CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Solicitante: Leydy Daniela Castellanos Castillo Convocado: Bogotá Distrito Capital, Secretaría de Integración Social1 Asunto: Resuelve solicitud de extensión de jurisprudencia Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por Leydy Daniela Castellanos Castillo.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa 1. Leydy Daniela Castellanos Castillo acudió a la SDIS el 2 de enero de 2023 para que se le extendieran, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16, proferida el 25 de agosto de 2016 por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15), por considerar que se encontraba en una situación fáctica-jurídica análoga. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: (i) el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con la entidad demandada entre el «15 de julio de 2017 y el 21 de enero de 2023»; (ii) el pago de las prestaciones laborales «(cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones compensadas en dinero, prima de vacaciones, bonificación por servicios) y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto»;
(iii) el pago de los aportes dejados de cotizar sobre el ingreso base de cotización al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la 1 En adelante SDIS. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo solicitante; y (iv) la actualización de los aportes a la seguridad social que se paguen, de conformidad con el artículo 189 del CPACA. 3.
En sustento de su petición indicó que laboró para la SDIS como maestra, vinculada mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios 5775 de 2017; 6214 de 2018; 6231 de 2019; 9456 de 2020; y, 2339 de 2021, sin solución de continuidad o con breves interrupciones, bajo una subordinación continua y sometimiento a instrucciones directas de otras maestras, coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS.
Además, supeditada al horario de atención de las instituciones educativas y a reglamentos de la educación inicial, lineamientos, directrices dictadas y modificadas discrecionalmente por la entidad convocada. 4. La SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante el oficio S2023010832 del 24 de enero de 2023, por las siguientes razones: 4.1.
La sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 únicamente fijó reglas de unificación sobre el ingreso base de liquidación que debe considerarse para liquidación de las prestaciones sociales correspondientes, así como respecto a la prescripción de los derechos laborales demandados. En esas condiciones, no fijó una regla de unificación sobre la subordinación en las relaciones laborales encubiertas. 4.2.
No existió identidad fáctica entre la situación estudiada en la sentencia de unificación alegada y los hechos presentados por la solicitante, comoquiera que en el primer caso la demandante prestó sus servicios para una dependencia de una entidad territorial a cargo del servicio educativo, mientras que la solicitante de extensión prestó sus servicios en la Secretaría Distrital de Integración Social, cuya misionalidad corresponde a brindar servicios sociales básicos de atención a determinados grupos sociales, como a la primera infancia. 4.3.
Asimismo, no existió similitud fáctica, porque en la Secretaría de Educación personal de la planta docente desarrollaba las mismas funciones que la demandante, sin embargo, en el caso de la solicitante su contratación se encontró justificada por la insuficiencia de planta de personal para atender a la primera infancia y sus obligaciones no eran equiparables «al servicio que se presta a través de colegios o instituciones educativas.». 4.4.
La solicitante no estuvo subordinada a la SDIS, sino que su servicio estuvo condicionado a los requerimientos del servicio. Tampoco existió una relación contractual sin solución de continuidad, pues se presentaron interrupciones entre los contratos suscritos. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo 1.2.
Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 5. Leydy Daniela Castellanos Castillo acudió ante esta Corporación el 7 de febrero de 2023 para que se le extendiera los efectos de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016, en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15), de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA. 6.
Reiteró los hechos y argumentos expuestos ante la SDIS; asimismo, allegó como pruebas la solicitud elevada ante la administración y el oficio mediante el cual se negó dicha petición. 1.3. Trámite impartido en esta Corporación 7. El presente asunto fue asignado por reparto a este despacho el 15 de marzo del 2023. 8. El 30 de noviembre de 20233 se admitió la solicitud de extensión de la referencia. En consecuencia, se dispuso correr traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia a la entidad convocada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4 por un término común de 30 días, así como comunicar esa providencia al Ministerio Público. 9.
El auto admisorio fue notificado el 18 de enero de 20245 a la convocante, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Asimismo, se realizó la notificación a la Secretaría Distrital de Integración Social, en canales no habilitados por tal entidad para notificaciones judiciales. 10. El 21 de febrero de 20246, la ANDJE descorrió el traslado; por su parte, la Secretaría Distrital de Integración Social no se pronunció. 11.
En consecuencia de lo anterior, en el auto del 26 de abril de 20247 se ordenó notificar el auto admisorio a la SDIS al canal habilitado por dicha entidad para notificaciones judiciales. 12. El 21 de junio de 20248 se notificó el auto admisorio a la SDIS, la cual presentó la contestación el 3 de septiembre de 20249, esto es, por fuera del término otorgado. 3 Samai, índice 7. 4 En adelante ANDJE. 5 Samai, índice 10. 6 Samai, índice 12. 7 Samai, índice 17. 8 Samai, índice 21. 9 Samai, índice 24. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo 1.4.
Intervenciones 1.4.1. La entidad convocada 13. Comoquiera que la SDIS presentó la contestación por fuera del término, no hay lugar a tener en cuenta esa contestación. 1.4.2. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 14. La ANDJE solicitó que se negara la extensión jurisprudencial. Al respecto señaló que: 14.1. No existía identidad fáctica y jurídica con la situación analizada en la sentencia de unificación invocada, pues en esta se contrató a la demandante en calidad de maestra municipal para desarrollar las tareas en los colegios adscritos al sistema de educación municipal, mientras que la solicitante de extensión fue contratada por la Secretaría de Integración Social, la cual no se encuentra adscrita al sistema de educación, además la contratación tuvo por objeto «prestar los servicios de maestra o profesional, para hacer un acompañamiento al proceso de inclusión de niñas y niños en primera infancia de los Jardines Infantiles del distrito». 14.2.
Adicionalmente la contratación de la solicitante se llevó a cabo en el marco de convenios interadministrativos entre las Secretarías de Educación y de Integración Social, la cual constituyó una situación que no fue analizada en la sentencia de unificación invocada. 1.4.3. El Ministerio Público 15. El Ministerio Público no se pronunció. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 16. La Subsección B de la Sección Segunda es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, literal e) y 269 del CPACA. 17. Además, de acuerdo con el criterio de especialidad laboral, la Sección Segunda es competente para resolver la presente solicitud, según el numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, comoquiera que se trata de un asunto relacionado con una relación laboral encubierta. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo 2.2.
Problemas jurídicos 18. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente extender a Leydy Daniela Castellanos Castillo los efectos de la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)? 19. Para resolver el problema planteado se analizará: i) las generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia; y ii) la sentencia de unificación invocada.
Posteriormente, se procederá al análisis del caso concreto. 2.3. Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 20. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica. 21.
Así las cosas, de conformidad con los artículos 10 y 102 del CPACA solo procederá el reconocimiento del derecho cuando la solicitud se presente ante la autoridad competente para su reconocimiento; y cuando la pretensión judicial no haya caducado. Además, exige la ley que el solicitante (i) justifique que se encuentra en igual situación de hecho y de derecho en la que estaba la parte demandante al cual se le reconoció el derecho en la decisión de unificación;
(ii) aporte las pruebas que tenga en su poder y enuncie las que deba aportar la entidad, así como las que haría valer si se adelantara un proceso judicial; y (iii) señale la referencia de la sentencia de unificación invocada. 22. Se precisa que no se trata de un procedimiento litigioso, en la medida en que es resuelto por la autoridad administrativa competente.
En ese orden, si se niega de forma total o parcial o se guarda silencio, en virtud del artículo 269 del CPACA, quien elevó la petición tendrá 30 días para acudir al Consejo de Estado para que la decida. En todo caso, la solicitud ante esta Corporación suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo. 2.4.
Sentencia de unificación invocada 23. La solicitante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 6 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo 24.
En esa sentencia el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 25.
Los hechos narrados y las pruebas obrantes en ese proceso demostraron que la demandante había desarrollado actividades con características propias de un empleo permanente, pues «[ ] estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes servidores públicos […]»; por lo tanto, esta Sección accedió a las pretensiones de la demanda. 26.
La sentencia fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y 7 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación». 2.5.
Caso en concreto 27. En el caso bajo estudio se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15). En consecuencia, Leydy Daniela Castellanos Castillo pide (i) la declaración de existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada;
(ii) el pago de prestaciones sociales; (iii) el pago de los aportes dejados de cotizar al fondo; y (iv) la actualización de las sumas y aportes a la seguridad social, de conformidad con el artículo 189 del CPACA. 28. En relación con el problema jurídico, se debe precisar que en la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a (i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa;
(ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; (iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el contratista; (iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; (v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar;
(vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; (vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; (viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y (ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 29. Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 30.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y la prescripción de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 31.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, 8 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: (i) la prestación personal del servicio;
(ii) la contraprestación económica; y (iii) una subordinación o dependencia constante10. 32. Así las cosas, comoquiera que el mecanismo de extensión de jurisprudencia carece de una etapa probatoria que, en el marco de los principios de defensa y contradicción, permita establecer si en el caso de Leydy Daniela Castellanos Castillo existió una relación laboral con la SDIS se encuentra que no hay lugar a acceder a la extensión jurisprudencial solicitada. 2.6.
Costas 33. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite de la solicitud, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 2.7. Reconocimiento de personería 34. Leydy Daniela Castellanos Castillo, en calidad de convocante, confirió poder especial al abogado Carlos Enrique Guevara Sin, identificado con la cédula de ciudadanía 1.015.410.064 y portador de la tarjeta profesional 241.673 del Consejo Superior de la Judicatura, por lo tanto, se le reconocerá personería jurídica para actuar como apoderado de la solicitante, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 22 de la plataforma digital Samai. 35.
Laura Alejandra Contreras Salazar, en calidad de jefe de la Oficina Jurídica de la SDIS, confirió poder especial a la abogada Laura Sofía Mercado Cantor, identificada con la cédula de ciudadanía 1.233.688.606 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 361.543 del Consejo Superior de la Judicatura, para que representara a la entidad, por lo tanto, se le reconocerá personería jurídica para actuar como apoderada de la convocada, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 24 de la plataforma digital Samai. 36.
Mariano Ezequiel Barros Rivadeneira, en calidad de director de defensa jurídica nacional de la ANDJE, confirió poder especial al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, identificado con la cédula de ciudadanía 80.745.366 y portador de la tarjeta profesional 269.664 del Consejo Superior de la Judicatura, para que representara a la entidad, por lo tanto, se le reconocerá personería jurídica para actuar como apoderado de la ANDJE, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 29 de la plataforma digital Samai. 10 Similar postura adoptó está subsección en auto del 29 de agosto de 2024 al decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Negar la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Leydy Daniela Castellanos Castillo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Reconocer personería jurídica a la abogada Laura Sofía Mercado Cantor, identificada con la cédula de ciudadanía 1.233.688.606 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 361.543 del Consejo Superior de la Judicatura para que represente a la SDIS, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 24 de la plataforma digital Samai.
Quinto. Reconocer personería jurídica al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, identificado con la cédula de ciudadanía 80.745.366 y portador de la tarjeta profesional 269.664 del Consejo Superior de la Judicatura para que represente a la ANDJE, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 29 de la plataforma digital Samai.
Sexto. Reconocer personería jurídica al abogado Carlos Enrique Guevara Sin, identificado con la cédula de ciudadanía 1.015.410.064 y portador de la tarjeta profesional 241.673 del Consejo Superior de la Judicatura para que represente a Leydy Daniela Castellanos Castillo, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 22 de la plataforma digital Samai.
Séptimo. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. Octavo. Ejecutoriada esta providencia, archivar la presente actuación. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente 10 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00139-00 (1697-2023) Demandante: Leydy Daniela Castellanos Castillo JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LEBA