2021, la prima especial se estableció como una suma adicional a la asignación básica, subsanando el yerro a partir de esa fecha. Respecto a la prescripción, el Tribunal aplicó la regla fijada por la sentencia de unificación de 2019 y declaró prescritos los derechos anteriores al 6 de noviembre de 2016, al haber transcurrido más de tres años entre la exigibilidad del derecho y la presentación de la demanda.
No obstante, declaró imprescriptibles las obligaciones relacionadas con los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones y salud, los cuales debían liquidarse sobre el 100% de la remuneración. Recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación en el que indicó que si bien la providencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2-2019 reconoció la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un incremento de la asignación básica, la decisión apelada desconoció la viabilidad presupuestal para su pago.
Sostuvo que, de conformidad con el Decreto 272 de 2021, la prima especial del 30% únicamente se incorporó de manera expresa a partir del mes de abril de 2021 y se paga mensualmente como valor adicional a la asignación básica, por lo que resultaba improcedente ordenar su reconocimiento y pago con efectos retroactivos sin la existencia de recursos disponibles para atender dichas obligaciones.
Sobre este aspecto, señaló que la sentencia de primera instancia pasó por alto las restricciones previstas en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 y en el artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 de 2015, que prohíben contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible, advirtiendo además que cualquier compromiso adquirido en contravención a dichas normas generaría responsabilidad personal y pecuniaria para los funcionarios que las suscribieran.
En relación con el alcance temporal de los derechos reconocidos, la apelante cuestionó que la sentencia no aplicara correctamente la regla de prescripción trienal fijada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente en la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019. Argumentó que, de acuerdo con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, únicamente era procedente el reconocimiento de sumas correspondientes a los tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa que interrumpió la prescripción, de modo que la decisión de primera instancia desconoció dicha limitación temporal y generó un impacto presupuestal desproporcionado.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que la sentencia fuera modificada o, en su defecto, revocada, y que se ajustaran los reconocimientos ordenados de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los límites derivados de la prescripción trienal y la aplicación restrictiva del Decreto 272 de 2021 en relación con el pago de la prima especial. 1.5 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 30 de julio de 2025, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 1.5.1 El Ministerio Público no rindió concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la parte demandada, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al reconocer la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un incremento del salario básico a favor de la demandante y ordenar la reliquidación de sus prestaciones sociales entre los años 2004 y 2020, desconoció los límites derivados (i) de la disponibilidad presupuestal y las restricciones contenidas en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 de 2015, y (ii) de la regla de prescripción trienal fijada por la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, al extender los efectos del reconocimiento más allá de dicho término? 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios.
La Ley 4 de 1992, en su artículo 14, creó la prima especial de servicios como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales. La Sala estima necesario precisar que, para efectos de emitir decisión de fondo en el sub lite, se atenderán las reglas que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.
La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia se procede a decidir el presente caso. 2.2.2 Material Probatorio El sub judice cuenta con el siguiente material probatorio, considerado relevante para la adopción de la decisión: Copia de la certificación No. DESAJPOCER24-576 del 24 de agosto de 2024, se acreditó que la demandante, Nora Liliana Orozco Quintana, fue vinculada a la Rama Judicial a partir del 20 de agosto de 1997.
Asimismo, se indicó que ha ejercido funciones como juez de circuito en distintos periodos y que, en la actualidad, se encuentra vinculada como juez promiscuo de familia del circuito de Santander de Quilichao desde el 31 de diciembre de 2011 hasta la fecha. En dicha certificación, se detallaron los periodos de vinculación de la siguiente manera: Copia de la reclamación administrativa de fecha 5 de septiembre de 2014, sin sello de radicación, a través de la cual la demandante solicitó la reliquidación y pago de las diferencias salariales y en las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico mensual y el pago del 30% correspondiente al adicional del salario básico.
Copia del oficio No. EAJRH14-9216, de fecha 14 de noviembre de 2014, mediante el cual la directora administrativa de la División de Asuntos Laborales de la Rama Judicial dispuso dar traslado de la petición mencionada a la Seccional de Administración Judicial de Popayán, con el fin que dicha seccional emitiera pronunciamiento respecto de la solicitud.
Copia del oficio No. DESAJ15-000611 del 9 de febrero de 2015 por el cual se informa que una vez el ejecutivo se pronuncie respecto de las disposiciones salariales para pagos, dicha seccional se pronunciaría de fondo respecto de la solicitud elevada el 15 de septiembre de 2014 (sic). Copia de la certificación de liquidación de cesantías del 10 de febrero de 2015, donde se registra el régimen salarial de la demandante, así: « Que revisado el expediente de cesantías de la doctora NORA LILIANA OROZCO QUINTANA, identificada con Cédula de Ciudadanía No 34.545.748 de Popayán, Juez 1° Promiscuo de Familia de Santander de Quilichao, se evidenció que la doctora Nora Liliana quien pertenece al régimen de Cesantías Congeladas, le fue reconocido y ordenado consignar a partir del año 2011 hasta el año 2013, en el Fondo Nacional del Ahorro, los siguientes valores, de conformidad con el Decreto 3118 de 1968, el Decreto 57 y 110 de 1993.» Copia del recurso de apelación interpuesto contra el silencio administrativo negativo frente a la petición del 14 de noviembre de 2014, con sello de radicación del 10 de abril de 2015.
Copia de la Resolución No. 540 del 7 de abril de 2016, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y ordenó enviar dicho acto administrativo y los anexos a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que se pronunciara frente al recurso.
Copia de la constancia de radicación de la demanda de fecha 6 de noviembre de 2019. 2.4 Análisis del caso concreto Conforme lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia contencioso administrativa, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye un incremento del 30 % sobre el 100 % de la asignación básica y no una fracción sustraída de esta.
Así lo determinó: i) la sentencia del 29 de abril de 2014, que anuló las disposiciones reglamentarias que habían mermado el salario al fraccionarlo; y ii) la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, que fijó reglas según las cuales la prima es un valor adicional al ingreso, solo constituye factor salarial para pensión, y las prestaciones sociales de los beneficiarios deben reliquidarse sobre el 100 % de la asignación básica.
En el caso concreto, está probado que la señora Nora Liliana Orozco Quintana se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde 1997, y que ejerció como juez en los periodos reconocidos por el A-quo (27/01/2004–21/02/2004; 01/03/2004–14/03/2004; 01/01/2011–31/12/2020). Asimismo, el certificado de liquidación de cesantías de fecha 10 de febrero de 2015, da cuenta que, en efecto, la demandante se encontraba cobijada por el Decreto 57 de 1993 y normas subsiguientes, lo que permite concluir que se acogió al régimen salarial y prestacional allí previsto.
En consecuencia, considera la Sala que la demandante era acreedora del reconocimiento y pago del 30 % adicional por prima especial de servicios, calculado sobre la totalidad de la asignación básica, así como a que sus prestaciones sociales fueran liquidadas con base en esa remuneración integral, desde la entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993 y durante los periodos en que efectivamente fungió como juez; en ese sentido, la decisión del A-quo resulta acertada.
Ahora bien, respecto de la alegada imposibilidad presupuestal, la Sala reitera que, dicho argumento no constituye causa válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial causado. El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 impone expresamente el deber de pago de la prima especial, y su desconocimiento afecta también los aportes a pensión que, por mandato legal y constitucional (arts. 48 y 53 C.P.), tienen carácter irrenunciable e imprescriptible.
De allí que el deber de la administración sea gestionar y apropiar los recursos necesarios para cumplir las condenas judiciales (arts. 192 a 195 CPACA), sin que las restricciones del artículo 71 del Decreto 111 de 1996 ni del artículo 2.8.3.2.1 del Decreto 1068 de 2015, puedan servir de excusa para desatender el derecho reconocido. La Corte Constitucional ha señalado que las dificultades económicas o presupuestales de las entidades públicas no justifican el incumplimiento de obligaciones laborales.
En lo concerniente al Decreto 272 de 2021, tampoco es de recibo el argumento de la apelante según el cual la prima solo se reconoció a partir de esa fecha. Dicho decreto no creó el derecho, sino que se limitó a armonizar la reglamentación con lo decidido en las sentencias de 2014, 2016 y 2019, referidas anteriormente, reconociendo expresamente que la prima constituye una suma adicional a la asignación básica e integrando su base de cotización para pensión (y, por remisión, para salud).
Por tanto, las diferencias salariales y prestacionales derivadas de su indebida exclusión son exigibles desde la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 57 de 1993, aunque su reconocimiento esté sujeto a los límites de prescripción. En lo que respecta a la prescripción trienal, resulta aplicable la regla contenida en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, conforme con la cual únicamente pueden reconocerse las sumas causadas dentro de los tres (3) años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa que interrumpe el término. En el presente asunto, la demandante presentó la reclamación administrativa el 5 de septiembre de 2014, lo que, en principio, permitiría retrotraer el reconocimiento de derechos únicamente hasta el 5 de septiembre de 2011.
Sin embargo, la demanda fue radicada apenas el 6 de noviembre de 2019, esto es, más de cinco (5) años después de presentada la reclamación, lo que implica que el término prescriptivo volvió a correr y se consumó con creces antes de la interposición de la demanda. En consecuencia, el fenómeno en cita debe contarse desde la presentación de la demanda y, por tanto, los derechos causados con anterioridad al 6 de noviembre de 2016 se encuentran prescritos, tal como lo determinó el A-quo.
Por tanto, la decisión del Tribunal debe permanecer incólume, manteniéndose el límite prescriptivo fijado, de manera que no procede el reconocimiento de sumas anteriores al 6 de noviembre de 2016. Dado que, los aportes al sistema de seguridad social son de naturaleza irrenunciable e imprescriptible, la entidad demandada deberá cotizar lo omitido sobre el 100 % de la asignación básica (incluido el 30 % de prima especial) en los periodos en que la actora ejerció como juez, armonizando los pagos ya realizados desde 2021 con base en el Decreto 272 de 2021 para evitar duplicidades de los mismos.
Adicionalmente, en materia de seguridad social en pensionales la prima especial constituye factor salarial únicamente para pensión desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996. Dado que los aportes al sistema de seguridad social son de naturaleza irrenunciable e imprescriptible, la entidad demandada deberá cotizar también sobre el 100 % de la asignación básica, como ya se expuso, más el 30% de la prima especial de servicios desde la entrada en vigencia de la citada Ley 332 de 1996, en los periodos en que la actora ejerció como juez, armonizando los pagos ya realizados desde 2021 con base en el Decreto 272 de 2021 para evitar duplicidades en los pagos.
En virtud de ello, se considera que la sentencia del Tribunal está ajustada a derecho y por tanto, se confirmará parcialmente. 2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En ese sentido, se revocará la condena en costas impuestas en primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el Veintisiete (27) de Septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO. En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.