Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: GERARDO SIERRA MARTÍNEZ Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (DAPRE) Asunto: Decide sobre la admisión de demanda Procede el Despacho a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)1, el ciudadano Gerardo Sierra Martínez presentó, de forma virtual, demanda de nulidad simple en contra de la Presidencia de la República, solicitando que se declare la nulidad de la Directiva Presidencial No. 006 del 14 de noviembre de 2023 cuyo asunto es el “uso eficiente de los recursos públicos” y a través de la cual se dispuso: “A partir de la fecha, los ministerios, sus entidades adscritas y vinculadas con capacidad jurídica para contratar, deberán ejecutar directamente sus recursos y evitarán acudir a otras entidades para que actúen como intermediarios en la ejecución de sus políticas y recursos públicos.
En todo caso, se respetarán los contratos que a la fecha de la presente Directiva se encuentren vigentes.” Como fundamento de sus pretensiones, el demandante sostuvo que se materializan las causales de anulación de “vulneración de las normas superiores” y “falta de competencia” debido a que, a su juicio, la directiva vulnera la reserva legal que el 1 Índice 3 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 2 ordenamiento jurídico contempla para crear, modificar, derogar o adicionar las reglas referentes a la contratación pública; específicamente, aduce que a través del acto demandado se suprimen los contratos interadministrativos, ya que se prohíbe a las autoridades del orden nacional hacer uso de tales negocios.
A dicha demanda se le asignó el número de radicación 11001-03-24-000-2024- 00275-00 y se repartió al Despacho del Consejero Germán Osorio Cifuentes, de la Sección Primera del Consejo de Estado2. 2. Por auto de tres (3) de diciembre de dos mil dos mil veinticuatro (2024), ese Despacho dispuso la remisión del expediente a la Sección Tercera, bajo la consideración de que la controversia gira en torno a un tema contractual3. 3.
Una vez remitido a esta Sección, fue repartido a este Despacho a donde ingresó el seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) para adelantar el trámite que corresponda4. II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable El Despacho advierte que para resolver sobre la admisión de esta demanda la normativa aplicable es la establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.
Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 del CPACA5, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, pues se está cuestionando la legalidad de un acto administrativo expedido por el Presidente 2 Índice 4 de SAMAI. 3 Índice 5 de SAMAI. 4 Índices 11 y 12 de SAMAI. 5 “ARTÍCULO 149.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
(…)”. Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 3 de la República6. Además, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado7ꟷ, su conocimiento corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación, pues su contenido está relacionado con asuntos propios de la contratación estatal.
Por lo demás, de acuerdo con lo contemplado en los artículos 125.3 y 171 del CPACA, este Despacho es competente para pronunciarse acerca de su admisión8. 3. Del medio de control de simple nulidad a) Sobre la procedencia del medio de control y su oportunidad De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, que se encarga de regular el medio de control de nulidad, toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando estos hayan sido expedidos “con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
Esta solicitud también podrá impetrarse contra las circulares de servicios y los actos de certificación y registro. Como de manera expresa se consagró en esa misma disposición, excepcionalmente la acción de nulidad procede también contra los actos de contenido particular y concreto cuando quiera que se presente alguna de estas circunstancias: 6 De conformidad con el artículo 1° de la Ley 55 de 1990, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República es un departamento administrativo que, de acuerdo con el literal d) del numeral 1° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, conforma el sector ejecutivo en el nivel central.
En tanto, aquel tiene la representación judicial del Presidente de la República. 7 “ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.
(…)”. 8 “ARTÍCULO 125 La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. (…)
ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)”. Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 4 “1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.” Además, de acuerdo con el parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda de simple nulidad “se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, esto es, bajo la égida del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En lo atinente a la oportunidad para su ejercicio, el artículo 164, numeral 1° literal a) ibidem9 establece que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo. b) Requisitos formales para su interposición Adicionalmente, para que proceda la admisión de la demanda es necesario satisfacer los requerimientos formales que se encuentran definidos en el artículo 162 del CPACA de la siguiente manera: “ARTÍCULO 162.
CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 9 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…)”. Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 5 6.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.” Por su parte, el artículo 163 ejusdem exige que el acto administrativo esté “individualiza[do] con toda precisión”, mientras que también deberá verificarse que hayan sido aportados los documentos y anexos previstos en el artículo 166 de la Ley 1437 de 201110.
Cumplidos estos requisitos, será procedente la admisión; de lo contrario, conforme al artículo 170 del CPACA, el escrito introductorio deberá ser inadmitido para su respectiva corrección. 10 “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.” Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 6 4. Sobre la admisión de la demanda en el caso concreto Pues bien, en el presente asunto el Despacho encuentra que el medio de control de nulidad simple es procedente, toda vez que lo que se solicita es la nulidad de la Directiva Presidencial No. 006 del 14 de noviembre de 2023.
Tal y como lo ha sostenido esta Corporación11, cuando estas directivas tienen la “virtualidad de producir efectos jurídicos externos [según su] redacción perentoria y enfática (…) constituyen un verdadero acto administrativo en tanto no se limitan a dar a conocer un criterio institucional sobre la manera de cumplir el ordenamiento jurídico”12.
Así, con fundamento en el artículo 189.11 de la Constitución13, según el cual el Presidente de la República puede ejercer la potestad reglamentaria incluso con órdenes, el Consejo de Estado ha indicado que “las directivas presidenciales tienen plena fuerza obligatoria y no son (…) meras indicaciones o sugerencias”14, de manera que “son actos administrativos definitivos pasibles de control jurisdiccional, en tanto se adecúan a la descripción que de ellas se hace en el artículo 12 de Ley 153 de 1887”15.
Así, como la Directiva Presidencial No. 006 del 14 de noviembre de 2023 es, efectivamente, un acto expedido por una autoridad del orden nacional, atendiendo a que fue suscrito por el Presidente de la República, reviste carácter general, pues sus medidas van dirigidas a los ministerios y sus entidades adscritas y vinculadas, y está dirigida a producir efectos jurídicos, es claro que es susceptible de ser enjuiciada a través de este medio de control.
Además, de la demanda no se desprende que el accionante pretenda obtener el restablecimiento de algún derecho particular, por lo que es posible que el proceso se surta bajo las reglas previstas para el medio de control de nulidad simple, tal y 11 En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de ponente del 13 de marzo de 2023, radicación 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicado No. 11001-03-26-000-2007-00040-00(34144) 13 “ARTICULO 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicado No. 11001-03-26-000-2007-00040-00(34144).
Pie de página 15. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de noviembre de 2022, radicado No. 11001-03-24-000-2012-00025-00. Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 7 como fue presentado, lo cual excluye la exigencia de efectuar una estimación de la cuantía. Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales, especialmente los previstos en los artículos 162 y 163 del CPACA, se advierte que: i) Se designaron las partes del proceso, representadas, de un lado, por el señor Gerardo Sierra Martínez quien se encuentra habilitado para fungir como demandante por tratarse de una acción pública y, del otro, por el Presidente de la República quien, tal como lo establece el inciso 5º del artículo 159 del CPACA16 se encuentra representado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE); ii) Se expresaron claramente las pretensiones de la demanda, que consisten en que se declare bien la nulidad total de la Directiva Presidencial 006 del 14 de noviembre de 2023 o su nulidad parcial en lo que respecta a la prohibición que se alega como contraria al ordenamiento jurídico; iii) Se determinaron y numeraron los hechos que sirven de sustento a las pretensiones; iv) Se expusieron las razones de derecho que sustentan la demanda, referidas básicamente a la imposibilidad que tenía la autoridad demandada para expedir una directiva que, según el criterio del actor, limita la contratación interadministrativa; y v) Se reseñaron las direcciones de notificaciones judiciales tanto del demandante como de la autoridad demandada, acreditando el envío de la demanda al canal digital de la misma17.
Además, se cumplió también la exigencia contenida en el artículo 163 del CPACA, pues se individualizó plenamente el acto administrativo acusado, y lo reglado en el 16 “ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. (…) Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
(…)”. Sobre el punto, consultar, además: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 6 de agosto de 2018, radicado 11001-03-24-000-2013-00199-00 y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de noviembre de 2022, radicado No. 11001-03-24-000-2012-00025-00. 17 PDF denominado “3_DemandaWeb_ConstanciaDeEnvio_Gmaildemandadenulida” del índice 3 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 8 numeral 1° del artículo 166 del CPACA, ya que la parte actora no solo aportó copia del acto acusado, sino que indicó que para todos los efectos legales la directiva acusada se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad, allegando los enlaces electrónicos correspondientes, tal y como lo exige la disposición en comento18.
Así las cosas, es claro que la demanda de la referencia cumple con los requisitos formales previstos en la ley para este medio de control, por lo que corresponde dar aplicación a lo establecido en el artículo 171 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de simple nulidad formulada por el ciudadano Gerardo Sierra Martínez en contra de la Directiva Presidencial No. 006 del 14 de noviembre de 2023 proferida por la Presidencia de la República.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente de esta decisión al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Tercera, SURTIR el traslado de la demanda a la entidad accionada, al Ministerio Público y a los demás intervinientes por el término de treinta (30) días, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del CPACA.
CUARTO: ADVERTIR a la entidad accionada que, en los términos del parágrafo primero del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deberá allegar a esta Corporación los documentos que reposen en su oficina y que contengan los antecedentes de la expedición del acto demandado.
QUINTO: NOTIFICAR de esta decisión por estado a la parte actora. 18 Tal y como consta en el folio 9 de la demanda disponible en el PDF denominado “5_DemandaWeb_Demanda_demandadenulidaddire” del índice 3 de SAMAI. Radicado: 11001-03-24-000-2024-00275-00 (72331) Demandante: Gerardo Sierra Martínez 9 SEXTO: INFORMAR A LA COMUNIDAD de la existencia de este proceso a través de la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P14