Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Demandante: Bexy del Carmen Suárez de Loaiza Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Ley 12 de 1989. Nacionalización en el departamento del César. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora BEXY DEL CARMEN SUÁREZ DE LOAIZA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: i) UGM 004049 del 12 de agosto de 2011, ii) UGM 025148 del 12 de enero de 2012, iii) RDP 010693 del 18 de marzo de 2015, iv) RDP 016256 del 27 de abril de 2015 y v) RDP 021805 del 29 de mayo de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, 1 Folios 1 a 2.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 confirmando la negativa. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 11 de mayo de 2009, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Bexy del Carmen Suárez de Loaiza cumplió los 50 años de edad el 22 de mayo de 2002. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente nacionalizada en el departamento del Cesar entre el 26 de marzo de 1973 y el 31 de marzo de 1974, es decir, previo al 31 de diciembre de 1980.
Que posteriormente fue nombrada por la Alcaldía de Codazzi mediante Decreto 044 del 27 de abril de 1990 y en virtud de la descertificación de los municipios ejerce como docente nacionalizada desde el 16 de marzo de 1990 hasta la fecha de la presentación de la demanda. Que el 15 de diciembre de 2010, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución UGM 004049 del 12 de agosto de 2011 con la que negó la prestación. Que la accionante presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de la Resolución 025148 del 12 de enero de 2012, siendo confirmada la decisión inicial.
Que de forma posterior y al haber encontrado nuevos elementos de juicio que determinaran su carácter como docente nacionalizada presentó una segunda solicitud ante la UGPP el 25 de noviembre de 2014, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 010693 del 18 de marzo de 2015; decisión que fuere confirmada mediante las Resoluciones RDP 016256 del 27 de abril de 2015 y RDP 021805 del 29 de mayo de 2015. 2 Folios 2 a 4.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de septiembre de 20163, notificado a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no cumplió con la totalidad de los requisitos para ser merecedora de la prestación periódica, pues se desempeñó entre los años 1980 y 1981 en el departamento del Cesar como docente de carácter nacional.
Propuso las excepciones que denominó: i) falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y, ii) prescripción. En la audiencia inicial6 que se llevó a cabo el 10 de julio de 2017, el Tribunal dispuso postergar la resolución de la excepción de prescripción propuesta al momento de dictar fallo, al considerar que esta versaba sobre el fondo del asunto.
Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. En la audiencia de pruebas7 celebrada el 27 de noviembre de 2017, se declaró cerrado el debate probatorio y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia escrita el 8 de febrero de 2018, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de la decisión, advirtió que, aunque la señora Bexy del Carmen Suárez de Loaiza cumplió con los requisitos de edad, vinculación a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 y buena conducta, no acreditó los 20 años exigidos en la Ley 114 de 1973.
Para ello, precisó que el último nombramiento efectuado, esto es, el realizado mediante Decreto 044 del 27 de abril de 1990, no puede ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, toda vez que del acto administrativo demandado se desprende que dicho nombramiento fue efectuado por el Alcalde Municipal de Agustín Codazzi en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley 12 de 1989, por la cual se nacionalizó la educación primaria, básica secundaria y media vocacional, que oficialmente venía prestando el departamento de Cesar y sus municipios. 3 Folio 76. 4 Folios 80 a 81. 5 Folios 149 a 155. 6 Folios 168 a 178. 7 Folios 442 a 445. 8 Folios 138 a 152.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que, en atención a que el nombramiento de la accionante se efectuó con base en dicha ley, la cual desconcentró administrativamente el servicio de educación, los salarios y las prestaciones que percibió por tal vinculación estuvieron a cargo de la Nación, lo que imposibilita tener dicho periodo como válido para la pensión que se reclama.
Que al excluirse el periodo laborado entre el 27 de mayo de 1990 y la fecha de retiro del servicio, es evidente que con los demás tiempos territoriales comprendidos entre el 26 de marzo de 1973 y el 31 de marzo de 1974, no se logra acreditar la totalidad de los 20 años que establece la norma, motivo por el cual no le asiste el derecho a la señora Suárez de Loaiza al reconocimiento de la pensión gracia que pretende.
Finalmente, al no observar conducta dilatoria o de mala fe dentro de la actuación surtida en el proceso se abstuvo de condenar en costas. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se acceda a las pretensiones, al considerar que los tiempos en que se desempeñó la docente con anterioridad y posterioridad del 31 de diciembre de 1980 fueron de orden territorial y en atención a ello, se cumple con el requisito de los 20 años de servicio.
Por otro lado, señaló que, contrario a lo que concluyó el juez de instancia, en ningún momento en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 ni en el Decreto 1706 de 1989, se aduce de manera textual que el nombramiento que se efectúe por parte de los alcaldes del país, se realiza en nombre del Ministerio de Educación Nacional y/o por facultad y/o en nombre de tal entidad, sino que, en tal normativa se ratifica la facultad de la autoridad territorial de nominar docentes de carácter territorial, teniendo como base lo expuesto por el artículo 1 de la Ley 91 de 1989.
De tal suerte, la señora Suarez de Loaiza fue vinculada por nombramiento de entidad territorial y, además, fue incorporada de forma posterior a la planta departamental docente, a través del Decreto 000133 del 9 de septiembre de 1997, expedido por el gobernador del Cesar, lo que rompe el sustento de que el carácter de la actora fue nacional.
Por último, indicó que, luego de sumarse los tiempos territoriales prestados por la actora con anterior al 31 de diciembre de 1980 y aquellos que se laboraron como nacionalizados con ocasión al Decreto 044 del 27 de abril de 1990, habría lugar a entender por demostrados los 20 años de servicio a la docencia territorial y/o nacionalizada. 9 Folios 475 a 480.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos del recurso de alzada y manifestando que, la señora Bexy del Carmen nunca presentó vinculaciones de carácter nacional, hecho que se ve ratificado, además de los argumentos expuestos en las demás etapas procesales por la ausencia de reflejo en la nómina del Ministerio de Educación Nacional.
La parte demandada11 presentó alegaciones finales con las que indicó que debe confirmarse el fallo apelado en la medida en que no se cumplieron los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante esta corporación no rindió concepto en esta oportunidad12. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. 10 Folios 524 a 525. 11 Folios 532 a 534. 12 Según constancia secretarial obrante a folio 535.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.
(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden nacional y, por tanto, si no podían ser consideradas a efectos de consolidar el derecho pensional en litigio.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Bexy del Carmen Suárez nació el 22 de mayo de 195217, de modo que cumplió los 50 años el 22 de mayo de 2002. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se hará análisis sobre cada uno de los tiempos laborados que fueron desestimados por el juez de primera instancia y acreditados en el expediente; así como respecto de aquellos sobre los cuales se expresó inconformidad, con el fin de determinar si alguno de ellos debe ser incluido dentro del cómputo para obtener la prestación deprecada.
Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la demandante prestó sus servicios en condición de docente, así: • Del 26 de marzo de 1973 al 31 de marzo de 197418 En primer lugar, se observa que conforme a la constancia emitida el 8 de octubre de 2010 por el profesional universitario de archivo y hojas de vida de la Secretaría 17 Archivo digital denominado «8-Certificado de información laboral- Causante» que reposa en el CD a folio 421. 18 De acuerdo con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaria de Educación de Cesar del 3 de octubre de 2017 que reposa a folio 431 y la constancia emitida el 8 de octubre de 2010.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de Educación departamental del Cesar17, se extrae que la demandante laboró como maestra de enseñanza básica primaria en la Escuela Urbana de Varones del municipio de Gamarra durante el período bajo estudio, ello bajo una vinculación que según dicho documento se asegura que fue nacionalizada.
Ello, también se reitera en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 3 de octubre de 2017 por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar. Sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el mencionado acto administrativo de nombramiento19 por medio del cual el gobernador del Cesar, en ejercicio de sus atribuciones legales, designó a la accionante para ocupar dicho cargo. […] 19 Archivo digital denominado «19-Documentos no requeridos- Causante» que reposa en el CD a folio 421.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Al plenario también fue aportada el acta de posesión donde consta que la señora Bexy del Carmen fue nombrada en el cargo antes indicado a partir del 26 de marzo de 1973.
Veamos: Resulta pertinente indicar que, si bien el mencionado acto administrativo de nombramiento fue suscrito por el Gobernador del Cesar y en este participó el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional, ello no constituye un argumento para tener dicha vinculación como nacionalizada pues, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional tanto en la sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, antes del proceso de nacionalización solamente existían dos tipo de vinculaciones, a saber, territorial y nacionalizada.
Para el efecto, la primera decisión aludida señaló: Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]»20 (Negrilla de la Sala) Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar a partir del 26 de marzo de 1973 y solo duró hasta el año siguiente, esto es, antes del 1.º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento del Cesar), resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial, tanto así que la misma entidad demandada no pone en duda la contabilización de este lapso en la Resolución UGM 004049 del 12 de agosto de 201121, tal como se observa a partir de la siguiente imagen, ello a pesar de que lo haya tomado como de carácter nacionalizado.
De hecho, al margen de que la entidad demandada hubiese tenido en cuenta esta vinculación como nacionalizada en vez de territorial, tal y como se extrae de la 20 Sentencia C-084 del 11 de febrero de 1999. MP: Alfredo Beltrán Sierra. 21 Archivo digital denominado «22- Resoluciones que resuelven de fondo la petición - Causante» que reposa en el CD a folio 421.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 constancia emitida el 8 de octubre de 2010 por el profesional universitario de archivo y hojas de vida de la Secretaría de Educación departamental del Cesar17,, lo cierto es que aquella situación no afecta en nada su cómputo, pues en este escenario judicial lo que se estimará es que dicho vínculo tuvo lugar bajo la última calidad en comento, toda vez que como antes se señaló en la sentencia C-085 de 2002, antes de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 solo existían docentes nacionales y territoriales, y el vínculo no logró sobrepasar el proceso de nacionalización. Por lo tanto, resulta acertado asegurar que el período en mención (26 de marzo de 1973 al 31 de marzo de 1974- 1 año y 5 días), efectivamente fue laborado como docente territorial y por lo tanto debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. • Del 16 de abril de 1990 al 2 de octubre de 201722 Verificado el expediente es del caso resaltar que, efectivamente conforme al Decreto 044 del 27 de abril de 199023, el alcalde municipal de Agustín Codazzi nombró a la accionante en el cargo de docente de básica primaria en la Escuela Nacionalizada Club de Leones, tal como se aprecia en la siguiente imagen: 22 En el folio 437 se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de del Cesar de fecha 2 de octubre de 2017 en el cual no se registra que la docente se haya retirado, por tanto, se tomara como fecha última del servicio la de expedición del certificado. 23 Folio 313.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Así mismo, obra acta en la que consta que la señora Bexy del Carmen Suárez se posesionó el 16 de mayo de 1990 en el cargo de docente en propiedad. Veamos: Del anterior acto administrativo, puede observarse que el nombramiento fue suscrito por el alcalde municipal de Agustín Codazzi en ejercicio de las atribuciones legales conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Adicionalmente, a partir del aludido decreto también relaciona que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Decreto 1706 de 1989 «[p]or el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones», que en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justificaban la expedición del acto, así: «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.
Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad. (…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes.
Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. De ahí que el procedimiento que se reguló en la norma antes transcrita hace referencia a la designación tanto de docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación de esta obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se tiene que hacer remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.
De igual forma, se advierte que el acto de nombramiento fue proferido también en acatamiento al Decreto 2277 de 1979 que reguló las condiciones de ingreso, egreso Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 y otras situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente.
En ese orden de ideas, resulta procedente considerar que dicha vinculación tiene el carácter de nacionalizada también en virtud del artículo 1° de la Ley 29 de 1989. En el mencionado decreto también se precisó que la plaza correspondía a las adjudicadas al municipio por efecto de la Ley 12 de 1989 «por la cual se nacionaliza la educación básica primaria, básica secundaria y media vocacional, que oficialmente viene prestando el Departamento del Cesar y sus Municipios.» Además, el acto de nombramiento también se observa que la plaza fue creada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. En esos términos, esta Sala ha precisado en casos de similar connotación al que se hoy se estudia lo siguiente: El carácter nacionalizado de la designación también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Criterio que igualmente sostuvo la Corte Constitucional en Sentencia C-085 de 2002, al señalar que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». No obstante, se precisa que dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los demás elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1º de enero de 1976 con ocasión de la nacionalización, la referida regla jurisprudencial cobra mayor importancia porque permite junto con la valoración del acto de nombramiento, concluir que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado.
Adicionalmente, en el acto de nombramiento de la referencia se indicó: «Que el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el F.E.R. del Departamento del Cesar, en Oficio 20 certificó. a) Que existe disponibilidad presupuestal.».24 «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Radicación: 20001-23-33-000-2015-00099-01 (1487–2017).
CP: Gabriel Valbuena Hernández. En similar sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Radicación: 20001-23-33-000-2015-00441-01, N.I. 3167-2017, sentencia del 5 de octubre de 2023, CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 administradora del respectivo fondo educativo regional, así́, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal [ ]».
Por lo tanto, incluso si la certificación de la entidad nominadora del 2 de octubre de 201225 y el Formato Único para la Expedición de la Historia Laboral del 30 de junio de 200626 afirman que la calidad de la docente fue nacional, lo cierto es que el acto de nombramiento y la diligencia de posesión dan cuenta de una situación diferente, ya que, como se dijo, existió participación del Fondo Educativo Regional para acreditar la disponibilidad presupuestal y fue creada dentro de un proceso específico de nacionalización, lo que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de las Leyes 43 de 1975 y la Ley 12 de 1989.
Aunado a lo anterior, se tiene que existe otra certificación que ratifica el análisis de la naturaleza de la vinculación en estudio que merece mayor credibilidad y se compagina con la voluntad del nominador y esta es la constancia emitida el 8 de octubre de 201027 por el profesional universitario de archivo y hojas de vida de la Secretaría Educación Departamental del Cesar en la que se precisa que la recurrente se desempeñó como maestra primaria al servicio del municipio de Agustín Codazzi es de carácter nacionalizado.
Para mayor ilustración se expone dicha prueba documental: En este punto debe advertirse que, aunque el recurrente argumenta que ocurrió una incorporación de la docente a la planta departamental docente mediante Decreto 000133 del 19 de septiembre de 1997, lo cierto es que no existe prueba dentro de su historia laboral de la ocurrencia de dicho fenómeno; situación que, en todo caso, de la documental analizada no afectaría la condición de la demandante para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 25 Folios 428 a 430. 26 Folio 293. 27 Archivo digital denominado «8-Certificado de información laboral- Causante» que reposa en el CD a folio 421.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora nacionalizada comprendido entre el 16 de abril de 1990 y hasta el 2 de octubre de 2017 (16 años, 5 meses y 27 días), contrario a lo que consideró el tribunal, puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada.
Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los tiempos de labor oficial de la señora Bexy del Carmen Suárez en plazas como docente territorial y nacionalizada, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO TIPO DE PLAZA 26/03/1973 31/03/1974 1 0 5 Decreto 106 delo 23 de marzo de 1973 Gobernador del Cesar Territorial 16/04/1990 2/10/2017 27 5 15 Decreto 0044 del 27 de abril de 1990 Alcalde municipal de Agustín Codazzi Nacionalizada TOTAL 28 5 20 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 28 AÑOS, 5 MESES Y 20 DÍAS En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como maestra oficial durante el lapso transcurrido desde el 16 de abril de 1990 hasta el 2 de octubre de 2017, observa la Sala que aquella satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden territorial y/o nacionalizado.
Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Cesar, nombrada mediante el Decreto 106 del 23 de marzo de 1973, bajo una relación y reglamentaria del orden nacionalizado desde el 26 de marzo de 1973, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la apelante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto previamente, se estima que no resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para denegar el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado28 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.
Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 10 de abril de 2009 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio,29 esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (22 de mayo de 2002), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, de la revisión del expediente está acreditado que, desde la configuración del estatus pensional hasta la radicación de la primera solicitud en vía administrativa (15 de diciembre de 2010), no transcurrieron más de tres años, por lo que la prescripción estuvo suspendida hasta el 15 de diciembre de 2013, fecha hasta la cual la actora estaba habilitada para acudir a la jurisdicción; sin embargo, toda vez que la demanda no fue radicada dentro de los tres años siguientes tal actuación no surtió efecto alguno para la protección de las mesadas que se causaron dentro del dicho periodo al volverse a reactivar el fenómeno de la prescripción. Ahora bien, en razón de la accionante presentó el 25 de noviembre de 201430 una segunda reclamación tendiente al reconocimiento de la pensión gracia y a su vez, radicó la demanda el 9 de noviembre de 201531, esto es, dentro del término de los 3 años siguientes, esta última petición si tuvo vocación de interrumpir el plazo trienal de la prescripción y por ello, solo hay lugar a declarar prescritas las mesadas pensionales anteriores al 25 de noviembre de 2011.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 29 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 26/03/1973 31/03/1974 1 0 5 16/04/1990 10/04/2009 18 11 25 TOTAL 20 AÑOS 19 11 30 30 Folio 30. 31 Ver sello de radicación a folio 11.
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 10 de abril de 2008 y el 9 de abril de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2011, por prescripción trienal de mesadas.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».32 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 32 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que, de la revisión de la demanda, de la oposición a la misma y de los alegatos de conclusión no existe una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones UGM 004049 del 12 de agosto de 2011, UGM 025148 del 12 de enero de 2012, RDP 010693 del 18 de marzo de 2015, RDP 016256 del 27 de abril de 2015 y RDP 021805 del 29 de mayo de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó tal decisión respectivamente.
TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de «prescripción» respecto de las mesadas causadas a favor de la demandante anteriores al 25 de noviembre de 2011 formuladas por la entidad accionada.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Bexy del Carmen Suárez de Loaiza, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 10 de abril de 2008 y el 9 de abril de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2011, por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente tal como se señaló en la parte motiva.
QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
SEXTO: RECONOCER personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 49 de la plataforma SAMAI. Radicado: 20001-23-39-000-2016-00409-01 (2191-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 SÉPTIMO: ACEPTAR RENUNCIA al poder a la abogada Karina Vence Peláez, portadora de la tarjeta profesional 81.621 del C.S de la J. conforme al memorial visible en el índice 30 de la plataforma SAMAI.
OCTAVO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 33 de la plataforma SAMAI.
NOVENO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente