Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) F.T: 195 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: GUSTAVO BETANCUR Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial, en la que se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Confirma parcialmente la sentencia impugnada.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante en contra de la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El accionante señaló que, a través del Decreto 240 del 26 de marzo de 1976, fue nombrado docente de carácter oficial departamental en la escuela rural La Pastora, en donde laboró desde el 15 de julio de 1976 hasta el 7 de febrero de 1978; asimismo, indicó que, posteriormente, mediante Decreto 5186 del 30 de septiembre de 1996, fue nombrado en el colegio Santa Rita, en el municipio de Ituango, institución educativa en la que trabajó del 30 de octubre de ese año al 8 de agosto de 2001.
Sostuvo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en la que solicitó, primero, la nulidad de la Resolución RDP 015171 del 11 de abril de 2017, a través de la cual le fue negada la pensión gracia, y, segundo, el reconocimiento y pago de esa prestación, de acuerdo con las exigencias definidas en la Ley 114 de 1913.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 22 de marzo de 2019 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el accionante no acreditó el tiempo de servicios como docente territorial requerido para acceder a la pensión gracia. Por lo anterior, el demandante interpuso recurso de apelación. El 7 de diciembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, confirmó la sentencia de primera instancia. b) Inconformidad El accionante Gustavo Betancur consideró que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín transgredieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como fundamento, aseguró que aquellos desatendieron la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 2013- 04683, en la que el Consejo de Estado, a su juicio, determinó que la naturaleza jurídica de los recursos provenientes del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, así como la intervención de los Fondos Educativos Regionales, FER, no constituyen el factor determinante para definir el tipo de vinculación de un docente y el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues ello depende de la prueba de la calidad de docente territorial, conforme a los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión. Asimismo, arguyó que las autoridades accionadas no analizaron los decretos de nombramiento, sino simplemente tuvieron en cuenta el Certificado de la Historia Laboral, el cual contiene datos errados sobre el tipo de vinculación y el origen de los recursos económicos con los que se financió el empleo.
De otra parte, afirmó que los jueces debieron utilizar la facultad oficiosa en materia probatoria, para esclarecer los hechos e indagar si el tipo de vinculación era del orden territorial o nacionalizado. PRETENSIONES El solicitante de la salvaguarda peticionó, de un lado, amparar los derechos fundamentales antes mencionados y, de otro, dejar sin efectos las sentencias del 22 de marzo de 2019 y 7 de diciembre de 2021 proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente.
En consecuencia, solicitó ordenar dictar una nueva decisión, en la que se tenga en cuenta las consideraciones de la acción de tutela y, en ese sentido, se reconozca la pensión gracia a la que tiene derecho. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La jueza Natalia Obando Sierra aclaró que no fue la ponente de la decisión judicial de primera instancia objeto de cuestionamiento; sin embargo, sostuvo que las pretensiones de la demanda promovida por el señor Gustavo Betancur fueron negadas, al considerar que aquel no acreditó los requisitos legales para obtener la pensión gracia, ya que su vinculación al sistema educativo fue de carácter nacional, lo cual se ajustó a los supuestos normativos, probatorios y jurisprudenciales sobre la materia.
Así, iteró que no se configura ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. UGPP El subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP, Javier Andrés Sosa Pérez, indicó que la solicitud de amparo constitucional en el caso concreto se torna en improcedente, pues lo pretendido por la parte accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural, quien acertadamente negó el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto el docente no acreditó que su vinculación haya sido de carácter territorial o nacionalizado.
Agregó que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el defecto sustantivo ni desatendieron el precedente jurisprudencial, ya que su análisis se ajustó al ordenamiento legal y al criterio del Consejo de Estado sobre las exigencias para acceder al reconocimiento pensional solicitado. Adujo que (I) el juez natural ya se pronunció sobre el litigio y realizó un estudio profundo y adecuado del asunto, por lo cual la decisión en firme hace tránsito a cosa juzgada, (II) la acción de tutela no puede ser utilizada con un fin económico o para reclamar el reconocimiento de prestaciones laborales, menos aun cuando en la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya se resolvió la solicitud pensional y (III) el accionante no logró demostrar cómo la autonomía de las accionadas vulnera sus derechos.
Finalmente, señaló que el derecho a la pensión gracia está condicionado a la satisfacción de los requisitos previstos en la Ley 91 de 1989, entre los cuales se encuentra que la vinculación del docente fuera de carácter nacionalizado o territorial y por un período igual o superior a 20 años, los cuales no fueron satisfechos por el señor Gustavo Betancur, por lo que no existe una transgresión de los derechos fundamentales alegados como vulnerados.
El Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció, a pesar de que fue debidamente notificado del auto admisorio de la presente acción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de junio de 2022 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción, al concluir que no satisfacía el requisito general de Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la relevancia constitucional.
Sobre el particular, explicó que el señor Gustavo Betancur pretende reabrir el debate fáctico y jurídico suscitado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que se haga un nuevo análisis de los aspectos planteados en el recurso de apelación, con la finalidad de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Igualmente, consideró que aquellos fueron analizados y definidos razonablemente por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia objeto de cuestionamiento.
IMPUGNACIÓN El señor Gustavo Betancur impugnó la sentencia de primera instancia. Como sustento del recurso, indicó que no era cierto que pretendiera reabrir el debate fáctico y probatorio del proceso ordinario, puesto que lo que buscaba era que se evidenciara la indebida valoración e interpretación probatoria y la desatención de la sentencia de unificación proferida en el expediente 2013-04683 por parte del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Asimismo, insistió en que aludió al incumplimiento de la facultad de los jueces administrativos de decretar pruebas de oficio, con el propósito de hallar la verdad material en el caso. Por lo anterior, reiteró que las autoridades judiciales accionadas no examinaron los decretos de nombramiento, con el propósito de determinar la naturaleza de su vinculación, sino únicamente revisaron la certificación laboral, la cual era incorrecta.
Además, refirió que la corporación accionada debió decretar alguna prueba de oficio, con la finalidad de esclarecer si perteneció al sector educativo como docente territorial o nacional, en tanto que, en la decisión de segunda instancia, concluyó que los actos administrativos no eran suficientes para ese efecto. Oposición a la impugnación La UGPP solicitó confirmar el fallo de tutela de primera instancia, para lo que reiteró los argumentos de la contestación de la acción de tutela, relativos a la improcedencia de la solicitud de amparo, porque, primero, no se cumplen con las causales generales y específicas de procedencia contra providencias judiciales y, segundo, a su juicio, el señor Gustavo Betancur pretende sustituir las decisiones judiciales, en las que acertadamente se negó el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó que su vinculación haya sido de carácter territorial o nacionalizado.
Iteró que el accionante no probó la conculcación de sus derechos derivada de las decisiones autónomas proferidas por las autoridades judiciales. Además, recalcó en que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para solicitar el reconocimiento de derechos prestacionales. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C- 543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales;
(v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La acción de tutela de la referencia satisface el requisito de relevancia constitucional? En caso de una respuesta afirmativa a lo anterior, se resolverán los ulteriores interrogantes: 2.
¿El señor Gustavo Betancur contaba con otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para discutir el presunto desconocimiento, por parte de la corporación mencionada, de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 2013-04683? 3. En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está demostrado que el accionante se encontraba 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? 4.
¿El Tribunal Administrativo de Antioquia valoró las pruebas documentales mencionadas por el accionante, de conformidad con la reglas de la sana crítica, y omitió decretar pruebas de oficio, para resolver el asunto bajo estudio, a pesar de que era su deber? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) satisfacción del aludido requisito en el caso bajo estudio, (III) exigencia general de subsidiariedad, (IV) existencia de otro mecanismo de defensa, (V) perjuicio irremediable, (VI) ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio, (VII) defecto fáctico y (VIII) análisis de los desacuerdos frente a la valoración probatoria realizada por la corporación accionada.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La acción de tutela de la referencia satisface el requisito de relevancia constitucional? I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional5.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.
II. Satisfacción del aludido requisito en el caso bajo estudio El señor Gustavo Betancur impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, mediante la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por insatisfacción del requisito de la relevancia constitucional. Para el efecto, expuso que esa exigencia se encuentra cumplida, puesto que no pretende reabrir el debate agotado en el medio de control de nulidad y restablecimiento, sino que se analice la configuración de los errores frente a la valoración probatoria y la desatención del precedente judicial en los que, a su juicio, incurrieron las autoridades judiciales accionadas.
Sobre el particular, la Subsección advierte que, contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia que ahora se impugna, el asunto planteado por el accionante sí merece un pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela, por cumplir con la exigencia de la relevancia constitucional, en el entendido que los derechos alegados por la parte accionante como vulnerados tienen la condición de fundamentales; la petición de amparo no recae en un asunto de mera legalidad y logra entenderse que su pretensión no está encaminada a reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario ni a desconocer la autonomía e independencia del juez natural, sino a discutir el fundamento del fallo del 7 de diciembre de 2021, en el cual, en su criterio, se incurrió en algunas de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
En efecto, a juicio del solicitante de la salvaguarda, el Tribunal Administrativo de Antioquia valoró de manera inadecuada los actos administrativos a través de los cuales fue nombrado educador; omitió el decreto de una prueba de oficio, para esclarecer la verdad sobre el carácter de su vinculación; y desatendió el criterio de unificación fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de junio de 2018, expediente 2013-04683.
Así las cosas, se encuentran satisfechas las tres finalidades que tiene el presupuesto mencionado como causal general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. En ese orden, la Subsección, en primer lugar, analizará si el accionante contaba con otro medio de defensa, para cuestionar el presunto desconocimiento de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 2013-04683; y, en segundo término, estudiará si se configura el defecto fáctico, por la indebida valoración probatoria.
Igualmente, se aclara que el estudio se efectuará únicamente sobre la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Segundo problema jurídico ¿El señor Gustavo Betancur contaba con otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para discutir el presunto desconocimiento, por parte de la corporación mencionada, de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 2013-04683? III.
Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1. El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2.
El accionante acude directamente a la acción de tutela, a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. IV. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial El accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 2013-04683, en la que el Consejo de Estado, a su juicio, determinó que la naturaleza jurídica de los recursos provenientes del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, así como la intervención de los Fondos Educativos Regionales, FER, no constituyen el factor determinante para definir el tipo de vinculación de un docente y el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues ello depende de la prueba de la calidad de docente territorial, conforme a los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión. 6 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En esa medida, la Subsección advierte que la inconformidad del señor Gustavo Betancur recae en que la autoridad judicial accionada desconoció una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en la que fijó las reglas respecto a la pensión gracia de los docentes.
En esos términos, se considera que aquel pudo acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, precisamente cuando aquellas contrarían o se oponen a una sentencia de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como, según dice, ocurre en el presente asunto.
De esta manera, se concluye que la acción de la referencia no cumple con el requisito general de subsidiariedad, en cuanto al desacuerdo analizado en este capítulo, para la procedibilidad de la tutela en contra de providencias judiciales, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se estima conculcado, antes de formular esta acción constitucional.
Así las cosas, debe repararse en que en el presente asunto lo pretendido podía resolverse a través del precitado recurso, por lo cual, en primer lugar, el solicitante debió hacer uso de este, para que fuera en esa instancia donde se resolviera lo aquí expuesto. En consecuencia, la petición de amparo, en lo que se refiere a la desatención del precedente judicial definido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente 2013-04683, por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, se torna improcedente.
En todo caso, se verificará si existe alguna situación que demuestre la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general o la acreditación de una circunstancia que le impidiera a la parte accionante acudir al recurso con el que contaba y, por consiguiente, amerite el análisis del fondo del asunto. - Tercer problema jurídico ¿Está demostrado que el accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? V. El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 constitucionales.
De conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional7, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1. Inminencia, la cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2.
Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. VI.
Ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se denota que el solicitante de la salvaguarda no demostró la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable. Igualmente, se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, por lo cual no es viable efectuar un análisis de fondo, menos aun cuando el accionante tampoco explicó las razones por las cuales no agotó el mecanismo judicial con el que contaba para resolver la inconformidad relativa a la configuración del desconocimiento del precedente ni acreditó que se hallaba en una situación que se lo impedía. - Cuarto problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia valoró las pruebas documentales mencionadas por el accionante, de conformidad con la reglas de la sana crítica, y omitió decretar pruebas de oficio, para resolver el asunto bajo estudio, a pesar de que era su deber? VII.
Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, debe tener una incidencia directa en la decisión. 7 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez y 2) Una positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por los principios de autonomía judicial y del segundo de los mencionados impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto.
VIII. Análisis de los desacuerdos frente a la valoración probatoria realizada por la corporación accionada El señor Gustavo Betancur indicó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico, comoquiera que, de un lado, no valoró los decretos de nombramiento, con los cuales acreditó que su vinculación en el sector educativo fue de carácter territorial y, de otro, no decretó alguna prueba de oficio, que le permitiera determinar esa situación y, de esta manera, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, al revisar la sentencia del 7 de diciembre de 2021, se advierte que la autoridad judicial precitada explicó que, en atención a la Ley 91 de 1989 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia debía acreditarse que el educador laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales o en calidad de docente nacionalizado, que la vinculación tuvo lugar antes del 31 de diciembre de 1980, el cumplimiento de 50 años y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Luego, al analizar las pruebas allegadas al dossier, entre estas, los actos administrativos de nombramiento del accionante (decretos 240 del 26 de marzo de 1976, 5186 del 30 de septiembre de 1996 y 1651 del 9 de agosto de 2001, este último a través del cual fue trasladado de una institución educativa a otra), las Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 certificaciones laborales expedidas por la Gobernación de Arauca y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el certificado de salarios, determinó que el soporte probatorio daba cuenta de que el señor Gustavo Betancur laboró durante los siguientes períodos: (i) 15 de julio de 1976 y 7 de febrero de 1978 y (ii) del 30 de octubre de 1996 al 8 de agosto de 2011.
Igualmente, la corporación judicial accionada precisó que en el primer período mencionado el demandante trabajó para el servicio oficial en el departamento de Arauca, como docente de primaria, de carácter nacionalizado y, en el segundo, la vinculación fue como educador nacional, razón por la cual no cumplía con las exigencias legales para obtener el reconocimiento la pensión gracia. En cuanto a ese aspecto, explicó que si bien el señor Gustavo Betancur, en el recurso de apelación, insistió en que su vinculación fue de carácter territorial y, que para ello debía tenerse en cuenta que sus nombramientos los había suscrito el gobernador de Antioquia y su servicio había sido retribuido con recursos del situado fiscal, lo cierto era que, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, lo esencial para el reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la naturaleza de la plaza ocupada.
A partir de ese criterio, precisó que, en el sub examine, los actos administrativos de nombramiento del docente en diferentes períodos no daban cuenta de la vinculación, por lo que debían analizarse de manera conjunta con los demás medios probatorios allegados al proceso; así mismo, iteró que los certificados de historia laboral y salarios expedidos por la Secretaría de Educación de Antioquia sí permitían concluir que el educador estuvo vinculado desde el 30 de octubre de 1996 como docente nacional.
En virtud de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al concluir que no se encontraban satisfechas las exigencias legales previstas en la Ley 91 de 1989. En ese orden de ideas, en primer lugar, la Subsección advierte que la corporación accionada sí valoró los actos administrativos a través de los cuales el señor Gustavo Betancur se vinculó al servicio educativo; distinto es que, al examinar esos documentos, de manera conjunta con los demás medios de prueba allegados al proceso, encontró que no estaba satisfecho el requisito de los 20 años laborados como docente en el orden territorial o nacionalizado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual no puede considerarse que se configuró un defecto fáctico.
En segundo término, se denota que el solicitante de la salvaguarda, en esta sede constitucional, discute la presunta omisión en la que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al encontrar que los decretos de nombramiento no eran suficientes para determinar el tipo de vinculación del docente, debió decretar alguna prueba de oficio, con el propósito de esclarecer ese Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 aspecto.
Empero, el señor Gustavo Betancur no señaló cuál prueba debió practicar la autoridad judicial accionada, con el propósito de despejar la supuesta duda, es decir, clarificar si las plazas que ocupó el docente desde el 30 de octubre de 1996 eran territoriales, nacionalizadas o nacionales, por lo que el argumento sobre la configuración del defecto sustantivo por omisión resulta indeterminado.
Aunado a lo anterior, la Subsección repara en que, en el proceso ordinario, obraban los actos administrativos de nombramiento del demandante y las certificaciones del historial laboral del educador y, tal y como se explicó en precedencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia los examinó y, a partir de aquellos, determinó que no estaban cumplidas las exigencias legales para reconocer la pensión gracia, por lo cual no se avizora que aquel haya dejado de decretar pruebas de oficio, a pesar de que en él recaía ese deber.
Bajo este contexto, se colige que la corporación accionada, apreció las pruebas obrantes en el expediente, de conformidad con las reglas de la sana crítica y no existió una omisión respecto al decreto de una prueba de oficio; por ende, en esta sede no se evidencia la configuración de un defecto fáctico. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el señor Gustavo Betancur.
Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, únicamente en relación con la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por la configuración del desconocimiento del precedente judicial, pero por las razones aquí expuestas, y se revocará, en el sentido de negar el amparo constitucional deprecado por el señor Gustavo Betancur, frente al desacuerdo relativo al defecto fáctico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, únicamente en cuanto declaró improcedente la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por la configuración del desconocimiento del precedente judicial y, revocar, en el sentido de negar el amparo constitucional deprecado por el señor Gustavo Betancur, frente al desacuerdo relativo al defecto fáctico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02273-01 Accionante: Gustavo Betancur Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Con aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Con aclaración de voto Firma electrónica LYGR Firma electrónica