CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04311-00 Actora: Leidys Enith Ramírez Zabaleta Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la señora Leidys Enith Ramírez Zabaleta contra el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Leidys Enith Ramírez Zabaleta, en ejercicio de la acción de tutela, por intermedio de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir, respectivamente, los autos de 27 de marzo de 2020 y 15 de octubre de 2021, dentro del proceso de reparación directa promovido por la actora en tutela, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
En el escrito de tutela, el apoderado de la parte actora solicita: “(…)
PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora LEIDYS ENITH RAMIREZ ZABALETA.
SEGUNDO: En consecuencia, dejar sin efectos el Auto interlocutorio Noº 171 de fecha 15 de octubre de 2021, proferido por la Sala de Decisión No. 004 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, que a su vez confirmo el Auto Interlocutorio Noº 198 de fecha 27 de marzo de 2020, proferido por el JUZGADO DÉCIMO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, dentro del proceso de Reparacion Directa radicado bajo el número 13001333301320190029700.
TERCERO: En su lugar, ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, proferir una nueva decisión en sentido contrario, es decir, admitiéndose la demanda de reparación directa impetrada por la señora LEIDYS ENITH RAMÍREZ ZABALETA y otros (…)”. (Sic) Los hechos El apoderado de la parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Relató que el 25 de junio de 2007, falleció el señor Álvaro Rodríguez Portela, víctima de una ejecución extrajudicial perpetrada por miembros de las fuerzas armadas, en el municipio de Altos del Rosario, Bolívar.
Expuso que el 18 de diciembre de 2019, junto con su núcleo familiar, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en aras de obtener el reconocimiento de la responsabilidad civil extracontractual del Estado en los hechos acaecidos y el pago de los perjuicios ocasionados.
El conocimiento de la referida demanda le correspondió al Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena. Adujo que la autoridad judicial citada, mediante auto interlocutorio de 27 de marzo de 2020, rechazó el referido medio de control, argumentando que la oportunidad para presentar la demanda caducó, de conformidad con lo previsto por el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Informó que inconformes con la decisión, los demandantes apelaron ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, que a través del auto de 15 de octubre de 2021, confirmó la providencia del 27 de marzo de 2020, argumentando que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando se trata de una demanda de reparación directa, el término de caducidad empieza a contarse a partir del momento en que ocurrió el hecho dañoso, o en su defecto, desde la oportunidad que tuvo o debía tener la parte afectada de conocer sobre el mismo.
En ese contexto, explicó que cuando se tratase de delitos de lesa humanidad, este tipo de causas no se encuentra sujeta a términos de caducidad en el marco del medio de control de reparación directa. Consideraciones de la parte actora Manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, porque no aplicaron la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en materia de imprescriptibilidad de las acciones de reparación directa ejercidas contra el Estado.
Expuso que, no se tuvo en cuenta la jurisprudencia aplicable al caso en la época en la que ocurrieron los hechos y por el contrario sus decisiones estuvieron fundamentadas en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, con ponencia de la Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, en la que alegó que se modificó la postura de la Corporación, vulnerando el principio de confianza legítima, como quiera que las víctimas de ejecuciones extrajudiciales por miembros de las fuerzas armadas, “acuden a la jurisdicción contencioso administrativa con la expectativa de obtener la reparación integral que les corresponde a título de indemnización por los perjuicios ocasionados, y ahora ven frustradas sus posibilidades de acceder a la administración de justicia (sic)”.
Resaltó que si bien, en virtud del principio de autonomía, las autoridades judiciales adoptan nuevas posturas, estas deben respetar los postulados de buena fe y confianza legítima, lo que a su juicio, no ocurre con la sentencia de unificación referida por lo que no comparte su aplicación en el caso concreto. Trámite procesal Mediante auto de 11 de agosto de 2022 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y a los señores Camila Andrea Rodríguez Ramírez, Álvaro José Rodríguez Ramírez, Javier Yezid Rodríguez Ramírez, Sebastián Rodríguez Cogollo, Mercedes Portela Beleño, Maritza Esther Portela, Tomás Rodríguez Portela, Edilma Julia Rodríguez Portela, Yenis del Carmen Rodríguez Portela, Analida Rodríguez Portela, Over Enrique Rodríguez Portela, Alba Andrea Rodríguez Carrasquilla y Helda María Carrasquilla Pacheco.
Intervenciones 5.1 El Tribunal Administrativo de Bolívar de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, solicitó que se declare improcedente o en su defecto se niegue el amparo de tutela, con fundamento en lo siguiente: Indicó que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, por cuanto, carece de relevancia constitucional, comoquiera que no puede entenderse colmado con la afirmación genérica de que existió la presunta vulneración de un derecho constitucional fundamental, que como se verá en el caso concreto, no existió. Explicó que la relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues: “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
Adujo que en cuanto al desconocimiento del precedente judicial alegado, no es de recibo el argumento de la parte actora al decir que se encuentra inconforme con la aplicación de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado – Sección Tercera, con ponencia de la Dra. Marta Nubia, por no estar vigente al momento de la interposición de la demanda.
Agregó que, en dicho fallo, se determinó que cuando se trata de una demanda con pretensiones de reparación directa, el término de caducidad empieza a correr desde el momento en que ocurrió el hecho dañoso o, en su defecto, desde la oportunidad que tuvo o debía tener la parte afectada de conocer sobre el mismo, regla que aplica a todo tipo de pretensión sin importa la situación que la originó. Expuso que, en lo atinente a los s delitos de lesa humanidad, el legislador, haciendo uso de las potestades adquiridas por medio de mandato constitucional, no incluyó a tales delitos dentro de la excepción a aplicar el término de caducidad cuando se tratara del medio de control de reparación directa, como si fue el caso del delito de desaparición forzada.
Argumentó que fundamentó la decisión cuestionada en sede de tutela, en que, en el hecho número décimo del expediente, era posible confirmar que la parte demandante se encontraba segura de la responsabilidad que exteriorizaba el Estado respecto a la muerte del señor Álvaro Rodríguez Pórtela, pues así lo demostraron cuando se interpuso queja formal el día 9 de agosto de 2007 ante la Personería Municipal de Barranco de Loba, Bolívar.
Sostuvo que no encontró que se deba aplicar la excepción planteada en el recurso, puesto que no se cumplen con los requisitos para considerar como delito de lesa humanidad la muerte del señor Rodríguez Portela, por lo que concluyó que el hecho donde perdió la vida el señor Rodríguez Portela, fue conocido por sus familiares desde el momento en que ocurrió y quienes fueron los que lo realizaron, por lo que no hay lugar a apartarse de lo dispuesto en el artículo 164 numeral 2 literal i) del C.P.A.C.A. 4.2 La Nación – Ministerio de Defensa Nacional, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda argumentando que, respecto a la caducidad del medio de control de reparación directa, el Consejo de Estado, ha dejado clara la diferencia entre la caducidad del medio de control en vía contencioso administrativa y la imprescriptibilidad de la acción penal en estos casos.
Explicó que, en la primera situación, se hace referencia a la oportunidad que tenía el afectado para demandar en sede contencioso administrativa para obtener indemnización y la segunda hace referencia a la facultad o derecho en el tiempo que tiene el Estado, para investigar la conducta punible en materia penal que está asociado con los casos aludidos.
Hizo un recuento de la definición del delito de lesa humanidad, y concluyó que este no requiere, para su configuración, que se ejecute dentro del contexto de un conflicto armado internacional o interno, pues indicó que basta que se compruebe la configuración de una modalidad especifica de ejecución en el marco de una actuación masiva o sistemática.
Los demás intervinientes, no se pronunciaron sobre los hechos y las consideraciones de la demanda. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. 2.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir, respectivamente, los autos de 27 de marzo de 2020 y 15 de octubre de 2021, incurrieron en vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial en materia de aplicación de las reglas de la caducidad en el medio de control de reparación directa. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen un bien jurídico constitucionalmente amparado.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron los trámites pertinentes dentro del medio de control de reparación directa, instaurado por la señora Leidys Enith Ramírez y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, el auto de 15 de octubre de 2021, se notificó a las partes por correo electrónico del 9 de febrero de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 8 de agosto de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que las providencias que se cuestionan en el asunto de la referencia no fueron proferidas dentro de una acción de tutela, sino que se dictaron dentro de un proceso de reparación directa. 4. 2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado de la señora Leidys Enith Ramírez, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir, respectivamente, los autos de 27 de marzo de 2020 y 15 de octubre de 2021, incurrieron en una vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Si bien la accionante expuso que no comparte que se hayan tomado las decisiones que se cuestionan, teniendo como base las reglas jurisprudenciales señaladas en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, no señaló con precisión ninguna sentencia a manera del precedente que considera que fue omitido o desconocido por las autoridades judiciales demandadas.
De ese modo, argumentó que dicho pronunciamiento no era aplicable al caso objeto de controversia, toda vez que no es la postura que tenía la Corporación en el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a acudir al medio de control de reparación directa, Aunque el escrito de tutela se dirige a cuestionar los autos interlocutorios proferidos por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, la Sala advierte que el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de segunda instancia expedida el 15 de octubre de 2021, toda vez que esta decisión fue la que puso fin al proceso de reparación directa promovido por la señora Leidys Enith Ramírez y otros, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en tanto confirmó, integralmente, el auto de 27 de marzo de 2020, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.
Con el fin de examinar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis fáctico, normativo y jurisprudencial realizado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el auto de 15 de octubre de 2021, en el cual consideró lo siguiente: “(…) 4.5 Marco normativo y jurisprudencial 4.5.1. Caducidad frente a actos de lesa humanidad Ahora bien, teniendo en cuenta que la parte demandante pretende la declaratoria de responsabilidad de las demandadas, con ocasión a la muerte del señor PABLO ROBERTO RAMOS RAMÍREZ (sic), contemplado como delito de lesa humanidad dentro del marco del conflicto armado, procede este Corporación, a analizar la caducidad frente a este tema, y para una mejor comprensión se trascribe una sentencia del Consejo de Estado, que a la letra reza: “3.- El acto de lesa humanidad y sus repercusiones respecto de la caducidad del medio de control de reparación directa. 3.1.- Ya en anterior oportunidad esta Corporación, en auto de 17 de septiembre de 2013 (exp. 45092) y en sentencia de 3 de diciembre de 2014 (exp. 35413), ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre los actos constitutivos de lesa humanidad, sus elementos y consecuencias para el instituto procesal de la caducidad del medio de control judicial de reparación directa. 3.2.- Así, se tiene que los de lesa humanidad se comprenden como “aquellos actos ominosos que niegan la existencia y vigencia imperativa de los Derechos Humanos en la sociedad al atentar contra la dignidad humana por medio de acciones que llevan a la degradación de la condición de las personas, generando así no sólo una afectación a quienes físicamente han padecido tales actos sino que agrediendo a la conciencia de toda la humanidad”; siendo parte integrante de las normas de jus cogens de derecho internacional, razón por la cual su reconocimiento, tipificación y aplicación no puede ser contrariado por norma de derecho internacional público o interno. 3.3.- Dicho lo anterior, en lo que es de interés para la responsabilidad del Estado, se entiende que los elementos estructuradores del concepto de lesa humanidad son: i) que el acto se ejecute o lleve a cabo en contra de la población civil y que ello ocurra ii) en el marco de un ataque que revista las condiciones de generalizado o sistemático. 3.4.- Así, en cuanto al primero de estos elementos, se debe acudir a la normativa del Derecho Internacional Humanitario, específicamente al artículo 50 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra, norma que establece, por exclusión, a quienes se les considera población civil, en los siguientes términos: "1.
Es persona civil cualquiera que no pertenezca a una de las categorías de personas a que se refieren el artículo 4, A. 1), 2), 3), y 6), del III Convenio, y el artículo 43 del presente Protocolo. En caso de duda acerca de la condición de una persona, se la considerará como civil.”, constituye, entonces, población civil todas las personas que no se encuadran dentro de las categorías de miembros de las fuerzas armadas y prisioneros de guerra.
(…) 3.6.- Por otra parte, un segundo elemento estructurador del acto de lesa humanidad hace referencia al tipo de ataque, debiendo ser éste generalizado o sistemático, en tanto supuestos alternativos. Así, por generalizado se entiende un ataque que causa una gran cantidad de víctimas o dirigido contra una multiplicidad de personas, es decir, se trata de un criterio cuantitativo.
A su turno, el carácter sistemático pone acento en la existencia de una planificación previa de las conductas ejecutadas, de manera que, siguiendo a la Comisión de Derecho Internacional, “lo importante de este requisito es que excluye el acto cometido al azar y no como parte de un plan o una política más amplios. (…) 3.7.- Ahora bien, la importancia del concepto de lesa humanidad para el ámbito de la responsabilidad del Estado consiste en predicar la no aplicación del término de caducidad en aquellos casos en donde se configuren tales elementos, pues, siendo consecuente con la gravedad y magnitud que tienen tales actos denigrantes de la dignidad humana, es que hay lugar a reconocer que el paso del tiempo no genera consecuencias desfavorables para quienes (de manera directa) fueron víctimas de tales conductas y pretenden la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado por los daños antijurídicos irrogados en su contra; pues resulta claro que allí no solo se discuten intereses meramente particulares o subjetivos sino también generales que implican a toda la comunidad y la humanidad, considerada como un todo.
(…) 3.9.- En consecuencia, entiende la Sala que en aquellos casos donde se encuentre configurado los elementos del acto de lesa humanidad habrá lugar a inaplicar el término de caducidad del medio de control de reparación directa, conforme a lo expuesto. Del mismo modo, se tiene que al momento del estudio de admisión de una demanda o en el trámite de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, debe el Juez valorar prudentemente si encuentra elementos de juicio preliminares que le permitan aseverar, prima facie, la configuración de este tipo de conductas, caso en el cual hará prevalecer el derecho de acción y ordenará la continuación de la actuación judicial, pues la falta de certeza objetiva sobre los extremos fácticos y jurídicos de la litis deberán ser dirimidos al momento de dictarse sentencia.” Se extrae de lo anterior, que cuando se encuentre configurado los elementos del acto de lesa humanidad, se inaplica el término de caducidad del medio de control de reparación directa. 4.5.2.
Inaplicabilidad del término de caducidad frente al medio de control de reparación directa consecuencia de delitos de lesa humanidad Respecto al medio de control administrativo de reparación directa, la Ley 1437 de 2011, también conocida como el C.P.A.C.A., se ha encargado de abordar en su artículo 164 numeral 2 literal i) de qué forma debe operar el fenómeno de la caducidad frente a tal acción, estipulando que “(…) La demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…)” A pesar de contar con este pronunciamiento por parte del legislador, cuando nos encontramos frente a delitos de lesa humanidad no podemos hacer uso únicamente de las normas jurídicas como fuente de derecho.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, el órgano judicial colombiano se ha encargado a lo largo de estos años de llegar a un criterio jurisprudencial unánime sobre este tema, y fue gracias a tales esfuerzos que el H. Consejo de Estado se pronunció al respecto por medio de la sentencia de fecha veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020), con radicado No. 85001- 33-33-002-2014-00144-01, Consejera ponente: Dr. Marta Nubia Velásquez Rico.
En esta sentencia, la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, a fin de proferir sentencia de unificación jurisprudencial, en relación con la caducidad de las pretensiones de reparación directa frente a los delitos de lesa humanidad, se encargó primeramente de explicar de forma detallada como opera el término de caducidad para ejercer la pretensión de reparación directa, y concluyó que, al tomarse como necesario el conocimiento de la conducta dañosa por parte del afectado para poder ejercer debidamente su derecho a acudir ante la administración de justicia. “Mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.” Posteriormente, después de tocados temas como la relación entre la imprescriptibilidad y no caducidad de los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, reafirma lo dicho con anterioridad asegurando que, así como la figura de la imprescriptibilidad opera únicamente cuando no existen sujetos individualizados y vinculados al proceso penal, de igual forma el término de caducidad no empieza a contarse hasta que la persona afectada, este, ante elementos que le permitan identificar al Estado como responsable de la acción u omisión causante del daño. Así las cosas, la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado finaliza ratificando que: “El término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado.” (…) 4.6.
Caso concreto (…) Tal como lo determinó el H. Consejo de Estado en la sentencia anteriormente mencionada, cuando se trata de una demanda con pretensiones de reparación directa, el término de caducidad empieza a correr desde el momento en que ocurrió el hecho dañoso o, en su defecto, desde la oportunidad que tuvo o debía tener la parte afectada de conocer sobre el mismo, regla que aplica a todo tipo de pretensión sin importa la situación que la originó. Respecto a los delitos de lesa humanidad, que es el tema que nos concierne en esta oportunidad, el legislador, haciendo uso de las potestades adquiridas por medio de mandato constitucional, no incluyó a tales delitos dentro de la excepción a aplicar el término de caducidad cuando se tratara del medio de control de reparación directa, como si fue el caso del delito de desaparición forzada.
Por tal razón, esa Corporación, a fin de no dejar un criterio desigual frente a tal tema, y teniendo en cuenta el principio de ius cogens que rige a nivel internacional, interpretó el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 de forma en que sea posible inaplicar el término de caducidad, cuando el juez de lo contencioso administrativo, se encuentre ante casos en donde la parte demandante demuestre la imposibilidad material de acceder ante la administración de justicia por falta de elementos que infieran la responsabilidad del Estado frente a la acción u omisión que generó el daño. En este sentido se tiene que, al avistar el hecho número décimo del expediente de referencia, nos es posible confirmar que la parte demandante se encontraba segura de la responsabilidad que exteriorizaba el Estado respecto a la muerte del señor Álvaro Rodríguez Pórtela, pues así lo demostraron cuando se interpuso queja formal el día 9 de agosto de 2007 ante la Personería Municipal de Barranco de Loba, Bolívar.
(…) Así las cosas, si la familia del señor Castro Hoyos pudo presentar demanda en el año 2008 por los mismos hechos que sirven de fundamento para la que aquí se estudia, no encuentra la Sala que se deba aplicar la excepción planteada en el recurso, puesto que no se cumplen con los requisitos para considerar como delito de lesa humanidad la muerte del señor Rodríguez Portela como son: i) que el acto se ejecute o lleve a cabo en contra de la población civil y que ello ocurra ii) en el marco de un ataque que revista las condiciones de generalizado o sistemático.
De lo antes expuesto, se concluye, que el hecho donde perdió la vida el señor Rodríguez Portela, fue conocido por sus familiares desde el momento en que ocurrió y quienes fueron los que lo realizaron, por lo que no hay lugar a apartarse de lo dispuesto en el artículo 164 numeral 2 literal i)del C.P.A.C.A. Teniendo en cuenta lo anterior, coincide la Sala con el estudio realizado por la A-quo, la cual, si actuó en su deber de contabilizar el término de vigencia que tenían los afectados para presentar acción administrativa en contra del Estado, llegando a la conclusión que, al cumplirse este término el día 26 de junio de 2009, la demanda se encontraba más que caducada al momento de su presentación el día 18 de diciembre de 2019 (…)”.
Revisado el contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar, examinó los parámetros establecidos por la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para determinar el término de caducidad del medio de control de reparación directa, cuando se trate de delitos de lesa humanidad.
De la referida sentencia, la autoridad judicial accionada logró determinar que los delitos de lesa humanidad, se comprenden como “aquellos actos ominosos que niegan la existencia y vigencia imperativa de los Derechos Humanos en la sociedad al atentar contra la dignidad humana por medio de acciones que llevan a la degradación de la condición de las personas, generando así no sólo una afectación a quienes físicamente han padecido tales actos sino que agrediendo a la conciencia de toda la humanidad”.
De ese modo, el Tribunal Administrativo de Bolívar determinó que en el caso en cuestión, deben confluir dos elementos importantes para que se configure un delito de lesa humanidad, a saber: 1. Que el acto se ejecute o se lleve a cabo en contra de la población civil: en estos casos se debe acudir a la normativa del Derecho Internacional Humanitario, específicamente al artículo 50 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra, norma que establece, por exclusión, a quienes se les considera población civil; es decir, todas las personas que no se encuadran dentro de las categorías de miembros de las fuerzas armadas y prisioneros de guerra. 2.
Que ello ocurra en el marco de un ataque. Este puede ser: a). Generalizado: por generalizado se entiende un ataque que causa una gran cantidad de víctimas o dirigido contra una multiplicidad de personas, es decir, se trata de un criterio cuantitativo. b). Sistemático: el carácter sistemático pone acento en la existencia de una planificación previa de las conductas ejecutadas, de manera que, siguiendo a la Comisión de Derecho Internacional, “lo importante de este requisito es que excluye el acto cometido al azar y no como parte de un plan o una política más amplios.
En ese sentido, la autoridad judicial accionada explicó que con base en la referida sentencia de unificación del Consejo de Estado, la importancia del concepto de lesa humanidad, en lo atinente a la responsabilidad del Estado, radica en no aplicar el término de caducidad en aquellos casos en donde se configuren tales elementos, porque siendo consecuente con la magnitud que tienen dichos actos denigrantes de la dignidad humana, es que hay lugar a reconocer que el paso del tiempo no genera consecuencias desfavorables para las víctimas directas que pretenden la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado.
Ahora bien, se observa que el Tribunal accionado destacó en la decisión cuestionada, a partir del estudio de la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, que es necesario el conocimiento de la conducta dañosa por parte del afectado para poder ejercer debidamente su derecho a acudir ante la administración de justicia. Dicho de otro modo, de conformidad con la actual tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incluso tratándose de asuntos de reparación directa por delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, si el interesado estaba en condiciones de inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo.
A partir de lo anterior, el Tribunal explicó que cuando se este frente a una demanda de reparación directa, el término de caducidad empieza a correr desde el momento en que ocurrió el hecho dañoso o en su defecto, desde la oportunidad que tuvo o debía tener la parte afectada de conocer sobre el mismo, regla que aplica a todo tipo de pretensión sin importa la situación que la originó. La Corporación judicial accionada, al examinar los documentos allegados al expediente del proceso ordinario, evidenció que la demandante se encontraba segura de la responsabilidad que exteriorizaba el Estado respecto de la muerte del señor Álvaro Rodríguez Pórtela, pues e interpuso queja formal el día 9 de agosto de 2007, ante la Personería Municipal de Barranco de Loba, Bolívar.
Adicionalmente, observó que en el acta de levantamiento o inspección de cadáver realizada por la fiscalía local 43 de Mompox, se determinó que la muerte se produjo en un enfrentamiento con arma de fuego con el Ejército Nacional. De esa manera, en el caso concreto la autoridad judicial demandada logró concluir que el asunto en cuestión no reviste las condiciones para configurarse un delito de lesa humanidad que modifique las reglas de caducidad del medio de control y que, aun si así lo fuere, la parte demandante debe argumentar y probar por qué no acudió antes a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual, en síntesis, radica en el desconocimiento de los hechos o en la falta de elementos que infieran la responsabilidad del Estado frente a la acción u omisión que generó el daño. Con fundamento en lo expuesto, la autoridad judicial accionada concluyó que el hecho donde perdió la vida el señor Rodríguez Portela, fue conocido por sus familiares desde el momento en que ocurrió, así como también conocieron a quienes presuntamente podría habérseles atribuido el hecho dañoso.
De suerte que, no había lugar a apartarse de lo dispuesto en el artículo 164 numeral 2 literal i) del C.P.A.C.A, concluyendo que el término para presentar el medio de control caducó el 26 de junio de 2009, en tanto que la demanda de reparación directa se presentó el 18 de diciembre de 2019. En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 15 de octubre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en vía de hecho por desconocimiento del precedente, pues la decisión de confirmar la providencia de primera instancia, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de reparación directa promovida por la señora Leidys Enith Ramírez y otros, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, estuvo soportada en un estudio razonable de las pruebas documentales allegadas al trámite judicial, así como en la normativa y la jurisprudencia aplicable al asunto.
En efecto, se observa que la autoridad judicial accionada, al examinar la situación fáctica y las pruebas aportadas al proceso administrativo, constató que la demandante y su familia, conocieron de los hechos dañosos el mismo día en que ocurrieron, así como pudieron haber determinado la participación del Estado en su consumación; concluyendo, además, que no se dieron los presupuestos para inferir la comisión de un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, que modificara las reglas atinentes a la aplicación de los términos de caducidad de la acción de reparación directa, conforme con lo expuesto en la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado.
De este modo, contrario a lo manifestado por el apoderado de la tutelante en el escrito de tutela, se advierte que la autoridad judicial accionada no desconoció el precedente jurisprudencial aplicable en tratándose de la caducidad de la reparación directa, en materia de delitos de lesa humanidad, toda vez que basó su decisión en la tesis actual de la Sección Tercera del Consejo de Estado, unificada con la Sentencia de 29 de enero de 2020.
Ahora bien, como se mencionó previamente, la Corte Constitucional sostiene que para que se configure una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, la autoridad judicial debe separarse del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos; no obstante, para el caso sub examine, los tutelantes no acreditaron tales circunstancias.
En síntesis, la Sala enfatiza que el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la autonomía que le asiste como juez natural del asunto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, en la medida que fundamentó su decisión en las disposiciones contenidas en el artículo 164 numeral 2 literal i, de la Ley 1437 de 2011, y, adicionalmente, tomó como criterio auxiliar de interpretación, la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado; para concluir que en lo atinente a la caducidad del medio de control de reparación directa.
Bajo estas consideraciones, esta Subsección advierte que la autoridad judicial accionada en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable y justificada la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho.
Por otra parte se debe señalar que los argumentos alegados por la accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió, por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que las providencias del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, no vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal que constituya una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, que amerite la intervención del juez de tutela.
III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que los autos de 27 de marzo de 2020 y 15 de octubre de 2021, proferidos, respectivamente, por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, hayan incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Por tal motivo se negará la solicitud de amparo invocada por la señora Leidys Enith Ramírez Zabaleta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Leidys Enith Ramírez Zabaleta, a través de apoderado, contra el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Si no fuere recurrida, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO. - Por Secretaría, DEVOLVER al Despacho de origen, el expediente allegado en préstamo contentivo al proceso de reparación directa. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER