CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., ocho (08) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de diciembre de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 26 de septiembre de 20231 Carlos Alberto Pabón Mahecha, en nombre propio y en su calidad de representante legal de la sociedad Haggen Audit S.A.S., interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia vulnerados por el auto proferido el 20 de octubre de 2022 por el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá3, que resolvió un recurso de reposición y rechazó la demanda de reconvención de la sociedad actora al interior del medio de control de controversias contractuales 11001-33-36-031-2021-00297-00. 1.1.
Hechos 1.1.1. La Superintendencia Nacional de Salud interpuso demanda de controversias contractuales en contra del Consorcio AIGPE & Haggen Audit, integrado por Haggen Audit S.A.S. y Alta Ingeniería en Gestión de Proyectos Especializados S.A.S., con el fin de que se declarara que la parte pasiva del litigio había incumplido el Contrato 254 de 20164. 1 Según la información que obra en el índice 1 del expediente digital 25000231500020230070600 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Obra en el certificado 5093735C521F61FA 3AFD8C0123B4CDF4 93409D72C7ADF49D 746E207B3F8BE1F9, índice 2. 3 Obra en el archivo 26ResuelveReposición del certificado C1F9364248B0DB98 07CC14C5C949B478 C09D5DE13504FC8D 698F94C1F7301FCB, índice 21. 4 Obra en el archivo 01DemandayAnexos, ibid. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá 1.1.2.
Una vez admitida la demanda5, el 5 de abril de 20226 el Consorcio AIGPE & Haggen Audit radicó una demanda de reconvención que, inicialmente, fue admitida en el proveído del 26 de mayo de 20227. 1.1.3. La anterior decisión fue objeto de un recurso de reposición ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud8 que fue resuelto favorablemente para la entidad en auto del 20 de octubre de 20229, de manera que se rechazó la demanda de reconvención porque el plazo oportuno para ejercer el mecanismo judicial vencía el 1º de abril de 2021 y, en el caso concreto, no resultaba aplicable la suspensión de términos prevista en el Decreto 564 de 2020. 1.1.4.
En contra de la providencia anteriormente señalada, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación10, lo que conllevó a que el 10 de febrero de 202311 el Juzgado 31 Administrativo de Bogotá no repusiera el auto recurrido y concediera el recurso de apelación. 1.2. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante consideró configurados un defecto procedimental absoluto y una violación directa de la Constitución por las siguientes razones: 1.2.1.
Con anterioridad a que la Superintendencia Nacional de Salud ejerciera el medio de control, en 4 ocasiones los suscriptores del contrato acudieron a la Procuraduría General de la Nación y se intentó llegar a un acuerdo conciliatorio entre la entidad y el contratista, sin conseguirlo. Así mismo, el ente de vigilancia y control actuó de mala fe, pues no realizó la liquidación unilateral ni bilateral del contrato en el plazo legalmente establecido, con el fin de llevar al límite el tiempo previsto para el ejercicio oportuno del medio de control. 5 Obra en el archivo 05AutoAdmiteContractual, ibid. 6 Obra en el archivo 16DemandaReconvencion, ibid. 7 Obra en el archivo 19AutoAdmiteDemandaReconvención, ibid. 8 Obra en el archivo 21Recurso, ibid. 9 Obra en el archivo 26ResuelveReposición, ibid. 10 Obra en el archivo 27Recurso, ibid. 11 Obra en el archivo 35ResuelveRecursoRepone, ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá 1.2.2.
La autoridad judicial accionada desconoció que existieron 512 eventos en los que se suspendieron los términos para ejercer el derecho de acción, los cuales sumaron un total de 455 días, por lo que, en concepto de la actora, la caducidad en realidad se configuraba a partir del 5 de julio de 2022 y, la demanda de reconvención, al haber sido presentada el 5 de abril de 2022, fue radicada dentro del plazo oportuno para ello.
Sumado a lo anterior, de entenderse que el conteo se realizó de forma adecuada, también se hubiera impuesto el rechazo de la demanda principal promovida por la superintendencia. Adicionalmente, no se tuvo en cuenta que el mecanismo que la accionante pretendió ejercer fue una demanda de reconvención y no una principal, lo que implicó una vulneración al derecho de acción, de contradicción, al principio de igualdad de armas y a una interpretación pro homine, pro actione y pro damato.
Así mismo, el juzgado demandado actuó de forma dolosa, realizó una interpretación errónea de los postulados procesales y se fundamentó en una afirmación que no es cierta, relacionada con que las pretensiones de la demanda de reconvención eran ajenas a las del escrito introductorio principal, lo cual evidenció la falta de un análisis diligente por parte del funcionario judicial, del mismo modo que declaró la caducidad sin que existiera certeza probatoria sobre su configuración, por lo que, en el sentir de la actora, ante la duda debía adoptarse una decisión que propendiera por darle trámite al proceso. 1.2.3.
Adicionalmente, no se tuvieron en cuenta las disposiciones del Decreto 564 del 2020 que suspendieron los términos judiciales a nivel nacional con ocasión de la pandemia por Covid-19, puesto que el juez ordinario afirmó que tal determinación no resultaba aplicable para el caso concreto. 1.2.4. Por otro lado, señaló que la superintendencia no alegó la configuración del fenómeno de la caducidad en la demanda primigenia, por lo que no era posible que en el auto que resolvió el recurso de reposición se analizara la existencia de esta figura. 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela La parte activa de este proceso textualmente solicitó: 12 Se refirió a ellos como 4 ocasiones en las que se acudió al trámite de conciliación extrajudicial y a la suspensión de términos ordenada por el Decreto 564 del 2020. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá “PRIMERA: Tutelar como primera pretensión principal los derechos al DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA JUSTICIA y cualquier otro que su Despacho considere quebrantado.
SEGUNDA: Tutelar como segunda pretensión principal se ordene al JUZGADO TREINTA Y UNO (31) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SECCIÓN TERCERA se revoque el Auto de octubre 20 de 2022 y en su lugar se ADMITA la demanda de reconvención, en virtud de la indebida contabilización de términos procesales que condujeron a que ese despacho equivocadamente se estableciera un fenómeno atípico de caducidad inexistente.”13. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1. Inicialmente, el presente trámite de tutela había sido repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero, luego de que dicha Corporación considerara que no era competente para conocer del asunto y declarara la nulidad de todo lo actuado a través de proveído del 17 de octubre de 202314, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 15 de noviembre de 202315, con el fin de garantizar la celeridad del proceso, asumió competencia y admitió la demanda tuitiva.
De esta forma, se ordenó notificar, en calidad de demandado, al Juzgado 31 Administrativo de Bogotá y, en calidad de tercero con interés, a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Superintendencia Nacional de Salud16. 2.2. El Juzgado 31 Administrativo de Bogotá17 contestó que todas las providencias que había proferido dentro del proceso aquí cuestionado habían observado plenamente los derechos fundamentales de las partes, la ley y la jurisprudencia aplicable.
Además, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo, toda vez que, en contra de la decisión cuestionada, la accionante interpuso un recurso de 13 Folio 51 del certificado 5093735C521F61FA 3AFD8C0123B4CDF4 93409D72C7ADF49D 746E207B3F8BE1F9, índice 2. 14 Obra en el certificado F506E9960A9FC851 4EB866132FD9BEA6 2BEBE5B04BD1A908 B9AE1EDAD7ECA6EB, índice 2.
En contra del auto del 17 de octubre de 2023 se interpuso un recurso de reposición que generó que, el 24 de octubre de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación ordenara devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se pronunciara sobre el mencionado recurso. Finalmente, luego del auto del 1º de noviembre de 2023, en el que se rechazó el recurso de reposición, el asunto volvió al Consejo de Estado.
Ver los documentos obrantes en los índices 4, 6 y 12. 15 Obra en el certificado 541F74853FF8796C 154315E4105B0934 CF3DC9AE23BFA2BB C19C852BB175001A, índice 14. 16 Los soportes de notificación obran en el índice 19. 17 Obra en el certificado 65FDA8D6FA6519D3 0DDA7E992D40FFCA 759FB888E972E12F DCB9B00521CF7070, índice 21. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá apelación que se encuentra pendiente por resolver en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.3.
La Superintendencia Nacional de Salud18 señaló que el hecho vulnerador no le era imputable ni a su acción ni a su omisión, de igual forma solicitó que se desestimara la acción constitucional porque más allá de definir de forma genérica los derechos y principios que la tutelante consideró vulnerados, ella no logró explicar, en su caso concreto, el concepto de la transgresión, sino que se limitó a exponer opiniones subjetivas sobre la forma en que se debieron interpretar los fundamentos fácticos y jurídicos del litigio ordinario.
Aunado a lo precedente, afirmó que se pretendió la revisión de una providencia judicial que no se encuentra en firme, dada la existencia de un recurso de apelación que aún no ha sido desatado. 3. Fallo de tutela de primera instancia El 4 de diciembre de 202319 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo porque no se logró superar el requisito de subsidiariedad. 3.1.
El a quo estimó que en contra el auto atacado proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron ejercidos por la parte actora, de manera que el juez de tutela no es el llamado a resolver el asunto, pues le corresponde al juez natural desatar la alzada propuesta. 3.2. Así mismo, negó la solicitud de desvinculación elevada por la Superintendencia Nacional de Salud, dado que, de los hechos y las pretensiones formuladas en el escrito introductorio, se advirtió su interés en el asunto de la referencia. 4.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la parte accionante presentó20 escrito de impugnación21, en el 18 Obra en el certificado 45CA742C6E3FCACF C0425CB3B881B7C3 117C6595E0CA8C49 16D9C9A392CC07A2, índice 22. 19 Obra en el certificado 7417A232B8210518 CBE5C742FB35BA0E 9FF13E191C9365ED 8DAA0ABA34833201, índice 28. 20 El 11 de enero de 2014, según el correo que obra en el certificado DBDD6E3853AB5C9E 0F1F78143A216FE6 4F48629AB487D2B7 CA32B0AB5829DB73, índice 36. 21 Obra en el certificado A05D257A5F20F2AE 9DFA676BFF71E9E7 1671CDEB0FB91A81 06F002C80E943A5A, índice 36. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá que aseguró que, al no existir aún un pronunciamiento de fondo sobre el recurso de apelación, su solicitud de amparo sí cumple con el requisito de subsidiariedad, en el sentido en que el medio de controversia ordinario no le ha garantizado la protección requerida frente a sus derechos fundamentales.
En esa misma línea, afirmó que ha acudido a todos los medios judiciales oportunamente y se encuentra ante una situación de riesgo inminente y perjuicio irremediable consolidados, puesto que el juez ordinario no podía ignorar la naturaleza accesoria de la demanda de reconvención y admitir únicamente la demanda primigenia, sin vulnerar el derecho a la igualdad, lo cual, sumado a la ausencia de pronunciamiento sobre la alzada y la falta de definición de su situación jurídica, genera un peligro para sus prerrogativas constitucionales que hace procedente el amparo solicitado. 5.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1. Mediante auto del 23 de enero de 202422 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de diciembre de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada vulneró los derechos denunciados. 22 Obra en el certificado E31AA6F4ABBA41E4 0A0D0A996BE70F92 FC8F8B0826900FF6 69DD692F1F1DB531, índice 39. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá 3.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto 3.1. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201423, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”24.
Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 3.1.1.
En el presente litigio se encuentra que la parte demandante pretendió atacar el auto del 20 de octubre de 202225, el cual fue notificado por estado el mismo día26, de modo que el término de seis meses estuvo vigente hasta el 21 de abril de 2023. 3.1.2. Sería del caso concluir que la acción de tutela tuvo lugar fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto, ya que fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de septiembre de 202327, es decir, luego de 11 meses desde la notificación de la providencia señalada como vulneradora de derechos fundamentales, pero, dado que la parte actora ejerció los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la decisión cuestionada, se tiene que esta no se encuentra en firme. 3.2.
En este punto, la Sala coincide con el análisis realizado por el a quo, frente al requisito de subsidiariedad, por lo que se debe reiterar que el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta 23 Expediente 2012-02201. 24 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, Exp. 2012-02201. 25 Obra en el archivo 26ResuelveReposición del certificado C1F9364248B0DB98 07CC14C5C949B478 C09D5DE13504FC8D 698F94C1F7301FCB, índice 21. 26 Según el índice 26 del expediente digital 11001333603120210029700 del Samai del Juzgado 31 Administrativo de Bogotá. 27 Según la información que obra en el índice 1 del expediente digital 25000231500020230070600 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable28. En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 3.2.1.
La Sala observa que en contra de la decisión del 20 de octubre de 2022, mediante la que se rechazó una demanda de reconvención, la parte interesada interpuso un recurso de reposición y en subsidio apelación29, el cual fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de abril de 202330, el 17 de mayo de 202331 pasó al Despacho y actualmente se encuentra pendiente de que se profiera el correspondiente pronunciamiento.
En ese sentido, resulta claro que la actora ejerció los medios ordinarios idóneos para salvaguardar sus intereses y que actualmente se encuentra a la espera de que el juez natural desate la alzada, de manera que, como bien lo señaló el a quo constitucional, si este juez de amparo entrara a pronunciarse frente al fondo del asunto, estaría usurpando las competencias del juez ordinario, lo que implica que, de los argumentos esgrimidos en la demanda tuitiva y del hecho de que exista un trámite pendiente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se deba concluir la intención de utilizar la demanda tuitiva como un mecanismo paralelo al proceso ordinario. 3.2.2.
Así mismo, tampoco se encuentra configurado un perjuicio irremediable, puesto que la argumentación allegada en la impugnación hizo referencia a las consecuencias normales de obtener una decisión adversa dentro del trámite de un proceso ordinario y, en lo relativo a la falta de pronunciamiento frente al recurso de apelación, es necesario aclarar que en el escrito introductorio no se formuló un cargo encaminado a cuestionar el hecho de que el juez ordinario no haya resuelto la alzada, por lo que en virtud del principio de congruencia, la Sala no examinará dicho argumento.
De esta manera, se confirmará la sentencia de primera instancia, en razón a que la solicitud de amparo no superó el requisito de subsidiariedad. 28 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 18 de abril de 2013. 29 Obra en el archivo 27Recurso del certificado C1F9364248B0DB98 07CC14C5C949B478 C09D5DE13504FC8D 698F94C1F7301FCB, índice 21. 30 Según el índice 1 del expediente digital 11001-33-36-031-2021-00297-01 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 31 Según el índice 4, ibid. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06407-01 Accionante: Haggen Audit S.A.S. Accionados: Juzgado 31 Administrativo de Bogotá 4.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 4 de diciembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado