Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 20 de mayo de 2024 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandados: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de nulidad y el restablecimiento del derecho Temas: Nulidad y restablecimiento del derecho – revocatoria de adjudicación de baldío – proceso sin cuantía - paro judicial - caducidad Síntesis del caso: El demandante solicitó la nulidad de la decisión que revocó la adjudicación de un baldío y, a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara dejar en firme la adjudicación respectiva.

Decide la Sala, en única instancia1, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra de los actos administrativos proferidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante, el INCODER), cuyas funciones fueron asumidas por la Agencia Nacional de Tierras2 (en adelante, ANT). Contenido: 1. Antecedentes – 2.

Consideraciones – 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la tercera interesada y de la parte demandada – 1.3. Trámite relevante 1.1. Posición de la parte demandante3 1. El 20 noviembre de 2008, José Delio Galvis Gutiérrez (en adelante, el demandante) presentó demanda4, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante, INCODER), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): 1 El Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los asuntos carentes de cuantía en los que se debata la nulidad y el restablecimiento del derecho expedidos por autoridades del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 El inciso segundo del artículo 1 del Decreto 1850 de 2006 estableció a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) como sucesora procesal del INCODER y, por consiguiente, se tendrá como legitimada en el proceso de la referencia. Además, la ANT alegó de conclusión, en ejercicio de su legitimación procesal. 3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Auto del 11 de diciembre de 2008, remitió la demanda por competencia funcional a esta Corporación (Folios 115 a 118 del Cuaderno 1).

Mediante Auto del 23 de julio de 2009, la Sección Primera esta Corporación admitió la demanda (Folios 124 a 138 del 1). Mediante Auto del 9 de julio de 2010 la presidencia de la Sección Tercera indicó que, según el reglamento interno de la Corporación, la Sección Primera remitió el asunto por competencia a esta Sección. (Folio 150 del Cuaderno 1). 4 Folios 1 a 53 del Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: declara la caducidad de la acción 2 de 7 “PRETENSIONES: PRIMERA. - Declarar nulas el auto y la Resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la Resolución 555 del día siete (07) del mes de abril del año de dos mil ocho (2.008) expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL - INCODER, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCION DE ADJUDICACION Nro. 979 del 17 de noviembre de 2.006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado LA MOTILONA a mi poderdante señor JOSE DELIO GALVIZ.

SEGUNDA. - Que se restablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER-, a dejar incólume la Resolución de Adjudicación Nro. 979 del 17 de noviembre de 2.006, y en iguales condiciones de propietaria del predio LA MOTILONA, a la adjudicataria que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocación directa.

TERCERA. - Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquier disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida al señor JOSE DELIO GALVIZ sobre el predio denominado LA MOTILONA y que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004950.

CUARTA- Que se condene en costas del proceso a la entidad demandada. QUINTA. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del CCA. SEXTA. Que se conceda previo a la admisión de la presente demanda, medida provisoria de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos de la Resolución Nro. 555 de abril 7 de 2008, hasta tanto se resuelva de fondo trámite del presente proceso, la cual se ha solicitado en escrito separado.

SEPTIMA- Las demás condenas que se estime necesarias a efectos de declarar la nulidad y restablecer el derecho de mi poderdante señor JOSE DELIO GALVIS.” 2. La parte actora fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 3. 1) Mediante Resolución No. 979 de 17 de noviembre de 2006, el Enlace Territorial No. 9 del INCODER le adjudicó al demandante el lote denominado La Motilona, ubicado en el municipio La Primavera - Vichada. 4. 2) Mediante Resolución No. 555 de 7 de abril de 2008, el Subgerente de Estrategias del INCODER, revocó la resolución de adjudicación, con base en que (se trascribe) “(…) la gerencia del INCODER recibió información que señalaba que este proceso (el de adjudicación) se había llevado a cabo sin el lleno de los requisitos legales previstos en la Ley 160 de 1994 y Decreto 2664 del mismo año, por cuanto los adjudicatarios no cumplían con el término mínimo de cinco años de ocupación y explotación del predio (…)”. 5. 3) El demandante indicó que, previo a la decisión de revocación, había solicitado, mediante escrito del 6 de julio de 2007, que (se trascribe) “(…) se decretara la nulidad de todo lo actuado y se designaran nuevos funcionarios para conocer de los procesos de revocatoria directa, pues considerábamos que la Subgerencia de Ordenamiento Social y de la Propiedad y los funcionarios que la integraban ya habían prejuzgado (…)”.

Sin embargo, no se obtuvo respuesta formal. Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: declara la caducidad de la acción 3 de 7 6. 4) Además, previo a la revocación directa, ocurrieron otras irregularidades, que viciaron la decisión, a saber: 1) el auto que resolvió la solicitud de nulidad no se notificó por estado; 2) no se resolvió la recusación contra el director del INCODER; 3) no se decretaron las pruebas solicitadas, pero sí unas no pedidas; 4) se omitió la valoración integra de ciertas pruebas y 5) se desconoció que la revocación se resolvió sin competencia para ello. 7. 5) Producto de la revocación directa quedó en (se trascribe) “(…) peligro la perdida de una inversión (…) que asc[endía] a más o menos la suma de $308.000.000 (…)” de pesos. 1.2.

Posición del tercero interesado y de la parte demandada 8. La señora María del Pilar Gálvez, vinculada como tercero interesado5, contestó la demanda6 y solicitó que se accediera a las pretensiones. Lo anterior, porque (se trascribe) “(…) se encuentran plenamente reunidos los postulados normativos necesarios para la adjudicación del predio (…) la Resolución 979 del 17 de diciembre de 2006 (…) fue acertada y ajustada a derecho, al resolver adjudicar a los señores José Delio Galvis Gutiérrez y María del Pilar Gálvez (…)”. 9.

La parte demandada contestó la demanda7 y se opuso a las pretensiones. Indicó que el trámite de la revocación directa se desarrolló con observancia de las normas pertinentes y, por tanto, se respetó el debido proceso y el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado. Alegó que la decisión se motivó en las pruebas que se practicaron y de ellas se derivó que el demandante carecía de los requisitos necesarios para la adjudicación pues (se trascribe) “(…) se determinó que las labores de ocupación y explotación del inmueble no las realizaba directamente el señor José Delio Galvis Gutiérrez, sino que estas eran ejecutadas por el señor Cesar Alonso Morales (…)”.

No propuso excepciones. 1.3. Trámite relevante 10. En la oportunidad para alegar de conclusión el demandante y la tercera interviniente8, de manera conjunta, insistieron en los argumentos presentados a lo largo del proceso y en la solicitud de declaratoria de nulidad de la revocación. A su turno, la ANT9 insistió en que se respetó el debido proceso y que el INCODER tenía competencia para revocar directamente la adjudicación, según la normativa aplicable. 5 En el auto admisorio de la demanda, de 23 de julio de 2009, se efectuó la vinculación. Folios 124 a 138 del Cuaderno 1. 6 Folios 260 a 268 del Cuaderno 2. 7 Folios 274 a 283 del Cuaderno 2. 8 Folios 439 a 505 del Cuaderno 3. 9 Folios 388 a 392 del Cuaderno 2.

Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: declara la caducidad de la acción 4 de 7 11. El Ministerio Público10 intervino y alegó que (se trascribe) “(…) al haberse admitido la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, únicamente en contra de la Resolución 555 del 7 de abril de 2008, es dable concluir que procedía la remisión al tribunal de ubicación del predio, juez natural competente, (…) al no ser el acto cuya demanda de nulidad se admitió, ni el de inicio, ni el que finalizó el procedimiento de recuperación de baldíos (…)”, según el numeral 8 del artículo 128 del CCA.

En línea con lo anterior, alegó que (se trascribe) “(…) la demanda super[ó] los 300 salarios mínimos legales vigentes, por lo que, se estima, la competencia para decidir de fondo, en primera instancia, este asignada al Tribunal Administrativo de ubicación del inmueble (…)”. 12. Igualmente, alegó que, si se considera que el Consejo de Estado era competente, en todo caso, no podría decidir de fondo, pues (se trascribe) “(…) habría operado el fenómeno jurídico de caducidad (…) [porque] la fecha máxima para la presentación de la demanda era el 22 de septiembre de 2008 (…)”.

Por tanto, solicitó que se declarara de oficio la caducidad de la acción. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar. - 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar 13. La Sala no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez no se encuentran reunidos todos los presupuestos procesales para dictar sentencia, en específico, porque, a pesar de que esta Corporación es la competente funcional, la demanda se presentó extemporáneamente. 14.

En primer lugar, es necesario aclarar que el Consejo de Estado es el competente funcional para conocer la controversia. El Ministerio Público conceptuó que, según la normativa aplicable, esta Corporación carecía de competencia y, por tanto, debía remitir el proceso al Tribunal administrativo competente. Para soportar su postura indicó que: 1) la revocación directa no podía equipararse a la decisión que culmina el procedimiento de recuperación de baldíos, según el numeral 8 del artículo 128 del CCA y 2) la demanda tenía una cuantía que superaba los 300 SMLMV y, por tanto, su conocimiento, en primera instancia, le correspondía al Tribunal administrativo de ubicación del inmueble, según el numeral 2 del artículo 132 del CCA. 15.

Es cierto que esta Corporación ha considerado que no pueden equipararse los procedimientos y las decisiones de revocación directa de la adjudicación y la recuperación de baldíos11 y, por tanto, el proceso de nulidad y 10 Folios 507 a 517 del Cuaderno 3. 11 “Ante el silencio de la ley frente a esta materia, mal podría asimilarse el acto de revocatoria directa como aquel que decide de fondo el procedimiento de recuperación de bienes, cuando a través del mencionado acto administrativo por medio del cual se pone fin al procedimiento de revocatoria directa, con una decisión desfavorable para el Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: declara la caducidad de la acción 5 de 7 restablecimiento del derecho será de única instancia y de competencia del Consejo de Estado, sólo en los eventos en que se trate de la decisión de recuperación de baldíos, según el numeral 8 del artículo 128 del CCA. 16.

Por su parte, en el caso de la revocación directa del acto de adjudicación, como ocurre en la presente controversia, la competencia funcional para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho estará determinada por la cuantía de las pretensiones y, en efecto, según el numeral 3 del artículo 132 del CCA, el Tribunal administrativo sería competente cuando la cuantía superara los 300 SMLMV12, pero en el caso de que se tratara de actos administrativos sin cuantía, expedidos por autoridades del orden nacional, como en el presente caso, la competencia sería, en única instancia, del Consejo de Estado, según el numeral 2 del artículo 128 del CCA. 17.

Con base en lo anterior, la Sala no comparte el segundo argumento del Ministerio Público pues, si bien en los hechos de la demanda se indicó que, con la revocación, el demandante tenía (se trascribe) “(…) en peligro la perdida de una inversión que a la luz de las circunstancias actuales asciende a más o menos la suma de $308.000.000”13, es claro que, a título de restablecimiento del derecho, no se pretendió ninguna suma de dinero por concepto de perjuicios. 18.

Además, en la demanda tampoco se estimó razonadamente la cuantía de los perjuicios14, sino que se pretendió (se trascribe) “Segundo: que se reestablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al (…) INCODER dejar incólume la Resolución de adjudicación Nro. 979 de 17 de noviembre de 2006, y en iguales condiciones de propietaria del predio La Motilona, a la adjudicataria que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocación directa.”. 19.

Con lo anterior, es claro que el demandante no pretendió, a título de restablecimiento del derecho, suma dineraria alguna, sino, específicamente, que la adjudicación del predio baldío recobrara firmeza. De este modo, primero, se confirma que se trata de un proceso sin cuantía pues, según el artículo 134-E del CCA “[p]ara efectos de competencia, cuando sea del caso, adjudicatario, se configura la causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008 para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado, circunstancia que constituye el presupuesto introductorio –que no el de llegada– para proferir el respectivo acto administrativo mediante el cual se ordene iniciar el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos que, en ese caso específico, concluirá con la expedición de la correspondiente resolución motivada a través de cuyo contenido se determine si hay lugar, o no, al reconocimiento de las mejoras, en caso de que existan.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2013, Exp. 44.827.

En igual sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 6 de noviembre de 2020, Exp. 65.448. 12 Como en los casos donde la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la revocación directa de la adjudicación del baldío, tenía cuantía, en virtud de las pretensiones de condena.

Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 19 de julio de 2023, Exp. 52.065; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2023, Exp. 52.813; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 30 de marzo de 2022, Exp. 58.875;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 30 de marzo de 2022, Exp. 64.402 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 25 de mayo de 2022, Exp. 62.418; entre otras. 13 Párrafo final del hecho “décimo segundo” de la demanda.

Folio 6 del Cuaderno del Consejo de Estado. 14 La cuantía del proceso, de existir, la debía determinar el demandante pues, según el artículo 134E del CCA, “Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda.

(…)”. Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: declara la caducidad de la acción 6 de 7 la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda (…)” y, segundo, no se desconoció lo previsto en el inciso segundo del mismo artículo 134-E15, toda vez que, como se explicó, el demandante no renunció al restablecimiento del derecho. 20.

Por tanto, la Sala considera que la controversia se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, contra un acto expedido por una autoridad del orden nacional (INCODER), de la cual es competente esta Corporación16, según el referido numeral 2 del artículo 128 del CCA. 21. En relación con la oportunidad del ejercicio de la acción, por un lado, según documento obrante en el expediente, la resolución de revocación se notificó mediante edicto fijado el 2 de mayo de 2008 y desfijado el 16 de mayo del mismo año17, por otro lado, el demandante incorporó con su demanda una “aclaración adicional”, en la que precisó (se trascribe) “(…) manifiesto que la resolución de revocatoria directa fue notificada personalmente el 22 del mes de mayo de la presente anualidad [2008] (…) razón por la cual el término de los cuatro meses para demandar (…) venció el 22 de septiembre de 2008.

Ante las circunstancias (hecho notorio) del paro nacional de la Rama Judicial (…) los términos se suspendieron (…) el demandante tiene términos para demandar hasta el 28 de noviembre (…)”18. 22. En el anterior contexto, la Sala considera que en cualquiera de las 2 fechas de inicio de cómputo de la caducidad (16 de mayo o 22 de mayo de 2008) la demanda fue extemporánea.

En primer lugar, es necesario resaltar que el “paro nacional de la Rama Judicial” no suspendió los términos de caducidad19, como lo afirmó el demandante, sino que operó el fenómeno de “extensión del término de caducidad”, según el cual, si la caducidad operaba durante el paro judicial, la demanda se tenía que radicar al día hábil siguiente de aquel en que se levantó el paro. 23.

Entonces, el paro judicial de 2008, que se extendió desde el 3 de septiembre al 17 de octubre de 2008, comportó que, en virtud de la referida “extensión del término de caducidad”, el demandante tenía que radicar la demanda, a más tardar, el lunes 20 de octubre de 2008, tanto en el evento en que el cómputo 15 “Artículo 134E. Competencia por razón de la cuantía. (…) En las acciones de nulidad y restablecimiento no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

(…)” 16 En sentido similar, en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que revocó directamente la adjudicación de un baldío, por tratarse de una demanda sin cuantía, la competencia era de esta Corporación, en única instancia. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de septiembre de 2023, Exp. 49.298 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 28 de agosto de 2019, Exp. 48.017. 17 Folio 377 y 391, del Cuaderno Anexo No. 2. 18 Folio 53 Cuaderno del Consejo de Estado. 19 “No existe norma legal que permita considerar suspendido el término de caducidad de la acción en el caso del paro de funcionarios de la rama judicial o por el cese de sus actividades, cuando se afecta la radicación de la demanda en la oficina de reparto.

Sin embargo, es cierto que, por razón de la fuerza mayor que ello implica, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido que, cuando el término vence encontrándose en curso el cese de actividades o el paro judicial, se extiende, es decir que la carga de presentar la demanda de manera oportuna debe cumplirse el día siguiente hábil de aquel en que se levanta el paro.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 6de noviembre de 2020, Exp. 65.448.

Radicado: 11001-03-26-000-2010-00039-00 (39.067) Demandante: José Delio Galvis Gutiérrez Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: acción de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: declara la caducidad de la acción 7 de 7 de la caducidad hubiera empezado el 23 de mayo, es decir, el día siguiente al que el demandante dijo fue notificado personalmente o, si hubiera empezado desde el 17 de mayo de 2008, esto es, un día después de desfijado el edicto. 24.

Por tanto, la demanda, radicada el 20 de noviembre de 200820, fue extemporánea porque se presentó cuando ya había trascurrido más de cuatro meses, según el numeral 2 del artículo 136 del CCA. Como consecuencia de ello, la Sala declarará probada, de oficio, la excepción de caducidad de la acción. Resolver de fondo, como lo pretendió el demandante, implicaría proteger la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa y no ejerció su derecho en la oportunidad procesal fijada por la ley. 2.2.

Sobre la condena en costas 25. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 26. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR, DE OFICIO, LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, según las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ (salvamento de voto) Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección 20 Folio 52, reverso, Cuaderno del Consejo de Estado.