Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: ISMAEL CARDOZO VERA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial, reparación directa. – inspección y vigilancia de lotería. Cosa juzgada constitucional.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Ismael Cardozo Vera contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de mayo de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.
Amparar los derechos fundamentales del señor ISMAEL CARDOZO a la igualdad material y a la administración de justicia desde el punto de vista sustancial, frente a los pronunciamientos efectuados el 27 de marzo de 2014 y 4 de junio 2021, por la Sección Tercera, Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera Subsección A, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente, que evidencian un trato desigual y discriminatorio al accionante, en relación con el fallo proferido en segunda instancia por la Subsección B de la Sala Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, dentro del radicado 25000-23-26-000-2008-00459-01, frente al señor NELSON LOZANO ROJAS. 2.
Como consecuencia de lo anterior, (…) se ORDENE a la Superintendencia Nacional de Salud pagar en favor del señor ISMAEL CARDOZO VERA, el valor de 1 fracción del premio mayor del billete de lotería del sorteo extraordinario Nacional, número 5155, serie 207, sorteo 29 del 4 de agosto del 2007, correspondiente a la suma de $1.733.333.333,33, debidamente actualizado (indexado) a la fecha de la sentencia; a título de perjuicios materiales (daño emergente) indexados. 3.
Como consecuencia de la afectación causada por violación del derecho a la administración de justicia desde el punto de vista material, con el fin de restablecerlo tras 12 años de controversia judicial (lo que en sí mismo da cuenta de una importante mora), pese a haberse dado la oportunidad de enmendar, por vía de tutela contra providencia judicial, la omisión y/o el error de la Subsección A frente al estudio completo de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imputación de la Superintendencia de Salud, según aclaración de voto de la H. Magistrada Marín; se ORDENE a la Rama Judicial el pago de cinco (5) SMLMV a título de perjuicio extrapatrimonial autónomo. 4.
Solicito igualmente se vincule a la presente acción de tutela, en su calidad de interviniente interesado a la Superintendencia Nacional de Salud. 5. –En virtud de las facultades ultra y extra petita propias de la acción de tutela, se adopten las demás determinaciones que se evidencien procedentes en el caso.». (Se transcribe con posibles errores) 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Del proceso de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2010-00527- 00/01 El 4 de agosto de 2007, la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. llevó a cabo el Sorteo Extraordinario Nacional número 29, en el que resultó ganador del premio mayor el billete marcado con el número 5155 de la serie 207.
El señor Ismael Cardozo Vera adquirió una de las tres fracciones del billete ganador, razón por la cual, el 13 de agosto de 2007, entregó la fracción ganadora a la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda., para que verificara su originalidad y autenticidad de los billetes de lotería, la cual fue ratificada el 3 de octubre de 2007.
Mediante Resolución 1561 del 21 de septiembre de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. y dispuso la toma de posesión y la intervención forzada, para lo cual designó a la Fiduprevisora como agente liquidador. El 16 de enero de 2008, el agente liquidador profirió la Resolución 000003 mediante la cual aceptó la acreencia a favor del señor Ismael Cardozo Vera en la quinta clase de prelación (quirografarios) y ordenó pagar los créditos a cargo de la masa de liquidación. El 29 de agosto de 2008, mediante Resolución 035, se declaró terminada la existencia legal de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. En Liquidación. Sin embargo, en las cuentas finales del proceso liquidatorio, únicamente, se pagaron las obligaciones laborales y, por ende, quedaron insolutas las demás obligaciones.
El 30 de julio de 2010, el señor Ismael Cardozo Vera radicó el medio de control de reparación directa contra la Superintendencia Nacional de Salud y los departamentos del Caquetá, Meta, Sucre, Cesar, La Guajira, Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Vaupés, Vichada, Chocó y Magdalena, en calidad de garantes de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. Lo anterior, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños causados como consecuencia del no pago del premio mayor del sorteo número 29 del 4 de agosto de 2007.
En consecuencia, reclamó el pago de $ 1.733´333.333,33 que correspondían al valor del premio que no le fue pagado y, por concepto de lucro Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesante, los intereses comerciales moratorios causados desde la fecha en que se efectuó el sorteo hasta la ejecutoria de la sentencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C en Descongestión, en sentencia del 27 de marzo de 2014, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.
Esa decisión fue apelada por el demandante con fundamento en que no podía contarse el término de caducidad desde la fecha de presentación del billete, pues no se había producido una negativa expresa ni se había agotado el proceso liquidatorio. Al respecto, afirmó que el daño solo se configuró con la liquidación de la empresa el 29 de agosto de 2008, cuando se evidenció la insuficiencia patrimonial para pagar el premio, lo que hizo oportuna la solicitud de conciliación y la demanda.
El 4 de junio de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el término de caducidad debía contarse desde la fecha en la que se constató de manera definitiva la imposibilidad de pago, esto es, el 29 de agosto de 2008, cuando se declaró extinta la existencia de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. De modo que la presentación de la demanda fue oportuna.
Sin embargo, al examinar de fondo la responsabilidad de las entidades demandadas, determinó que los departamentos no eran socios de la empresa liquidada, ni tenían a su cargo obligaciones derivadas del contrato de lotería. Además, consideró que no se acreditó falla del servicio por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, pues su intervención y orden de liquidación se fundamentaron en la situación financiera crítica de la empresa, sin que se evidenciara omisión o irregularidad en sus funciones de inspección, vigilancia o control.
Finalmente, impuso condena en costas al actor por la segunda instancia. De la acción de tutela con radicado 2021-07273-01 El señor Ismael Cardozo Vera interpuso acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, por considerar que la sentencia de 4 de junio de 2021 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
El accionante consideró que dicha sentencia incurrió en defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial y defecto sustantivo, al desconocer las normas y pruebas que demostraban la existencia del daño antijurídico imputable a las demandadas. Además, señaló que se configuró defecto sustantivo por la condena en costas, porque se aplicó el CPACA y no la norma vigente, esto es, el Decreto 1 de 1984.
El 2 de diciembre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó el amparo solicitado por el señor Ismael Cardozo Vera, al considerar que no se configuraban los defectos alegados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la condena en costas, concluyó que no se presentó defecto alguno, porque no se aplicó el artículo 308 del CPACA, como lo alegaba el actor, sino que la Sección Tercera fundamentó su decisión en las tarifas del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la época en que se presentó la demanda de reparación directa.
El accionante impugnó esa decisión, señalando que el fallo omitió analizar su argumento sobre la responsabilidad de los departamentos en la operación del monopolio rentístico, su deber de garantizar el pago de premios y su condición de garantes conforme a la Ley 643 de 2001. Criticó que no se evaluara la responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud, ni se considerara la aclaración de voto que advertía fallas en la imputación a esa entidad.
Reprochó, además, la condena en costas, alegando que se desconoció el carácter subjetivo exigido por el artículo 171 del CCA. El 10 de marzo de 2022, el Consejo de Estado, Sección Cuarta revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparo parcialmente los derechos invocados, al encontrar que existió defecto sustantivo respecto a la imposición de costas, pues la autoridad judicial demandada no valoró la conducta procesal del actor.
Respecto al defecto sustantivo señaló que, en la sentencia cuestionada, se explicó que los departamentos vinculados al proceso ordinario no podían ser considerados responsables del pago del premio, dado que su función legal se limitaba a la fiscalización de las rentas del monopolio rentístico en lo relacionado con el sector salud, sin que tuvieran deberes jurídicos respecto a la operación directa ni a la garantía del pago de premios.
Asimismo, frente a la Superintendencia Nacional de Salud, indicó que no se demostró que tuviera asignadas legalmente las funciones de control que el actor pretendía imputarle, por lo que no podía predicarse una falla en el servicio. En cuanto al defecto fáctico, la Sala advirtió que las pruebas invocadas por el actor sí fueron valoradas, por lo que no se configuraba aquel defecto.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A profirió sentencia complementaria el 5 de abril de 2022, en el que acató lo ordenado respecto al estudio de imposición de costas. 3. Argumentos de la acción de tutela El accionante sostiene que la sentencia proferida el 4 de junio de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A dentro del proceso de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2010-00527-01, vulneró sus derechos fundamentales al desconocer el carácter omisivo de la Superintendencia Nacional de Salud en el cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control respecto de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. Señala que, aunque en el expediente existían pruebas sobre el conocimiento que tenía dicha superintendencia de la situación financiera crítica de la Empresa, esta no actuó con la debida diligencia para impedir la realización del sorteo, ni advirtió al público sobre los riesgos asociados, incumpliendo con ello los deberes consagrados en los artículos 2, 45 y 53 de la Ley 643 de 2001, el artículo 29 del Decreto 2975 de 2004 y el Decreto 2965 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, el actor advierte que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 10 de octubre de 2024, dentro del expediente 25000-23-26-000-2008-00459-01, analizó la demanda de otro beneficiario del mismo billete de lotería. Anotó que, en ese asunto, se accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en que la Superintendencia de Salud incurrió en una falla del servicio por omitir sus deberes de inspección, vigilancia y control.
A juicio del accionante, dicho tratamiento judicial desigual injustificado, frente a casos de idéntico origen fáctico y jurídico, configura una vulneración del derecho a la igualdad y a la tutela judicial efectiva. Consideró que tal diferencia no obedece a una justificación razonable, sino a una omisión en el estudio de fondo de la imputación formulada contra la Superintendencia de Salud.
Por lo anterior, afirmó que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente, al llegar a una conclusión contraria a otra dictada por la misma Corporación en un caso idéntico, y abstenerse de garantizar el acceso efectivo a una decisión judicial justa, razonada y coherente. Finalmente, señaló que se encuentra en una situación de indefensión, derivada de su condición de vulnerabilidad económica y social, del deterioro de su estado de salud y del hecho de tener a su cargo el cuidado permanente de un familiar en situación de discapacidad (síndrome de Down), a quien no ha podido garantizarle condiciones ni terapias acordes a su situación, lo cual también ha afectado a su núcleo familiar. 4.
Trámite previo El 7 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar al accionante y a las entidades demandadas. 5. Oposiciones El consejero Fernando Alexei Pardo Flórez, integrante de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, informó que no intervino en la aprobación de la providencia cuestionada.
En consecuencia, dijo que se limitaría a acatar lo que se resuelva en la presente acción de tutela. 6. Terceros con interés en el proceso El departamento del Putumayo solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, porque no cumple con los presupuestos constitucionales y jurisprudenciales exigidos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Señaló que la providencia cuestionada, dictada por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado el 4 de junio de 2021, se profirió conforme a las normas legales vigentes y con base en la sana crítica judicial, sin que se evidencie vulneración de derechos fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El departamento de La Guajira pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela y, en subsidio, negar las pretensiones formuladas por el accionante, toda vez que no se cumplen los requisitos para la procedencia de una tutela contra decisiones judiciales, máxime si se tenía en cuenta que el asunto ya había sido analizado en una acción de tutela anterior.
Además, indicó que no se cumplía con el requisito de inmediatez, pues habían transcurrido más de seis meses desde la última decisión judicial cuestionada. En gracia de discusión, advirtió que el accionante no acreditó la vulneración al derecho a la igualdad, dado que no se demostró que el accionante se encuentre en idénticas condiciones fácticas y jurídicas a las de otros beneficiarios de fallos favorables ni que las decisiones comparadas hubieran sido adoptadas por la misma autoridad judicial.
Finalmente, afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, porque no se le atribuyen conductas u omisiones que hayan afectado los derechos fundamentales del actor. El departamento del Cesar pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, porque no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante.
El departamento de Arauca solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo constitucional, por cuanto no se acredita el requisito de subsidiariedad. Además, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que la pretensión de la tutela no solo buscaba la protección de derechos fundamentales, sino también el restablecimiento de un derecho económico, al solicitar el pago indexado de $1.733.333.333,33 a título de perjuicios materiales por la fracción del premio mayor del sorteo extraordinario de lotería del 4 de agosto de 2007.
Explicó que los hechos invocados en la tutela ya habían sido objeto de un proceso contencioso administrativo de reparación directa adelantado contra la Superintendencia Nacional de Salud y varios departamentos, dentro del expediente 25000-23-26-000-2010-00527-01, que culminó con sentencia del 4 de junio de 2021 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones del actor.
Advirtió que, frente a esa decisión, el accionante ya había interpuesto una acción de tutela dentro del radicado 11001-03-15-000-2021-07273-00, la cual fue resuelta mediante sentencia del 2 de diciembre de 2021. Así mismo, sostuvo que tampoco se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que el último pronunciamiento judicial fue emitido en diciembre de 2021.
El departamento del Meta pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que la acción de tutela se dirige contra la autoridad judicial que profirió la providencia judicial cuestionada, y no contra dicha entidad territorial. Indicó que, si bien el departamento del Meta fue vinculado como parte en el proceso de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2010-00527-01, la providencia de segunda instancia dictada el 4 de junio de 2021 estableció que los departamentos involucrados no eran responsables del pago del premio, dado que la obligación Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contractual recaía exclusivamente en la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda. El departamento del Guainía solicitó la desvinculación del trámite constitucional, por considerar que no tiene interés legítimo en el proceso, ni vulneró los derechos fundamentales del accionante.
El departamento del Guaviare solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y la existencia de cosa juzgada. Manifestó que las facultades asignadas a las entidades territoriales conforme a la Ley 643 de 2001 se limitan a la fiscalización de la transferencia de recursos provenientes del monopolio rentístico, sin que se derive responsabilidad frente al pago de premios de lotería o al cumplimiento de las obligaciones comerciales de los operadores del juego.
Adicionalmente, alegó la configuración de cosa juzgada, al haberse definido la ausencia de responsabilidad del departamento en la sentencia cuestionada y en el proceso de reparación directa 25000-23-26-000-2008-00459-01, promovido por otro beneficiario del mismo billete de lotería. El departamento del Caquetá señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante y solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Además, destacó que la tutela es un mecanismo subsidiario y no puede utilizarse para reemplazar los medios ordinarios de defensa judicial previstos por el ordenamiento jurídico. El departamento del Vaupés solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no haber cometido ninguna acción u omisión que pudiera constituir una vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
Adicionalmente, alegó que la acción de tutela es improcedente para reclamar acreencias de contenido económico, en tanto existen medios judiciales ordinarios para tal fin. También advirtió la ausencia de elementos probatorios que demuestren la vulneración del mínimo vital del accionante o que justifiquen la procedencia del amparo por vía excepcional.
Finalmente, indicó que la acción resulta temeraria, dado que el señor Cardozo Vera ya había presentado una tutela anterior con los mismos hechos, partes y pretensiones, lo cual vulnera los principios de lealtad y buena fe procesal. El departamento del Chocó solicitó la desvinculación del Departamento del trámite constitucional, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, porque no adelantó actuación ni omisión que pueda considerarse vulneradora de los derechos fundamentales invocados.
Sostuvo que ese ente territorial no tiene vínculo jurídico alguno con el sorteo de lotería objeto del proceso ni con la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda., Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operadora del sorteo, por lo que no puede atribuírsele ninguna responsabilidad por los hechos narrados.
Finalmente, manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir decisiones judiciales, máxime si no se acreditan los requisitos especiales de procedencia de tutela contra providencia, y menos aun cuando se pretende el reconocimiento de una suma de dinero, lo cual corresponde al juez natural en sede contenciosa.
La Lotería del Chocó en Liquidación afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante y solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que esa entidad fue suprimida mediante la Ordenanza 08 del 18 de mayo de 2007, y que desde entonces se encuentra en proceso de liquidación conforme con las disposiciones de la Ley 1105 de 2006, el Decreto 254 de 2000 y demás normas concordantes.
Resaltó que la acción de tutela resulta improcedente por falta de inmediatez y por la existencia de otros mecanismos judiciales ordinarios para la protección de los derechos invocados. El departamento de Casanare pidió que se declare la improcedencia del amparo, al considerar que no se configuran vulneraciones de derechos fundamentales atribuibles a esa entidad y que no se cumplen los requisitos jurisprudenciales para la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
Afirmó que la inconformidad del actor se basa en una discrepancia subjetiva frente a una sentencia en firme dictada dentro del proceso de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2010-00527-01, en la cual se descartó cualquier responsabilidad del ese ente territorial, al concluirse que no tenía la calidad de socio ni de garante respecto al pago del premio de lotería. Sostuvo que la providencia fue producto de un juicio adelantado con plenas garantías procesales, y que el accionante ya había ejercido tutela contra dicha decisión, la cual fue resuelta en su contra, configurándose así cosa juzgada constitucional.
Asimismo, advirtió que la acción tampoco cumple con el requisito de inmediatez, pues los hechos son de 2007, la sentencia se profirió en 2021, y el actor solo volvió a presentar la tutela tras conocer en 2024 una providencia diferente proferida en otro proceso. A su juicio, esta utilización instrumental de la tutela desconoce su carácter subsidiario.
La Superintendencia Nacional de Salud pidió ser desvinculada de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que su función es de inspección, vigilancia y control. De modo que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela promovida por el señor Ismael Cardozo Vera, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad material, presuntamente vulnerados por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia de 4 de junio de 2021 proferida dentro del proceso de reparación directa radicado 25000-23-26-000-2010-00527-01.
La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, al constatar la existencia de cosa juzgada constitucional, toda vez que el actor ya había promovido una acción de tutela anterior contra la misma providencia judicial. Para llegar a esta conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) de las solicitudes de falta de legitimación en la causa por pasiva;
(ii) la existencia de cosa juzgada constitucional en materia de tutela, y; (iii) del caso concreto. De las solicitudes de falta de legitimación en la causa por pasiva Los departamentos de Caquetá, Vaupés, Chocó, Casanare y Arauca y la Superintendencia Nacional de Salud solicitaron que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de la presente acción de tutela, al considerar que no incurrieron en alguna actuación u omisión que pudiera constituir una vulneración de los derechos fundamentales invocados por el señor Cardozo Vera.
La Sala negará dicha solicitud, por cuanto estas entidades territoriales y el ente de inspección y vigilancia fueron vinculados como demandados dentro del proceso ordinario de reparación directa identificado con el radicado 2010-00527-01, en el cual se emitió la providencia judicial cuestionada. En consecuencia, al tener un interés directo en la decisión objeto de reproche, su vinculación al presente trámite resulta procedente en calidad de terceros con interés. De la cosa juzgada constitucional en materia de tutela La jurisprudencia constitucional1 ha identificado los elementos para evaluar la posible configuración de cosa juzgada constitucional en los procesos de tutela, así: (i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela;
(ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por la misma persona o su representante; (iii) identidad del sujeto demandado y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. 1 Ver, entre otras, la sentencia T-019 de 2016 y C-774 de 2001. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así lo establece la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, que a la letra dice: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o por conducto de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica por medio de cualquiera de sus representantes legales;
(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental; (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación de estudiar la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción Además, el artículo 383 del Decreto 2591 de 1991 establece que la actuación es temeraria cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales.
También señala que, en ese caso, todas las solicitudes se rechazarán o decidirán desfavorablemente. Es decir, en el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección. La figura de la temeridad censura la intención fraudulenta de la persona que ejerce injustificadamente la misma tutela ante varios jueces.
El fundamento de la norma que sanciona la temeridad se encuentra en los artículos 83 y 95 de la Constitución Política, que, por una parte, obligan a los particulares y a las autoridades públicas a actuar con base en el principio de buena fe, y, por otra, imponen el deber de «respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios y colaborar en el buen funcionamiento de la administración de la justicia».
En el mismo sentido, la Corporación se refirió a aquellos eventos en los que, a pesar de que se cumpla con los requisitos señalados, no hay lugar a declarar la existencia de la temeridad, cuando: «i) en las condiciones del actor que lo coloca en estado de ignorancia o de especial vulnerabilidad o indefensión en que actúa por miedo insuperable o la necesidad extrema de defender sus derechos, ii) en el asesoramiento equivocado de los profesionales del derecho, iii) en nuevos eventos que aparecen con posterioridad a la acción o que se omitieron en el trámite de la misma u otra situación que no se hubiere tomado como fundamento para decidir la tutela anterior que involucre la necesidad de protección de los derechos, y iv) en la presentación de una nueva acción ante la existencia de una sentencia de unificación de la Corte Constitucional, [cuando el actor] en sus actuaciones siempre puso de presente a los jueces de tutela la previa existencia de una demanda de igual naturaleza.» 2 Ver, entre otras, las sentencias T-067 de 2005, T-312 de 2006 y SU-713 de 2006. 3 Artículo 38.
Actuación temeraria. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior, se observa que la actuación temeraria se predica en los eventos en que, sin motivo justificado, una misma persona presenta una acción de tutela ante varios despachos judiciales con base en los iguales hechos y para obtener la protección de los mismos derechos.
(ii) Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que no es posible realizar un estudio de la acción de tutela presentada por el señor Ismael Cardozo Vera porque existe cosa juzgada constitucional, pues en anterior oportunidad había promovido una tutela contra la misma providencia judicial, esto es, la sentencia del 4 de junio de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2010-00527-01.
Al realizar la comparación entre la presente solicitud de amparo y la tramitada bajo el radicado 2021-07273-01, se constata la concurrencia de los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para configurar cosa juzgada constitucional: identidad de partes, de hechos y de pretensiones, sin que el accionante haya justificado de manera razonable la presentación de una nueva acción con igual objeto.
En efecto: Existe identidad de partes, toda vez que ambas acciones fueron promovidas por el señor Ismael Cardozo Vera contra El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, autoridad judicial que profirió la providencia objeto de cuestionamiento. Existe identidad de hechos, pues los fundamentos fácticos en ambas tutelas se derivan del mismo proceso judicial de reparación directa, esto es, el expediente 2010-00527-01, relacionado con el no pago de un premio de lotería derivado de la liquidación de la Empresa Nacional de Loterías Departamentales Ltda., y la supuesta falta de responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud.
Existe identidad de pretensiones, porque en ambas oportunidades el actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, bajo los mismos cargos, esto es, desconocimiento del precedente judicial, omisión de análisis probatorio y defectos en la imputación de responsabilidad a la Superintendencia Nacional de Salud.
En cuanto al motivo válido para justificar la interposición de un nuevo amparo constitucional, el actor señaló que en la sentencia proferida el 10 de octubre de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del expediente 2008-00459-01, accedió a las pretensiones de otro beneficiario del mismo billete de lotería y, en consecuencia, reconoció la responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud por omisión en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
A partir de lo anterior, afirmó que dicha providencia evidencia un trato desigual, que justifica la presentación de la presente acción de tutela, en atención a la existencia de un «precedente que fue desconocido por la autoridad judicial accionada». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se advierte que la sentencia proferida el 10 de octubre de 2024 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, se trató de un proceso adelantado por el señor Nelson Lozano Rojas, en el que el accionante no participó. Por otro lado, la Sala considera pertinente resaltar que la referida sentencia fue proferida con posterioridad a la decisión cuestionada en este asunto.
De modo que, la autoridad judicial demandada no podía conocer ni tener en cuenta dicha decisión al momento de proferir la decisión cuestionada, debido a que esta fue emitida con posterioridad, lo que evidencia una imposibilidad temporal para considerarla en su análisis. Por ello, no puede afirmarse que haya existido un desconocimiento de esa providencia, pues al momento de dictar el fallo cuestionado, esa decisión simplemente no existía. Aunado a lo anterior, debe recordarse que dicha providencia no constituye una sentencia de unificación ni emana de una autoridad jerárquicamente superior a la que profirió la decisión aquí cuestionada, sino que se trata de un fallo de otra subsección de la misma Sección Tercera del Consejo de Estado.
En tal medida, su alcance es el de un precedente horizontal que no tiene fuerza vinculante y cuya divergencia interpretativa, por sí sola, no configura una causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Adicionalmente, no se acreditó que la situación personal del accionante lo ubique en un estado de ignorancia, indefensión o especial vulnerabilidad que le hubiese impedido ejercer adecuadamente su derecho de defensa en la primera tutela.
Tampoco se evidencian elementos que permitan inferir que la presentación de esta nueva acción obedezca a un asesoramiento equivocado de un profesional del derecho. Finalmente, debe advertirse que, aunque se constató la existencia de cosa juzgada constitucional, la Sala considera que en este caso no se configura actuación temeraria por parte del accionante, pues no se evidencia una intención fraudulenta ni de mala fe al momento de promover la presente acción. En consecuencia, se impone declarar improcedente la presente acción de tutela por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la desvinculación de departamentos de Caquetá, Vaupés, Chocó, Casanare y Arauca y la Superintendencia Nacional de Salud. 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Ismael Cardozo Vera. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02808-00 Demandante: Ismael Cardozo Vera 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador