Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-03055-01 Accionante: Javier Leonardo Suárez Peralta Accionado: Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia – defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y desconocimiento del precedente constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se confirma la denegación del amparo. La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela del 24 de junio de 2022 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El señor Javier Leonardo Suárez Peralta, en nombre propio, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima transgredidos con la sentencia del 17 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto revocó la decisión de primera instancia y concedió las pretensiones incoadas, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el radicado núm. 11001-33-35-015-2016-00250-01, pero que limitó su indemnización de 6 a 24 meses de salario, primas y demás emolumentos. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El señor Javier Leonardo Suárez Peralta se incorporó a la Policía Nacional y fue ascendido paulatinamente hasta obtener el grado de Intendente. 1.1.2.- Mediante sentencia de 14 de septiembre de 2015, proferida por el Juzgado Diecisiete Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bogotá, el señor Suárez Peralta fue condenado a la pena principal de 12 meses de prisión por el punible de violencia intrafamiliar agravada, así como a la inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones por el mismo término. 1.1.3.- El 31 de diciembre de 2015 el Director General de la Policía Nacional profirió la Resolución núm. 05849 de 31 de diciembre de 2015, en la cual separó al señor Suárez Peralta de forma absoluta del servicio, con fundamento en el artículo 66 del Decreto 1791 de 2000. 1.1.4.- La parte actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que dispuso su separación en forma absoluta de la Policía Nacional y se le reintegrara al mismo grado que desempeñaba al momento del retiro.
Sostuvo que el acto administrativo es nulo en tanto se fundó en el artículo 66 del Decreto 1791 de 2000, cuando dicha causal es inaplicable, puesto que el demandante fue cobijado con el subrogado penal de ejecución condicional de la pena y bajo dicha circunstancia lo que procedía era la separación temporal en los términos del artículo 68 ibídem. 1.1.5.- El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante sentencia de 10 de octubre de 2017 negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no puede desconocerse la gravedad del delito cometido por el demandante, frente al cual el artículo 66 ibídem es claro en determinar la separación absoluta del cargo. 1.1.6.- Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que indicó, entre otros aspectos, que la Policía Nacional solo podía suspenderlo temporalmente de su trabajo en los términos del artículo 68 del Decreto 1791 de 2000, pero no podía despedirlo.
Argumentó que se mostró arrepentimiento por la conducta en el proceso penal y se allanó a los cargos, por lo que la actividad ilegal ya fue sancionada. 1.1.7.- El recurso fue desatado por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 17 de noviembre de 2021, en la que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, i) declaró la nulidad de la Resolución núm. 05849 de 31 de diciembre de 2015; ii) ordenó el reintegro al cargo y al grado que desempeñaba el interesado para el momento del retiro, con efectos a partir del 20 de enero de 2017, término desde el cual habría lugar al pago de salarios y demás prestaciones y iii) dispuso que la suma a pagar no podría ser inferior a 6 meses ni exceder 24 meses de salario. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.2.1.- Defecto sustantivo, en tanto interpretó irregularmente las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, pues aplicó el límite indemnizatorio de 24 meses de salario a la causal de retiro por separación absoluta, sin advertir que este solo aplica para los retiros de la Policía Nacional por facultad discrecional. 1.2.2.- Desconocimiento del precedente, en concreto, de unas sentencias de tutela del Consejo de Estado, en las cuales, a su juicio, se dio una interpretación adecuada de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional ya referidas, que fijaron el límite máximo indemnizatorio a los retirados de las fuerzas militares, pero aplicables solo a los actos de retiro en ejercicio de la facultad discrecional y no por la causal de separación absoluta. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El accionante solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales, se ordenara a la autoridad judicial accionada proferir una nueva sentencia en la cual no se impusieran límites indemnizatorios, y se condenara al pago completo de sus salarios, primas y demás emolumentos, desde su retiro de la Policía Nacional hasta cuando sea efectivamente reintegrado. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto de 8 de junio de 2022 la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción tuitiva; ordenó la vinculación del Juzgado Quince Administrativo de Bogotá y de la Policía Nacional; dispuso su notificación y requirió que se allegara copia digital del expediente. 2.2.- El magistrado ponente de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pidió que se negara la solicitud de amparo ante la inexistencia de defecto alguno que comporte la violación de un derecho fundamental.
En cuanto al defecto sustantivo, adujo que no se cumplió con la carga mínima de identificar el marco legal, razón por la cual la censura no debe prosperar. Explicó que, en realidad se invoca la causal de “desconocimiento del precedente judicial”, pero que en todas las sentencias que aduce como desconocidas el tutelante, se aplicó el límite indemnizatorio en materia de retiro discrecional y precisó que ninguna de ellas sostiene la imposibilidad de acudir al mismo límite cuando la desvinculación tiene origen en otras causales.
Por ende, concluyó que “si la razón de dar aplicación al límite indemnizatorio es establecer una regla que cobije de forma semejante a todos los servidores públicos, se sigue con claridad que, en tratándose de miembros de la Fuerza Pública, es indiferente si la causa del retiro es discrecional o su (sic) por separación absoluta, como ocurrió en el asunto del accionante; pues en todo caso, para dar aplicación a la sub regla, lo que deberá establecer el funcionario judicial es la existencia de un retiro contrario a la ley y como consecuencia de ello ordenar entre otros, el reconocimiento de la indemnización en la forma dictada en por (sic) la Corte Constitucional esto es, sin que sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses (…)”. 2.3.- Luego, la titular del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que se garantizó el debido proceso y que la sentencia fue proferida a la luz de la normatividad y la jurisprudencia aplicable en la materia.
También allegó el expediente digital. 2.4.- La Policía Nacional guardó silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- La Subsección B de la Sección Tercera de esta Colegiatura, mediante fallo del 24 de junio de 2022, resolvió negar el amparo invocado, al concluir que no existe una vulneración de los derechos fundamentales, en tanto el análisis resultó razonable y en él se acogió una de las posturas de esta Corporación sobre la materia. 3.2.- Como cuestión previa advirtió que, si bien en la acción de tutela se alegaron los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, lo cierto es que, los reparos efectuados tienen relación directa con la indebida interpretación de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional que fijaron el límite máximo indemnizatorio a los retirados por facultad discrecional, por lo que procedió a realizar el análisis únicamente frente al desconocimiento del precedente. 3.3.- Señaló que no existe una posición unificada del Consejo de Estado frente a la aplicación o inaplicación de la regla definida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 sobre los descuentos de sumas percibidas por servidores públicos por cualquier concepto laboral, durante el tiempo en que estuvieron retirados del servicio, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto que ordenó dicho retiro. 3.4.- También enfatizó que no existe un criterio unificado en esta Corporación sobre el restablecimiento del derecho para miembros de la fuerza pública a quienes se haya declarado la nulidad del acto que ordenó su retiro del servicio activo, respecto de una causal diferente a la de la facultad discrecional, como por ejemplo, la de separación absoluta. 4.- Razones de la impugnación El accionante reiteró sus argumentos y pidió que se ordenara al Tribunal demandado abstenerse de aplicar el límite indemnizatorio.
Adujo que, en tanto es la parte más débil de la relación jurídica procesal, debía reconocerse el principio de favorabilidad y acogerse la tesis de que los límites indemnizatorios solo aplican para funcionarios públicos en provisionalidad, retirados por facultad discrecional, por lo que no aplica para los casos de separación absoluta. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 24 de junio de 2022 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo núm. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico Se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la autoridad acusada incurrió en los defectos aludidos. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 4.1.- La tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto en el presente asunto no se discute una situación de índole legal, sino de carácter ius fundamental, pues se debe determinar si el Tribunal accionado tomó su decisión con razonabilidad o vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 4.2.- La acción de tutela acredita el requisito de subsidiariedad, ya que, en contra de la providencia de segunda instancia, que revocó la decisión del a quo, no existe otro medio de impugnación. 4.3.- El presupuesto de inmediatez igualmente se encuentra superado.
En efecto, la sentencia de segunda instancia fue proferida el 17 de noviembre de 2021 y notificada el 3 de diciembre de 2021. Por su parte, el amparo se interpuso el 3 de junio de 2022, esto es, dentro del término razonable señalado por la jurisprudencia. 4.4.- Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, lo que implica una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración, esta Colegiatura considera que se encuentra satisfecho.
Ciertamente, la parte interesada cumple con su carga de señalar las razones por las cuales la decisión judicial acusada vulnera sus derechos fundamentales. 4.5.- Adicionalmente, la solicitud de tutela no aduce como argumento central una irregularidad procesal. 4.6.- Por último, tampoco se ataca una decisión de tutela, sino la sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-35-015-2016-00250-01. 4.7.- Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos que garantizan la viabilidad de la tutela en contra de una providencia judicial, la Sala analizará si en el caso concreto se encuentran configuradas las causales específicas. 5.- Cuestión previa frente a los defectos Si bien el a quo resolvió únicamente sobre el defecto de desconocimiento del precedente, por considerar que los reparos efectuados por el demandante solo tienen relación directa con la indebida interpretación que efectuó esta alta Corporación de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, este despacho procederá a pronunciarse sobre los dos defectos alegados en la solicitud amparo: defecto sustantivo y de desconocimiento del precedente constitucional. 6.- Defecto sustantivo 6.1.- Con relación a este defecto, la Corte Constitucional ha explicado que se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial: i) emplea una norma que no corresponde al caso; ii) deja de aplicar la que evidentemente lo es; iii) opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica; o iv) cuando la autoridad judicial se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– distinto al de la Corte Constitucional, sin justificación suficiente, pues este es obligatorio. 6.2.- Para el caso bajo estudio, el tutelante aduce que la autoridad judicial accionada inobservó múltiples sentencias de esta Corporación, en las cuales se interpretaron de forma adecuada las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 de la Corte Constitucional, que fijaron un límite indemnizatorio para los retirados de las fuerzas militares por la facultad discrecional y no por la causal de separación absoluta. 6.3.- Tras revisar las providencias omitidas, esta Sala encuentra que si bien se refieren a supuestos fácticos similares, no se trata de sentencias de unificación, por lo que opera el principio de autonomía judicial.
Se resalta que todas las providencias alegadas como desconocidas estudian tutelas contra sentencias proferidas en el marco de nulidad y restablecimiento del derecho, dirigidas contra actos administrativos que retiraron del servicio a personas vinculadas con la Policía Nacional, en ejercicio de la facultad discrecional, en las cuales acaecieron dos posibilidades: o se impuso el límite indemnizatorio de 6 a 24 salarios, o se sostuvo que no procedía su aplicación cuando el retiro es por otra causal como la disminución de la capacidad psicofísica. 6.4.- De tal forma, la Sala comparte la postura del a quo constitucional, en el sentido de que no existe una posición unificada de esta Corporación sobre la aplicación del límite indemnizatorio de 24 meses de salario consagrado en la sentencia SU-556 de 2014 ni sobre la extensión del mencionado límite a todas las indemnizaciones de la fuerza pública por retiros ilegales del servicio, fijada en la SU-053 de 2015. 6.5.- En efecto, concuerda esta Sala en que actualmente existen dos líneas jurisprudenciales predominantes en la Corporación. Por un lado, las Secciones que han ordenado a las autoridades judiciales accionadas acatar lo dispuesto en los fallos SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015; y por el otro lado, las que consideran que las autoridades judiciales en atención a su autonomía, se pueden apartar del precedente impartido, con fundamento en un factor objetivo, como es el tipo de vinculación del demandante, toda vez que en su criterio solo sería aplicable para los empleados provisionales. 6.6.- Recientemente, el 9 de agosto de 2022, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación resolvió un recurso extraordinario de unificación, en el cual analizó la regla de la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional sobre los descuentos a la condena por los salarios y prestaciones derivadas de otra relación laboral con el Estado, y unificó jurisprudencia así: “son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público”. 6.7.- No obstante, el objeto de debate constitucional en el presente caso es sobre un asunto diferente, la aplicación del límite indemnizatorio de 24 meses de salario y su extensión a todas las indemnizaciones de la fuerza pública por retiros ilegales del servicio, razón por la cual esta Sala se abstendrá de aplicar la sentencia de unificación referida. 6.8.- En esa medida, opera el principio de autonomía e independencia judicial, por lo que no es posible imponerle al juez del proceso ordinario un criterio interpretativo, pues hacerlo desnaturalizaría la finalidad de las acciones de tutela como mecanismo residual y se convertiría en una instancia adicional de control frente a las decisiones judiciales.
Aunado al hecho de que las providencias supuestamente olvidadas, no son sentencias de unificación, razones suficientes para considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 7.- Desconocimiento del precedente constitucional 7.1.- Se precisa que esta causal se erige de manera autónoma para evitar que los jueces inapliquen el precedente fijado por la Corte Constitucional tanto en control abstracto como en control concreto de constitucionalidad.
De ahí que el sentido, alcance y fundamento de obligatoriedad de sus pronunciamientos varíe según se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión de tutelas. No obstante, ambos se deben acatar para garantizar el carácter normativo de la Constitución –en tanto la Alta Corporación es la intérprete autorizada de la Carta– y para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad. 7.2.- Así, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es el que debe acogerse a la luz del texto superior, (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada o (iv) se olvida el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela. 7.3.- Recordado lo anterior, en el sub examine, el tutelante aduce que se interpretaron irregularmente las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, en tanto el límite indemnizatorio de 24 meses de salario solo aplica para retirados del cargo de carrera en provisionalidad por facultad discrecional o sin motivación, que es distinto al retiro por separación absoluta. 7.4.- Frente a la sentencia SU-556 de 2014, se fijó una regla para los casos en que el restablecimiento se funda en haber perdido injustamente el empleo, que debe corresponder al pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir durante el tiempo que dure la desvinculación, entendiendo que el salario se deja de percibir cuando una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando se accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante. 7.5.- En ese sentido, se estableció que de la suma indemnizatoria que se reconozca al trabajador que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad y que es despedido sin motivación, se debe descontar todo lo que haya percibido como retribución por su trabajo durante el periodo de desvinculación, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente, sin que en ningún caso la indemnización sea menor a los seis (6) meses, que de acuerdo con la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, ni superior a veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo de causalidad entre la ausencia de ingresos o el nivel de aquellos y la desvinculación del servicio. 7.6.- En cuanto a la sentencia SU-053 de 2015, la Corte Constitucional hizo planteamientos sobre el estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en uso de la facultad discrecional, sobre la procedencia del reintegro y frente a la orden de pago de una indemnización con base en los períodos indicados en la sentencia SU-556 de 2014. 7.7.- Tras revisar la sentencia reprochada, encuentra esta Sala que el Tribunal Administrativo accionado sí analizó las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y las aplicó a los supuesto fácticos del caso concreto, así: “El criterio expuesto por el máximo Tribunal Constitucional en la sentencia SU-053 de 2015, según el cual las sumas a pagar por salarios y prestaciones dejados de percibir se limitan a un máximo de 24 meses y al descuento de las sumas que devengue por cualquier concepto laboral, al personal uniformado de la Policía Nacional en los eventos en que se declare la ausencia de motivación en el ejercicio de la facultad discrecional.
(…) Observa la Sala que la Corte Constitucional, después de explicar el estándar de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional, dispuso que, cuando se evidencie la falta de motivación de los actos de retiro discrecional, el juez debe remitirse a la sentencia SU-556 de 2014 para fijar los límites de las sumas a reconocer en el proceso judicial, aspecto que la Corte fundamenta en el principio de igualdad que, estima, debe primar entre los servidores públicos.
Ahora, si bien en el caso de autos no se trata de un retiro en ejercicio de facultad discrecional, la Sala Considera que sí es procedente aplicar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en torno a fijar los límites de las sumas a reconocer en el proceso judicial, cuando se procede al reintegro de un miembro de la Fuerza Pública, pues de lo contrario se desconocería la ratio que la inspira: que nace de una presunción surgida del deber ciudadano de auto sostenimiento.
Así las cosas, se debe modular el restablecimiento del derecho del demandante en los términos señalados en la sentencia SU-556 de 2014, (…)”. 7.8.- En esa medida, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada sí aplicó las reglas de la Corte Constitucional, cosa distinta es que el tutelante esté inconforme con que se extiendan a lo que él considera son otros supuestos fácticos. 7.9.- Por ende, se comparte la postura del a quo constitucional, en el sentido de que los reparos efectuados en realidad se centran es en la indebida interpretación que hizo el Consejo de Estado de las referidas sentencias de unificación de la Corte Constitucional, por lo que para el efecto se remitirá a los planteamientos ya fijados en el acápite inmediatamente anterior sobre defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 7.10.- Debido a que el Tribunal accionado efectuó un razonamiento fundado en las pruebas obrantes en el expediente y motivado en las condiciones particulares del tutelante y en que sí analizó las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, la Sala no encuentra configurado el defecto de desconocimiento del precedente constitucional. 8.- En conclusión, la Sala confirmará la decisión dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que negó el amparo, pero por considerar que no se incurrió en los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente ni de desconocimiento del precedente constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 24 de junio de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,