www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Suspensión en el ejercicio del cargo. Servidor público de elección popular. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 17 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Fallo calendado 30 de mayo de 20171, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Pasto sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años. • Fallo de fecha 13 de febrero de 20182, mediante el cual la Procuraduría Regional de Nariño confirmó en segunda instancia la anterior decisión. Segundo: A título de restablecimiento del derecho solicitó: • Ordenar a la entidad accionada eliminar de sus registros la sanción disciplinaria en referencia. 1 Expediente digital, Cuaderno 3 Parte 1. 2 Expediente digital, Cuaderno 4 Parte 1.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Condenar a la demandada al pago de los perjuicios materiales, morales y a la vida de relación causados con la sanción impuesta. • Condenar a la Procuraduría General de la Nación a pagar las costas y agencias en derecho y a dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo a las directrices del C.P.A.C.A. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
En esencia, se afirmó que el demandante fue elegido como alcalde del municipio de Arboleda (Nariño) para el periodo constitucional 2012-2015 y que, en ejercicio de esa función, suscribió el contrato 223-2012, cuyo objeto perseguía el suministro e instalación de una planta para la potabilización del agua en el casco urbano de esa localidad.
Posterior a ello, celebró “otro si” a través del cual se señaló como lugar destinatario de esa planta potabilizadora el acueducto de la vereda Cárdenas - Rosaflorida. Debido a lo anterior, la Procuraduría Provincial de Pasto formuló pliego de cargos en su contra, al considerar que incurrió en la falta disciplinaria gravísima estipulada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 -desconocimiento de los principios de economía y responsabilidad contenidos en los artículos 25 y 26 de la Ley 80 de 1993-.
Posteriormente, el 30 de mayo de 2017, esa autoridad emitió fallo de primera instancia mediante el cual le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años. En línea con lo expresado, adujo que en fallo del 13 de febrero de 2018 la Procuraduría Regional de Nariño confirmó en segunda instancia la sanción impuesta. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Para el abogado de la parte demandante, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: • Artículos 13, 29, 83 y 277 de la Constitución Política. • Artículos 4, 5, 23, 24, 25, 26, 30, 31, 40, 41 y 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002. • Artículo 1501 del Código Civil. • Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. • Artículo 87 de la ley 1474 de 2011. • Resolución No. 2115 de 2007, dimanada del Ministerio de Protección Social. • Sentencias C-818-2008, C-1076-2002, C-125-2003, C-796-2004, T-209- 2006 y T-117-2013.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Al desarrollar el concepto de violación, el mandatario judicial invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: i) Violación del ordenamiento jurídico.
A juicio del demandante, la tipificación realizada por parte del operador disciplinario fue vaga, deficiente y lesiva de las garantías al debido proceso del actor, por cuanto no fue concretó al endilgar las conductas que, ejecutadas por el demandante, eran violatorias de los principios de la contratación estatal. En tal sentido, el jurista, después de referenciar las particularidades de la investigación disciplinaria adelantada en contra de su apadrinado -el cargo único formulado, las normas presuntamente violadas y la sanción impuesta-, manifestó que ninguna de las señaladas situaciones se presentó, por lo que las decisiones enjuiciadas resultan ilegales.
Además, expresó que el “otro si” celebrado con ocasión del contrato censurado no modificó su cuantía, si no únicamente el lugar en el que se instalaría la planta del sistema de potabilización de agua. ii) Incorrecta motivación en la decisión. Para el abogado censor, con su actuar, el demandante no vulneró el principio de planeación estatal, por cuanto el aludido “otro sí” solo varió el lugar de instalación de la planta potabilizadora, lo que no constituye un cambio esencial en el contrato suscrito según los estándares definidos por la jurisprudencia nacional. iii) Violación al principio de buena fe.
En breve, afirmó el libelista que la contratación fue oportuna en cada una de sus etapas -precontractual, contractual y postcontractual-, lo que garantizó que el servicio prestado se ajustara a los estándares de calidad del agua para consumo humano exigidos por las autoridades sanitarias. iv) Indebida valoración probatoria. Luego de reseñar las situaciones que rodearon el proceso disciplinario, así como las pruebas que se incorporaron a él, alegó que el contrato tuvo buena ejecución, contrariando lo señalado por el operador disciplinario que, fundando en las pruebas y su indebida interpretación, determinó totalmente lo opuesto.
V) No afectación al deber funcional. Manifestó el abogado censor que su prohijado no infringió ningún principio de la contratación estatal, pues con su actuar no impidió el correcto funcionamiento del Estado, sino que, por el contrario, garantizó un bien esencial para una comunidad en riesgo, mejorando el servicio de suministro de agua potable prestado por el municipio.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 vi) Inexistencia de culpabilidad. Expresó que en ningún momento su mandante se desvío de los principios contractuales de la Ley 80 de 1993, razón por la que el calificar como dolosa su conducta es errónea, pues durante su ejercicio fue diligente ante una necesidad de una población que se encontraba en condición de vulnerabilidad. vii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los servidores públicos de elección popular.
A su juicio, con base en la jurisprudencia nacional y la Convención Americana de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la Nación carece de potestad para investigar y sancionar disciplinariamente a este tipo de servidores, salvo por comprobados casos de corrupción, lo que aquí no acaeció. 1.4 Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Con tales fines, argumentó que: i) La adecuación típica realizada por el operador disciplinario fue clara y precisa, pues detalló la conducta realizada por el demandante como violatoria de los numerales 7 y 12 del artículo 25 y el numeral 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, lo que permite determinar que el reproche no fue producto de la discrecionalidad fallador.
Señaló, además, que el “otro si” suscrito puso en evidencia la improvisación y la indebida planeación en la etapa precontractual. ii) En el proceso disciplinario se consideraron y valoraron todas las pruebas obrantes en el plenario, con el fin de esclarecer los hechos que se suscitaron con ocasión del citado contrato. Por ende, adujo que, de acuerdo con la jurisprudencia nacional y la ley, la modificación introducido al negocio bilateral vulneró el objeto principal del mismo, dimanando en la trasgresión de los principios de la contratación estatal. iii) Que del material probatorio arrimado se pudo concluir que la conducta reprochada consumó un hecho violatorio a los principios contenidos en la Ley 80 de 1993, por lo que el principio de buena fe nunca se vio transgredido por el operador disciplinario, pues se respetaron todas las garantías del disciplinado. iv) Que en los fallos de primera y segunda instancia se realizó una adecuada valoración probatoria de todos los elementos allegados al proceso, fundamentada en la sana critica, la cual derivó en la responsabilidad del disciplinado.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 v) La conducta desplegada por el demandante afectó sustancialmente sus deberes funcionales, pues desconoció de manera flagrante lo que se ha venido sosteniendo. vi) Si bien es cierto los estudios técnicos precontractuales no fueron diseñados por el sancionado, no le resta responsabilidad a su conducta, pues como primera autoridad municipal estaba obligado a conocer el proceso contractual y las normas que lo regían.
Además, no se puede aceptar que con la censurada modificación se estaba cumpliendo con el plan de desarrollo municipal. vii) La jurisprudencia ha sido clara al concluir que la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular, por lo que no existe ninguna incompatibilidad con el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y el orden jurídico interno colombiano. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 17 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Nariño accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.3 Con tales fines, el a quo, después de reseñar brevemente los derechos políticos enmarcados en la Constitución Política, así como las atribuciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación, concluyó, fundado en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los pronunciamientos de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs Colombia, que la entidad accionada no estaba facultada para restringir, vía sanciones disciplinarias, los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular.
Fundado en esa consideración, y luego de efectuar el control de convencionalidad respectivo, el a quo inaplicó con efectos inter partes el artículo 45 de la Ley 734 de 2002. Fruto de esa argumentación, declaró la nulidad de los fallos disciplinarios y, en consecuencia, ordenó al órgano de control eliminar de sus registros la sanción impuesta al actor y denegó las demás pretensiones de la demanda.
Por último, condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.6 Recurso de apelación. Oportunamente, la abogada de la parte demandada apeló la sentencia de marras.4 En su intervención, censuró que el a quo haya concluido que su representada carecía de competencia para imponer la sanción disciplinaria 3 Expediente digital, Fallo Tribunal. 4 Expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 demandada pues, a su juicio: • En el diseño estructural del Estado colombiano, el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política le asignó a la Procuraduría General de la Nación la potestad para vigilar la conducta oficial de los servidores públicos -incluyendo los de elección popular-, ejercer sobre ellos poder disciplinario y, además, imponerle las sanciones previstas en la ley. • Que, aunque la norma constitucional en cita y sus desarrollos normativos fueron expedidos en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su interpretación y aplicación debe prevalecer el principio de armonización entre todos los instrumentos internos y externos, en tanto así lo ha reconocido la Corte Constitucional, cuando de manera pacífica ha venido concluyendo que la Procuraduría General de la Nación si tiene competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular. • Que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido insistentes al pregonar que la decisión adoptada frente a la demanda del señor Petro Urrego no tiene efectos erga omnes, en tanto el ente de control no fue desprovisto de sus potestades disciplinarias frente a los servidores públicos electos por voto popular. • Que el tribunal de primera instancia desconoció la obligatoriedad de aplicación de los precedentes jurisprudenciales dimanados de la Corte Constitucional, en los que se ha concluido que la Procuraduría General de la Nación tiene plena autoridad para investigar y sancionar a los servidores públicos electos por voto ciudadano. • Que es impropia la inaplicación por inconvencionalidad del numeral 1 del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, en razón a que en esta norma no se regula la competencia sancionatoria del ente de control; potestad que, si está contenida en el artículo 277 de la Constitución Política, por lo que dicha figura debió ser aplicada sobre el texto superior, por lo que solicita a esta corporación, revocar la sentencia de primera instancia. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso.
Mediante auto de fecha 30 de octubre de 2023, se admitió el citado recurso de apelación. 1.7.2 El pronunciamiento de las partes y del agente del ministerio público. Las partes y el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si la Procuraduría General de la Nación tiene plena competencia para imponer sanciones que impliquen la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular.
Con tales fines, la subsección analizará: i) la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y; ii) si las potestades sancionatorias del ente accionado se avienen a los parámetros que sobre restricción de derechos políticos y garantías jurisdiccionales están contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.6 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1 La competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En el título X de la Constitución Política -destinado a regular los órganos de control7-, fue creada la Procuraduría General de la Nación como una autoridad administrativa con potestad para vigilar la conducta oficial de todas aquellas personas que ejercen funciones públicas, potestad que también abarca a los funcionarios de elección popular.
Por ello, y como instrumento para fortalecer esa labor, el constituyente la dotó de un poder disciplinario de carácter preferente que no solo le permite adelantar las respectivas investigaciones, sino también imponer las sanciones previstas en la normatividad vigente8. En cuanto a las sanciones se refiere, el artículo 278 superior autorizó a esa institución a desvincular del cargo a los funcionarios públicos que incurran en algunas de las conductas allí descritas: infringir de 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 Convención suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, aprobada mediante la Ley 16 de 1972. 7 En el título VIII se englobaron los distintos órganos que componen la Rama Judicial del Poder Público. 8 En el artículo 277 de la Constitución Política se atribuye al citado ente de control, entre otras funciones, la de “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
Descendiendo al marco legal y de cara a la norma vigente al tiempo en que se produjeron los hechos que ahora son objeto de escrutinio, encontramos en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, los diferentes tipos de penas que el señalado órgano de control podía imponer a saber: - La destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima. - La suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. - La suspensión en el ejercicio del empleo para las faltas graves culposas. - La multa para todas aquellas faltas leves dolosas. - La amonestación escrita para las faltas leves culposas.
De las anotadas sanciones, las de destitución e inhabilidad general y las de suspensión en inhabilidad especial constituyen restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular, en tanto implican la separación temporal y/o permanente del servicio estatal y, además, conllevan la imposibilidad de ejercer la función que les ha sido encomendada9.
En conclusión, el ordenamiento jurídico nacional delimita y precisa las potestades de investigación y juzgamiento disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, atribuciones que, como se anotó, también cobijan a los servidores públicos de elección popular. 2.3.2 Los derechos políticos en Colombia y sus restricciones.
Alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sistema disciplinario colombiano. Como expresión universal de los derechos políticos, el artículo 40 de la Constitución Política concibió el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Con tales fines permitió, entre otros, que los ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos.
A la par de esa regla, fueron erigidas a nivel constitucional10 y legal11 una serie de restricciones frente al ejercicio de ese derecho. Dentro de esas limitantes encontramos el artículo 122 superior, que estableció que la violación al régimen 9 Artículo 45 de la Ley 734 de 2002. 10 Artículos 98, 99, 109, 110, 122, 171, 172, 177, 191 entre otros. 11 Ley 617 de 2000, artículos 30, 33, 37, 40, entre otros.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 disciplinario generaría como consecuencia el retiro del servicio de los funcionarios públicos -sin distinguir a aquellos electos por voto popular-.
Por ende, le es permitido al operador disciplinario -en nuestro caso a la Procuraduría General de la Nación- imponer una serie de medidas restrictivas al ejercicio del poder político, medidas que se encuentran contenidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, ante la adhesión de Colombia al sistema interamericano de protección de los derechos humanos12, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de consultar y aplicar en cada caso concreto las reglamentaciones contenidas en los instrumentos internacionales que sobre derechos humanos hayan sido suscritos por el país13.
Con sustento en lo anterior, en esta oportunidad la Sala acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23 preceptúa lo siguiente: “Artículo 23. Derechos Políticos. “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. De cara a lo que aquí se viene analizando, ha de indicarse, en primer lugar, que la transcrita norma contempla el derecho en cabeza de todo ciudadano a ser elegido a través del voto universal e igualitario fruto de la libre expresión popular.
En segundo lugar, ha de destacarse que la disposición contenida en el numeral 2 ibidem, prevé que el derecho en cita sólo puede ser reglamentado a través de la ley. Por tanto, debe entenderse que las restricciones que se pretendan erigir bajo el rotulo de “…condena por juez competente, en proceso penal” también están reservadas a la ley.
Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al concluir que la expresión “condena por juez competente, en proceso penal” no se circunscribe exclusivamente al ámbito del derecho penal, sino que abarca todo procedimiento judicial punitivo a través del 12 Con la suscripción el 22 de noviembre de 1969 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su posterior aprobación a través de la Ley 16 de 1972. 13 En cumplimiento de los mandatos ínsitos en el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93 superior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 cual se impongan restricciones a los derechos políticos de los electos por voto popular, como sucede con el proceso de pérdida de investidura que se adelanta en contra de los miembros de las corporación públicas elegidos por sufragio universal14.
En sentencia de 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación15, concluyó: 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante.
Establecidas como vienen las potestades sancionatorias que en materia disciplinaria ejerce la Procuraduría General de la Nación -examen frente al orden jurídico interno- y precisadas las disposiciones internacionales sobre derechos humanos que fijan el marco regulatorio de las restricciones a los derechos políticos de los servidores de elección popular -examen frente al orden jurídico externo-, resulta imperioso para la Sala determinar el alcance que la Convención Americana sobre Derechos Humanos tiene sobre el régimen disciplinario interno. Así, sin mayores consideraciones, se dirá que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -al estudiar el caso Petro Urrego vs Colombia, fundado en la vulneración de los derechos humanos con ocasión del proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilidad de ese ciudadano- concluyó que el Estado Colombiano desatendió las obligaciones contenidas en el artículo 23 de la convención, al permitir que un órgano de naturaleza administrativa restringiera el derecho político de elegir y ser elegido de un funcionario escogido por voto popular, mediante la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad.
En el apartado respectivo de esa decisión se argumentó: 112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho 14 Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 110010325000201400360 00 (1131-2014). 15 Expediente 150012333000201400564 01 (5828-2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.
Pues bien, el anterior pronunciamiento constituye un precedente de obligatoria aplicación para las autoridades administrativas y judiciales en el país16, dado que el control de convencionalidad allí realizado giró sobre el orden jurídico disciplinario interno. Sin embargo, se destaca que la decisión proferida no tuvo la potencialidad de vaciar las competencias de la Procuraduría General de la Nación en esta materia, en razón a que la interpretación armónica entre las reglas del derecho interno y el artículo 23 de la convención -prohijada tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como por esta Corporación- apunta a establecer que las potestades de investigación y sanción que esa entidad tiene frente a los servidores públicos de elección popular se mantienen incólumes siempre y cuando no impliquen la restricción de los derechos políticos en cita, esto es, la adopción e imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Delimitado el rango de incompatibilidad existente entre el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y las normas constitucionales y legales que facultan a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad frente a los servidores públicos, se adentrará la Sala a resolver el caso concreto. 16 Así lo ordena: i) el artículo 93 superior, contentivo del bloque de constitucionalidad; ii) los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.4 El caso concreto. Como se recordará, en el sub examine, la entidad accionada, amparada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, afirma que detenta plenas potestades para imponer sanciones de restricción a los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular y, por ende, devienen legales los fallos de primera y segunda instancia dictados en el marco del proceso disciplinario adelantado en contra del demandante.
En estos proveídos -como fue anotado-, se impuso al actor la medida de destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años, luego de evidenciar que con el contrato 223-2012 y su respectivo “otro si” -a través del cual se modificó el lugar en el que se instalaría la planta de potabilización de agua- se infringieron claros principios de la contratación estatal.
Pues bien, atendiendo la naturaleza y alcances de las decisiones enjuiciadas, así como la condición del sujeto destinatario de las mismas, esta Sala de Decisión avala la conclusión a la que arribó el tribunal de primera instancia cuando, fruto del ejercicio de control de convencionalidad de las potestades sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación, afirmó que el citado ente de control, en su calidad de autoridad administrativa, no se encontraba autorizado para restringir el derecho político de elegir y ser elegido del que goza la parte demandante.
Lo anterior, en razón a que: • Dicho control de convencionalidad es de obligatorio cumplimiento, pues así lo prescribe el artículo 93 superior. • Ponderó dos normas entre sí, esto es, la contenida en un instrumento internacional ratificado por Colombia que disciplina los derechos humanos -en su acepción individual de derechos políticos- y la vertida en el orden legal interno que restringe esos derechos para, finalmente, hacer prevalecer el convenio internacional y, de ese modo, efectivizar los derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad, in dubio pro disciplinado y pro homine. • La inaplicación del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 resultó procedente, pues esa norma es la que contiene la sanción impuesta a la parte actora.
En otras palabras, no procedía la inaplicación de las normas constitucionales -como lo alegó la demandada-, toda vez que en ellas no se regulan específicamente esas potestades. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Por lo que sigue, las sentencias citadas en el recurso de alzada y que a juicio del recurrente son precedentes jurisprudenciales de obligatoria aplicación, no son extensibles al caso estudiado por cuanto: • La sentencia C-028 de 2006 analizó la referida competencia sancionatoria frente a claros actos de corrupción, de acuerdo con la Convención Interamericana contra la Corrupción -aprobada por la Ley 412 de 1997- y, en el presente asunto, la sanción no procede por ese tipo de actuaciones. • La sentencia C-030 de 2023 estudió la constitucionalidad de artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, en cuanto atribuyó al órgano de control precisas funciones jurisdiccionales para el despliegue de su labor de operador disciplinario.
Corolario, y en atención a que los argumentos del recurso de apelación no prosperaron, esta Sala confirmara en su totalidad la decisión de primera instancia. 2.5 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Procuraduría General de la Nación, como quiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a imponer una condena por este concepto, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica de sus intervenciones.
Por consiguiente, al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, se concluye que la actuación de la parte vencida estuvo destinada a defender con seriedad la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, defensa que se cimentó en argumentos relacionados con la competencia que, a la luz de la jurisprudencia nacional, detenta para imponer sanciones de restricción a los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular.
En consecuencia, no se la condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 17 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Héctor Favio Castillo Armero en contra Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00394 01 (4013-2023) Demandante: Héctor Favio Castillo Armero www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.