CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Nubia González Cerón Bogotá D. C., cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 31 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 52 a 71). El señor Jesús Emilio Gómez Jaramillo, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para el estudio de las siguientes pretensiones. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio SG 5829 de 3 de diciembre de 2014, por medio del cual la Procuraduría General de la Nación negó la petición de reconocimiento y pago de la prima especial en el porcentaje del 30%, y la Resolución 305 de 12 de mayo de 2015, mediante la cual se desató desfavorablemente un recurso de reposición. De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene al accionante (i) reconocer y pagar el 30% del salario básico, “para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico”, desde el 1° de enero de 1993 hasta la fecha de retiro del servicio como procurador judicial II, con las consecuencias prestacionales correspondientes, en virtud de la Ley 4ª de 1992 y la sentencia de 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que reglamentaron la aludida prima;
(ii) reconocer y pagar “la liquidación de lo adeudado que es el 30% de las prestaciones sociales, desde el 1 de enero de 1.993 hasta la fecha de retiro”, toda vez que la liquidación de sus prestaciones fueron liquidadas teniendo como base el 70% de la remuneración mensual; (iii) indexar las sumas reclamadas en atención al índice de precios al consumidor, certificado por el DANE o el Banco de la República;
(iv) pagar intereses corrientes y moratorios, en armonía con lo establecido en la sentencia C-188 de 1999 de la Corte Constitucional; y (v) condenar en costas. 1.3 Fundamentos fácticos. En cuanto a la relación de los hechos, destaca el demandante que actualmente recibe pensión de jubilación y laboró al servicio público en los siguientes cargos y períodos: “Abogado Visitador Grado 17 de la Procuraduría Auxiliar, desde el 21 de octubre de 1986 hasta el 30 de septiembre de 1990.
Nota. Mediante Decretos 812 del 26 de noviembre de 1986 y 177 del 18 de marzo de 1988, se radicó el cargo en la Procuraduría delegada para el Ministerio Público. Incorporación en el cargo de abogado Visitador Grado 17 de la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público, desde el 1° de octubre de 1990 hasta el 26 de noviembre de 1990. Fiscal tercero del Tribunal Administrativo de Antioquia Grado 21 desde el 27 de noviembre de 1990 hasta el 30 de junio de 1992.
Procurador Noveno en lo judicial Grado 21 de la Procuraduría auxiliar, desde el 1° de julio de 1992 hasta el 18 de julio de 1996. Incorporación en el cargo de Procurador Judicial II, Código OPJ, grado ES, de la Procuraduría 9 Judicial II ante lo Contencioso Administrativo, desde el 19 de julio hasta el 26 de septiembre de 1996. Procurador 32 Judicial II Penal Código OPJ ES 88 de Bogotá, desde el 2 de diciembre de 1997 hasta el 19 de diciembre de 1999.
Procurador 25 Judicial II Penal Código OPJ ES de Bogotá, desde el 20 de diciembre de 1999 hasta el 4 de abril de 2000. Incorporación en el cargo de Procurador Judicial II Código 3PJ - EC, desde el 5 de abril de 2000 hasta el 1° de marzo de 2001. Procurador Segundo Judicial II Administrativo Código 3PJ - EC de Bogotá, desde el 2 de marzo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2004”.
Que, mediante la Ley 4ª de 1992, artículo 14, se autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima especial no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, la cual fue reglamentada mediante decretos dictados año tras año, los cuales no ofrecieron mayor claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, por tanto, algunos de sus artículos fueron objetos de nulidad por parte del Consejo de Estado en sentencia de 29 de abril de 2014.
Afirma que el 15 de agosto de 2014 solicitó a la Procuraduría el reconocimiento y pago del 30% del salario básico “para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1.993 hasta la fecha de retiro. Así como también obtener la liquidación de lo adeudado que es el 30% de las prestaciones sociales”, lo cual le fue negado a través del oficio SG 5829 de 3 de diciembre de 2014, por lo que interpuso recurso de reposición el 12 de marzo de 2015, desatado desfavorablemente con Resolución 305 de 12 de mayo de ese mismo año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que los actos administrativos acusados violentan las siguientes disposiciones legales: los artículos 13, 53, 136 y 150 (numeral 19, letras e y f) de la Constitución Política; 1, 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 127, 128, 132 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo y sentencia de 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00.
Que, los actos expedidos por la entidad demandada desconocen “no sólo el respeto a los derechos adquiridos, en los términos previstos en literal a) del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992', sino particularmente porque desatienden las regulaciones que en desarrollo de esta ley marco dieron origen al beneficio de la prima del 30%, que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1.993 hasta la fecha de retiro; por ello vulneran los mandatos superiores contenidos en los artículos 2°, 4°, 13, 25, 29, 53, 55, 58 y 280 de la Constitución Política; 15 del Código Sustantivo del Trabajo; el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales, adoptado el 16 de diciembre de 1966, aprobado por la Ley 74 de 1968; el Convenio Internacional del Trabajo No. 111, aprobado por la Ley 22 de 1967 y demás normas concordantes”. 1.5 Trámite procesal en primera instancia. 1.5.1 El 16 de diciembre de 2015 la demanda fue presentada por el demandante ante la secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.5.2 Mediante providencia de 15 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena, manifestó impedimento de los Magistrados del Tribunal para asumir el conocimiento del presente asunto, conforme al numeral 1° de las causales establecidas en el artículo 141 del Código General del Proceso, razón por la cual fue enviado a esta Corporación y declarado fundado a través de auto de 6 de octubre de esa misma anualidad. 1.5.3 La presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta de 7 de abril de 2017. 1.5.4 Mediante auto de 13 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones correspondientes y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 110 a 121).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos asegura que unos son ciertos y otros no. Como razones de su defensa, sostiene que al actor se le canceló los salarios en cumplimiento de una orden legal que señalaba cuales eran las sumas de dinero que en el caso de los procuradores judiciales debían ser pagadas, sumado a ello, que pese a tener autonomía administrativa y financiera no le esta dado la facultad para fijar los salarios y prestaciones de sus servidores, facultad que solo recae en el legislador y el Gobierno Nacional.
Asevera que la prima especial de servicios no comporta características para ser factor de salario para la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluida las cesantías, además de no tener derecho a ella, habida cuenta que “la asignación básica y demás ingresos laborales del respectivo destinatario, igualaba la totalidad de los ingresos percibidos en el año al setenta por ciento (70%) de la totalidad de ingresos anuales de los Magistrados de las Altas Cortes.
Es decir, durante su tiempo que laboró como Procurador Judicial II, recibió ingresos ajustados al porcentaje allí establecido, sin que exista posibilidad jurídica de devengar un monto en porcentaje superior”, pues de ser reconocida, habría que bajar y reliquidar la bonificación. Por último, propuso la excepción de prescripción trienal de los períodos reclamados con anterioridad al 15 de agosto de 2011, conforme lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 1.7 Sentencia de primera instancia (ff. 162 a 167).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia de 31 de octubre de 2019, negó las súplicas de la demanda al declarar probada la excepción de prescripción trienal, al considerar que si bien se acogía la tesis de que la contabilización del término de prescripción de los 3 años de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se daba desde la ejecutoria del fallo de 29 de abril de 2014, con ocasión de la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, aplicó lo allí establecido, en aras de respetar el precedente judicial del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa y de la seguridad jurídica.
Por consiguiente, determinó que “Siguiendo, los parámetros antes anotados y conforme al artículo 4114 del Decreto 3135 de 1968, que fuera aclarado o reglamentado por el artículo 102 del Decreto Nacional 1848 de 1969, las cuales imponen la obligación de computar el término a partir del momento en que se haya hecho exigible la obligación y de conformidad con la regla instituida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado precitada, y comoquiera que en el sub-lite se encuentra acreditado que la demandante presentó el derecho de petición el 15 de agosto de 2014 (…), ha de concluirse que las sumas causadas antes del 15 de agosto de 2011 se encuentran prescritas, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo puntualizado por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el referido proveído, la prestación que aquí se reclama se hizo exigible desde el 7 de enero de 1993, esto es, con la entrada en vigencia del Decreto 53 de la misma anualidad, al ser la ésta la primera disposición legal que reglamentó la Ley 4° de 1992”. 1.8 Recurso de apelación (ff. 171 a 174).
El accionante, presentó recurso en el que expresa su inconformidad con el fallo que negó las pretensiones de la demanda, en el sentido de que “no se debe aplicar la interpretación desfavorable sobre el tema de la prescripción que trajo la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2.019 proferida por el Consejo de Estado Sala de Conjueces Exp. 2016 00041 02 (2204-2018), porque ésta viola directamente la Constitución Política en su artículo 53, concretamente el principio mínimo fundamental de derecho de los trabajadores de la favorabilidad o derecho a la aplicación e interpretación más favorable, así como a la violación de los convenios y tratados internacionales, en especial el principio de progresividad y no regresividad”.
Igualmente, resalta que las reglas fijadas en la sentencia de unificación que “se tiene como precedente para declarar la prescripción trienal, no es compatible con los valores, principios y derechos constitucionales, porque esa pieza jurídica incurre en una errada interpretación del tema de la prescripción trienal de la obligación, que de aplicarse iría en contravía de una justa y legal reclamación por pagos mal efectuados avalados en decretos del Gobierno que estuvieron plenamente vigentes hasta cuando fueron declarados nulos por la sentencia de fecha 29 de abril de 2.014”.
Como argumentos finales, asegura que “no era posible jurídicamente entablar una demanda de la prima especial del 30% desde el año de 1.993, pues estos decretos reglamentarios gozaban de la presunción de legalidad y acierto, premisas que a su vez tienen soporte en el principio universal y público de la confianza legítima -, consistentes en que, mientras no se demuestre lo contrario, un acto administrativo es conforme al ordenamiento jurídico y por tanto es correcto.
Ello implica que para destruir esa presunción de legalidad y validez se exige una valoración por parte del órgano jurisdiccional llamado a controlar su legalidad en orden a si dicha presunción ha sido eficazmente desvirtuada”. II TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 2.1 El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 30 de junio de 2020. 2.2 Mediante providencia de 3 de junio de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. 2.3 La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto de 21 de octubre de 2021, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 26 de enero de 2022. 2.4 El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación a través de proveído de 23 de agosto de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA.. 2.5 Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar con auto de 1° de noviembre de 2022, oportunidad aprovechada por las partes demandante y demandada, el Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 07 de diciembre de 2023. 2 Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, teniendo como base de liquidación el 100% del salario básico devengado durante la prestación de sus servicios, con inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30%, como adición al salario, y si se configura el fenómeno jurídico de la prescripción. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3.
Marco normativo y jurisprudencial. El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 4 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificado laboral de 8 de septiembre de 2014 (ff. 22 y 23), expedido por el jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, que señala la vinculación del señor Gómez Jaramillo al desempeñar los siguientes cargos: “Abogado Visitador Grado 17 de la Procuraduría Auxiliar, desde el 21 de octubre de 1986 hasta el 30 de septiembre de 1990.
Nota. Mediante Decretos 812 del 26 de noviembre de 1986 y 177 del 18 de marzo de 1988, se radicó el cargo en la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público. Incorporación en el cargo de abogado Visitador Grado 17 de la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público, desde el 1° de octubre de 1990 hasta el 26 de noviembre de 1990. Fiscal Tercero del Tribunal Administrativo de Antioquia Grado 21 desde el 27 de noviembre de 1990 hasta el 30 de junio de 1992.
Procurador Noveno en lo Judicial Grado 21 de la Procuraduría Auxiliar, desde el 1° de julio de 1992 hasta el 18 de julio de 1996. Incorporación en el cargo de Procurador Judicial II, Código OPJ, grado ES, de la Procuraduría 9 Judicial ante lo Contencioso Administrativo, desde el 19 de julio de 1996 hasta 26 de septiembre de 1996. Procurador 32 Judicial II Penal Código OPJ ES 88 de Bogotá, desde el 2 de diciembre de 1997 hasta el 19 de diciembre de 1999.
Procurador 25 Judicial II Penal Código OPJ ES 51 de Bogotá, desde el 20 de diciembre de 1999 hasta el 4 de abril de 2000. Incorporación en el cargo de Procurador Judicial II Código 3PJ-EC, desde el 5 de abril de 2000 hasta el 1° de marzo de 2001. Procurador Segundo Judicial II Administrativo Código 3PJ-EC de Bogotá, desde el 2 de marzo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2004”.
Decreto 26 de noviembre de 2004, mediante el cual se le acepta la renuncia al accionante, a partir del 1° de diciembre de 2004 al cargo de Procurador Segundo Judicial II Administrativo de Bogotá (f. 24). De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El doctor JESÚS EMILIO GÓMEZ JARAMILLO, se desempeñó como Abogado Visitador de la Procuraduría Auxiliar desde el 27 de octubre de 1986 y como Procurador Judicial desde el 27 de noviembre de 1990 hasta el 30 de noviembre de 2004 Desde el año 1993, la Procuraduría General de la Nación, liquidó y pagó al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste al demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 15 de agosto de 2011 hacia atrás, por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 15 de agosto de 2014, es decir, veintiun años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, la Procuraduría General de la Nación debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. Por último, comoquiera que el Jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación confirió poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta y uno de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala Transitoria que declaró probada la prescripción trienal del derecho reclamado.
SEGUNDO: La Procuraduría General de la Nación debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social correspondientes al periodo laboral cuya prescripción se decreto en la sentencia recurrida y se confirma en esta sentencia. TERCERO Reconocer personería al abogado Carlos Felipe Manuel Remolina Botía, con cédula de ciudadanía 7.166.818 y tarjeta profesional 113.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez ponente Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.