Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Accionante: José Guillermo Velasco Galindo Accionados: Consejo de Estado, Sección Primera Tema: Acción de tutela contra providencia judicial que negó pretensiones de nulidad simple.
No se configuran los defectos alegados. Confirma Sentencia FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 5 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que negó la tutela solicitada.
ANTECEDENTES El señor José Guillermo Velasco Galindo promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia dentro del proceso con radicado 11001-0324-000-2012-00070-00.
HECHOS La parte actora narra que instauró demanda de nulidad simple contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Cormacarena con el fin de cuestionar la legalidad parcial del Acuerdo 12 de 2009, en los apartes que adoptan el plan de manejo del Humedal Caracolí, artículos 1°, 2° y 4° (numerales 4.4, 4.4.1, 4.2, 4.4.3) y 7° y el Acuerdo PS-GJ.1.2.42.2.11.014 de 20114 que, en su artículo 1° modifica el artículo 2° del Acuerdo 12 de 2009, y declara como área de recreación el humedal suburbano de Caracolí; afirmando que dichos actos administrativos adolecen de falsa motivación y fueron expedidos sin contar con la participación de los interesados directos en todas las etapas del proceso de planificación del manejo, conforme a lo dispuesto en “el artículo 3° de la Resolución 157 de 2004 y el aparte 4° contenido en la Figura 2 del Anexo I de la Resolución 196 de 2006”.
El Consejo de Estado, Sección Primera a quien correspondió resolver el asunto, mediante sentencia de única instancia de 14 de marzo de 2024 negó las pretensiones formuladas, al considerar que se demostró que “en la elaboración y Plan de Manejo del Humedal Caracolí se adelantaron espacios de diálogo con la comunidad que habitaba en el área de influencia, lo cual denota que la autoridad ambiental sí adelantó espacios de participación, de información y de concertación del plan de manejo ambiental con la población asentada y en especial con los propietarios de los predios[, lo cual] no fue desvirtuado”.
Además, el estudio técnico que sirvió de fundamento analizó las condiciones físicas, ambientales e hidrológicas para efectuar la delimitación del humedal. Afirma que dicha providencia incurre en defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto y defecto fáctico, por cuanto omitió valorar en debida forma los testimonios de María Isabel Velasco Galindo, Mónica del Rosario Pérez Uribe y Luis Carlos Cadena, conforme al artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, aplicable cuando se instauró la demanda, los cuales acreditaban que “los propietarios, que por ley y por lógica eran interesados, no participaron en el proceso administrativo previo a la expedición de los actos […] demandados”, pero sí le otorgó plena validez al estudio técnico que los sustentó, en el que se mencionaron interacciones con la comunidad y vecinos del área considerada humedal, cuando la realidad es que ni él ni los testigos fueron incluidos.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicita que se deje sin efectos la sentencia del 14 de marzo de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó las pretensiones formuladas y ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que se concedan las súplicas en el proceso ordinario.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El Magistrado sustanciador de primera instancia dispuso la admisión de la demanda el 15 de agosto de 2024 y ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado como accionada y vincular a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena, por tener interés en el proceso.
POSICIÓN DEL ACCIONADO y VINCULADOS Consejo de Estado, Sección Primera manifestó que la presente acción no satisface el requisito general de relevancia constitucional, puesto que la finalidad del actor es reabrir el debate del proceso ordinario, cuestionando su sustento jurídico y la valoración probatoria efectuada en el mismo, generando una instancia adicional a este litigio”.
La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - Cormacarena Solicitó declarar improcedente la tutela de la referencia, considerando que no cumple con el presupuesto de la subsidiariedad porque contra la sentencia que aquí se cuestiona proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia. Agregó que la Sección Primera basó la negativa de las pretensiones en el marco jurídico de los ecosistemas del humedal en Colombia, la importancia internacional basada especialmente en el hábitat de aves acuáticas adoptada en 1971, el convenio sobre la Diversidad Biológica celebrado en Rio de Janeiro el 5 de junio de 1992, la resolución de 157 de 2004 y el Decreto 2372 del 2010 reglamentarios del Sistema de Áreas Protegidas, SINAP y que el procedimiento realizado no quebranta derecho fundamental alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Finalmente expresó que este mecanismo constitucional no se implementó como una instancia adicional para cuestionar asuntos que ya fueron dirimidos por el juez natural.
SENTENCIA IMPUGNADA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2024, negó la tutela solicitada por no encontrar configurados los errores señalados contra la providencia, los cuales estudió bajo el defecto fáctico por estar referidos a la valoración probatoria. Precisó que contra la decisión judicial objeto de reproche no procede el recurso extraordinario de revisión, pues este permite controvertir un fallo ejecutoriado de única o segunda instancia pero solo opera cuando se alega alguna de las causales enlistadas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la decisión, expresando que la primera instancia “erradamente, cercenó tanto los hechos como los fundamentos de derecho de la acción de tutela”. Afirmó en relación con los fundamentos de la decisión que incurrió el fallador en “burdo error le impidió realmente decidir la acción de tutela”; dijo remitirse a todos y cada uno de los puntos “adecuadamente explicados y sustentados en detalle en la demanda de tutela”.
Afirmó que la prueba técnica aportada fue elaborada con criterios científicos y que técnicamente puso en evidencia los múltiples yerros en la alinderación y características del humedal y que fue valorada a criterio discrecional de la Sección Primera quien además, “descartó los testimonios de manera subjetiva por el hecho de ser familiares del demandante, situación está que no los invalida de suyo si su valoración se lleva a cabo con apego a los principios de la sana crítica o persuasión racional” Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que ignoró la primera instancia el hecho de que los testigos son propietarios colindantes al humedal que debieron ser necesariamente convocados, al proceso de formulación del plan de manejo del humedal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la instancia, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. Caso concreto Considera el recurrente que la Subsección B de la Sección Segunda de Esta Corporación erró al negar la tutela, considerando, contrario a lo expresado por el actor, que la providencia no incurrió en los errores que él predica.
La parte actora para sustentar los errores en los que considera incurrió la autoridad judicial en la sentencia cuestionada, dijo que “Se trató de la aplicación de una norma probatoria inexistente, es decir, de un defecto procedimental, que a su turno causó una indebida valoración probatoria, es decir un defecto fáctico.” Y más adelante dijo que “Se trató de una indebida interpretación normativa, es decir, un defecto sustantivo.
Coincide esta Sala con la apreciación de la primera instancia respecto a que la argumentación del actor estuvo referida únicamente a los reparos que le merece la valoración probatoria y no sustentó de manera alguna el defecto sustantivo ni el defecto procedimental que apenas mencionó; situación que imposibilita un estudio sobre estos tópicos.
Es de observar que el accionante en la impugnación, pese a que señala esto como un error de la primera instancia, no ofrece elemento alguno que pueda conducir a una decisión diferente en cuanto a los temas a estudiar. La Sala tendrá por superados los requisitos generales de procedencia entonces, en relación con el defecto fáctico por error en la valoración probatoria, tal como se estableció en la primera instancia y abordará el estudio de este defecto.
El actor firma que la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia cuestionada se debió a que no valoró los testimonios, por ser familiares del demandante, sin que esto fuera razón para desecharlos y rechazó indebidamente la conclusión del peritaje que determinó que para ser calificado como humedal debe tener tanto condiciones hidráulicas como bióticas (fauna y flora de tipo humedal).
De la lectura de la providencia en cuestión, la Sala observa que, la autoridad judicial accionada no desechó los testimonios, sino que dijo que su valoración debía ser más estricta y contrastada con los demás elementos probatorios obrantes en el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 expediente y de esa manera, encontró no probado el vicio de procedimiento señalado por la parte demandante.
Veamos: “…la Sala valorará tales declaraciones, solo que las apreciará de forma rigurosa y las contrastará con los demás medios de prueba obrantes en el proceso, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 211 del Código General del Proceso, norma que señala que «El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso». 113.
Así las cosas, la Sala encuentra que las declaraciones rendidas por los referidos ciudadanos refieren al hecho de que, en su calidad de propietarios de unos predios ubicados cerca al Humedal Caracolí resultaron afectados como consecuencia de la adopción del plan de manejo. 114. En este sentido, la credibilidad del relato del señor Luis Carlos Cadena resulta cuestionable, ya que el referido declarante admitió que nunca ha vivido en el predio que resultó afectado con ocasión de la declaratoria del humedal Caracolí. En esa medida, sus afirmaciones no resultan suficientes para demostrar que la instancia de participación ciudadana no se surtió. 115.
Además, las declaraciones rendidas por las señoras María Isabel Velasco Galindo y Mónica del Rosario Pérez Uribe, en sí mismas, resultan cuestionables no solo por haber admitido ser familiares del demandante sino, además, por el claro interés directo que les asiste en el resultado del proceso. Precisamente, en su relato aseguraron de forma reiterada que se vieron afectadas con la declaratoria del Humedal Caracolí. Estas circunstancias, sin lugar a equívocos, ponen en duda la imparcialidad y credibilidad de su relato. 116.
Dichas manifestaciones no resultan suficientes para desvirtuar las conclusiones a las que arribó el estudio técnico elaborado por el experto en geología y especialista en gestión ambiental, las cuales demuestran de manera clara y fehaciente que en la formulación del Plan de Manejo del Humedal Caracolí las comunidades locales y afectadas participaron en la concertación del Plan de Manejo Ambiental.” Igualmente valoró el peritaje referido por el accionante, en conjunto con las demás pruebas del proceso así: 162.
Así las cosas, el informe pericial en sus apreciaciones equipara la noción de «espejo de agua» con la de «humedal» como si se tratara de conceptos iguales, lo cual dista de la realidad. El espejo de agua hace referencia a la porción de agua que se encuentra presente en el humedal, mientras que el humedal es un concepto más amplio que se emplea «de forma genérica para describir tierras permanente o temporalmente húmedas, aguas poco profundas y los márgenes tierra-agua.
Se pueden hallar humedales en aguas de toda clase, ya sean dulces o salinas, y en su estado natural se caracterizan por una flora, suelos y una fauna que, por regla general, se han adaptado a condiciones húmedas88)». 163. Adicionalmente, el perito evaluador William Rodrigo Bayona de manera general se limitó a señalar que no encontró vegetación o fauna típica de humedal, sin que dicha aseveración se encuentre respaldada con soportes documentales que dieran fe de lo afirmado.
En efecto, no se evidencia un trabajo juicioso de la experticia con el fin de poder identificar las especies que fueron encontradas en dicho ecosistema para luego ser contrastadas con la flora y fauna características de los humedales. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 164.
En contraste con ello, el estudio técnico sí efectuó una caracterización de las especies de flora y de fauna representativas de los humedales encontrando que en el Humedal Caracolí se encontraban presentes 54 especies características, incluyendo especies helófitas de rápido crecimiento como Alchornea galndulosa, Tapirira guianensis, Phyllanthus attenuatus, Miconia elata, entre otras. 165.
También, en lo referente a la identificación de la fauna, el estudio técnico constató la presencia de vida silvestre característica de los humedales como anfibios, reptiles, aves, peces, mamíferos y otras formas de vida. 166. Por otra parte, las conclusiones del perito evaluador no contienen un análisis de la identificación de las aguas subterráneas teniendo en cuenta que «(…) Las aguas subterráneas son parte integral del sistema hidrológico, contribuyen al sostenimiento de ecosistemas terrestres y acuáticos, y proporcionan diversos servicios al ser humano, razón por la cual cobran cada vez más importancia para el suministro de agua a nivel mundial (Portmann et al., 201389».
(…) 168. Por último, el dictamen pericial no ofrece certeza respecto de si se consideraron los lineamientos previstos en la Resolución 196 de 2006 que contiene la guía técnica para la delimitación y resultan de obligatorio cumplimiento. Nótese que la zonificación corresponde a una labor compleja que va desde la definición del área de estudio, la recolección de la información biótica y socioeconómica existente; luego marcado por el proceso de actualización cartográfica temática; la identificación de los aspectos de oferta, demanda y conflictos del humedal y; finalmente, la identificación de las unidades de manejo ambiental. 169.
Cabe destacar que pese a que el dictamen pericial constituye uno de los elementos de prueba admitidos por el ordenamiento jurídico, al juez le corresponde la tarea de analizar la precisión, calidad y exhaustividad de sus conclusiones, por lo que «más que una aceptación ciega o pasiva de las conclusiones del dictamen, el ordenamiento le exige al Juez asumir un rol activo como escrutador crítico de la experticia a fin de garantizar su compromiso convencional y constitucional de aproximarse a la búsqueda de la verdad en el proceso judicial91».” Fue así que encontró impróspero el cargo de falsa motivación del acto administrativo, luego de analizar las pruebas en su conjunto y otorgar un mayor valor probatorio al estudio técnico que elaboró el señor Nelson Barrera Torres, ingeniero geólogo y especialista en gestión y legislación ambiental, por considerarlo más completo y acorde a la normatividad existente sobre el tema.
La valoración en conjunto del acervo probatorio por parte del juez de la acción popular no resulta arbitraria, sino que atiende a la sana crítica y corresponde a la autonomía judicial; sin que de ella se observe desconocimiento de las garantías del debido proceso como lo asegura la parte recurrente. Así las cosas, esta Sala comparte la conclusión a la que arribó la primera instancia en el sentido de que el hecho de que la autoridad judicial accionada no haya Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 valorado las pruebas en el sentido que pretendía el accionante, no significa el establecimiento de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 5 de septiembre de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar en todas sus partes la sentencia del 5 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2024-04199-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.