1 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Actor: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Demandado: Ministerio de Transporte Tesis: Existe cosa juzgada respecto a los cargos relativos a la falta de competencia de la entidad demandada para expedir el acto enjuiciado y de violación al principio de reserva de ley.

No es nulo el acto administrativo que reguló el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga, si los efectos de dicha disposición conducen a la imposición de una restricción a las importaciones provenientes de países miembros de la CAN y la OMC. SENTENCIA – ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda instaurada por el señor Luis Alfonso Camacho Peñaranda, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), contra la Resolución 10500 del 9 de diciembre de 2003, “Por la cual se regula el ingreso de vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga”, proferida por el Ministerio de Transporte.

I. LA DEMANDA El señor Luis Alfonso Camacho Peñaranda interpuso la demanda en los siguientes términos1. 1.1. Pretensiones 1 Folios 34 a 51. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Comedidamente reitero ante el H. Consejo la petición de que se declare nula la Resolución 10.500 del Ministerio de Transporte expedida el 9 de diciembre de 2003, y que se decrete la suspensión provisional, bien de todo el acto demandado, o bien la de su artículo 4”2. 1.2.

El acto cuestionado La Resolución 10500 de 2003, que señala: “RESOLUCIÓN No. 010500 DE 2003 (9 DIC 2003) “Por la cual se regula el ingreso de vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga” EL MINISTRO DE TRANSPORTE En ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confieren las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002, y el Decreto 2053 de 2003.

CONSIDERANDO

Que las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002 establecen como directrices tanto del transporte como del tránsito, la facultad estatal de regulación, la obligación de la garantía de la prestación del servicio público de transporte en condiciones de accesibilidad, comodidad y seguridad. Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 336 de 1996, las autoridades competentes podrán regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público.

Que como consecuencia de los estudios y análisis efectuados por el Ministerio de Transporte que demuestran un envejecimiento continuo y acentuado en el parque automotor del servicio público de transporte terrestre de carga, se hace necesario tomar medidas que incentiven su renovación y reposición en condiciones, económicas, sociales, financieras y de accesibilidad para los propietarios de este tipo de vehículos.

Que las estadísticas de accidentalidad en carretera muestran que las condiciones técnico mecánicas de los vehículos y la edad de los mismos se constituyen en una de las causas más determinantes de accidentalidad, mortalidad y morbilidad en Colombia. Que el artículo 37 de la Ley 769 de 2002, establece que el registro inicial de un vehículo puede efectuarse en cualquier organismo de tránsito del país. Que en mérito de lo expuesto. 2 Folio 51. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Durante la vigencia de la presente Resolución, el ingreso de vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga, se hará únicamente por reposición, previa demostración que el o los vehículos repuestos fueron sometidos al proceso de desintegración física total, la cancelación de su licencia de tránsito y del Registro Nacional de Carga.

Para los efectos previstos en esta disposición, se entiende por desintegración física total, la descomposición de todos los elementos integrantes del automotor hasta convertirlos en chatarra.

ARTICULO SEGUNDO. - Los Organismos de Transito no podrán efectuar registro inicial a vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, hasta tanto no se presente la certificación de desintegración física total, del o de los vehículos objeto de la reposición, expedida por la entidad autorizada, se demuestre la cancelación de su licencia de tránsito y la condición de equivalencia de que trata el artículo siguiente.

ARTICULO TERCERO. - Condición de Equivalencia para la Reposición. La reposición procede en cualquiera de los siguientes eventos: • Cuando la configuración del vehículo objeto del registro inicial, sea equivalente en capacidad de carga a la del vehículo sometido al proceso de desintegración física total. • Cuando la capacidad de carga del vehículo objeto del registro inicial, sea menor a la del vehículo sometido al proceso de desintegración física total. • Cuando la capacidad de carga, de acuerdo con la configuración del vehículo sujeto al registro inicial, sea menor o igual a la sumatoria de la capacidad de varios vehículos que fueron sometidos al proceso de desintegración física total para estos efectos.

ARTICULO CUARTO. - El Ministerio de Transporte establecerá las condiciones y requisitos que se deben cumplir para el proceso de desintegración física total y la expedición del certificado de la misma. En todo caso, las condiciones previstas deberán garantizar la inhabilitación definitiva de todas las partes del vehículo.

ARTÍCULO QUINTO. - VIGENCIA. - La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO Ministro de Transporte”3. 1.3. Normas violadas y concepto de violación 3 Folio 6 (reverso). 4 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.1.

Como normas infringidas señaló el artículo 6 de la Ley 105 de 1993, el artículo 66 de la Ley 336 de 1996, la Ley 769 de 2002, los artículos 84, 122, 123, 150, numeral 21º, 150, numeral 23º, 333, 334 y 365 de la Constitución Política; la Ley 8 de 1973, la Ley 457 de 1998, la Ley 170 de 1994 y el Decreto Ley 2053 de 2003. 1.3.2. Señaló que ninguna de las normas que el Ministerio de Transporte citó en la Resolución 10500 de 2003 como fuente de su competencia en realidad le facultan para expedirla, por lo que la entidad incurrió en una extralimitación de funciones y en violación de mandatos superiores, tanto de orden legal como constitucional, aspecto que fundamentó realizando las siguientes consideraciones: 1.3.2.1.

Particularmente, señaló que, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 105 de 1993, el Ministerio de Transporte está facultado para exigir la reposición de vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y mixto, garantizando que se sustituyan por nuevos los que hayan cumplido la vida útil, la cual fue determinada por la misma norma en veinte (20) años.

Que, además, esta disposición establece que las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal tienen facultad para suspender transitoriamente, en sus jurisdicciones, el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de carga o mixto, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de otro que deba ser transformado o que haya cumplido el máximo de vida útil.

Agregó que dicha norma señala que el Ministerio de Transporte tiene facultad para definir, reglamentar y fijar los requisitos para la repotenciación o transformación de los vehículos terrestres que operan en el servicio público de pasajeros o mixto, para prolongar su vida útil por diez (10) años y por una única vez. Añadió que la disposición en comento autoriza al Ministerio de Transporte para establecer los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros o mixto, pero no para los vehículos de carga, con radio de acción distinto al urbano. De acuerdo con lo anterior, alegó que, a través del acto demandado, el Ministerio de Transporte pretendió regular el ingreso de vehículos al servicio público de transporte 5 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terrestre automotor de carga, por lo que vulneró el artículo 6 de la Ley 105 de 1993, pues este no le confiere tal facultad. 1.3.2.2.

Arguyó que el Ministerio de Transporte también vulneró el artículo 66 de la Ley 336 de 1996, pues éste faculta a las autoridades competentes en cada una de las modalidades terrestres para regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público, pero no para suspender o suprimir ese ingreso, que fue precisamente lo que hizo el artículo 1 de la Resolución 10500 de 2003, cuando dispuso que “el ingreso de vehículos al Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga, se hará únicamente por reposición, previa demostración que el o los vehículos repuestos fueron sometidos al proceso de desintegración física total, la cancelación de su licencia de tránsito y del registro Nacional de Carga”.

Agregó que, si el Legislador hubiese querido autorizar al Ministerio de Transporte para impedir o suspender el ingreso de vehículos al parque automotor por incremento, lo hubiera hecho de manera expresa, de la misma forma en que lo hizo en el inciso segundo del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, que facultó a las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal para “suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de la localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil”.

Adujo que, de acuerdo con el diccionario, suspender es detener o diferir por algún tiempo una acción o una obra; suprimir es hacer cesar o hacer desaparecer, y regular es medir o ajustar, por lo que, de acuerdo con el artículo 27 del Código Civil, que señala que “cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”, el Ministerio no podía desnaturalizar el significado de los verbos suspender, suprimir y regular, para crear o atribuirse competencias inexistentes.

Con fundamento en lo anterior, dijo que en la Resolución 10500 de 2003, el Ministerio de Transporte no reguló el ingreso de vehículos por incremento, sino que lo suspendió y lo suprimió, incurriendo así en clara extralimitación de las competencias que le confiere el artículo 66 de la Ley 336 de 1996. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2.3 Indicó que en el acto censurado también invocó el artículo 37 de Ley 769 de 2002, en el que sólo se hace mención al registro inicial y a las matrículas de los vehículos, de manera que en dicha norma tampoco se confirió al Ministerio la competencia para suprimir el sistema de incremento como medio de ingreso de vehículos al transporte público de carga ni para establecer la reposición como único mecanismo para ese fin.

Acotó que, en la citada disposición legal, no se mezclaron normas de policía de tránsito con las relacionadas con la intervención en la economía y que, incluso, en el trámite legislativo se propuso congelar el parque automotor de transporte colectivo de pasajeros por cuatro (4) años, pero que el Congreso de la República rechazó esa iniciativa.

Sobre este punto concluyó que la Resolución demandada contiene normas de intervención económica, con profundos efectos en la industria y el comercio de automotores, así como en el transporte terrestre de carga, sin que el Ministerio de Transporte tuviera facultad expresa para expedirlas, pues éstas se encuentran conferidas privativamente por los artículos 333 y 334 de la Constitución al legislador. 1.3.3.

Dijo que el Decreto Ley 2053 de 2003, que también fue invocado como fundamento para la expedición del acto enjuiciado, fue vulnerado, dado que el artículo 5.18 ibídem, que consagra las funciones del Despacho del Ministro de Transporte, lo faculta para “adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional con cobertura y frecuencia adecuada a la demanda, en términos de servicio y costo que lo hagan accesible a la mayoría de los usuarios”.

Sin embargo, a su juicio, esta disposición se refiere al cubrimiento geográfico, y no otorga competencia al funcionario para ejercer intervención económica en la industria, el comercio y el propio transporte. Al respecto, mencionó que, al igual que con las disposiciones legales antes aludidas como vulneradas, si el Decreto 2053 de 2003 hubiese tenido el propósito de conferir al Ministro de Transporte la facultad de intervención, lo hubiera señalado expresamente.

Agregó que el otorgamiento de facultades a una autoridad debe ser explícita y precisa, más aún, tratándose de facultades para intervenir en la economía 7 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y para establecer limitaciones a la libertad de empresa.

Que, además, la competencia privativa del Congreso para expedir normas de intervención solamente puede ser delegada mediante leyes, y no través de decretos ley, pues es propia del poder legislativo. Advirtió que el artículo 2 del Decreto Ley 2053 de 2003 ratifica las funciones que el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 confiere al Ministerio de Transporte, pero insistió en que éste no otorga la competencia para dictar mandatos de intervención, menos aún uno que afecte el parque automotor de servicio público de carga.

Concluyó señalando que la congelación del parque automotor del servicio público de transporte de carga crea privilegios para un sector de la industria del transporte, como el camionero individual, pero no para la empresa organizada de transporte, lo que va en detrimento de la competitividad y la productividad del sector real de la economía, razón por la cual no se ve cómo tal medida podría contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del país o a la distribución equitativa de oportunidades y a la promoción del desarrollo. 1.3.4.

Por otra parte, dijo que el acto atacado vulneró el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena4, que consagra el Programa de Liberación de Bienes, el cual tiene por objeto eliminar las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier país miembro. Explicó que, de acuerdo con el artículo 73 ibidem, por restricciones de todo orden se entiende cualquier medida de carácter administrativo mediante la cual un país miembro, por decisión unilateral, impida o dificulte las importaciones.

No obstante, precisó que, de la regla de eliminación de dichas medidas, se encuentran exceptuadas las orientadas a la protección de la moral pública, a cuestiones de seguridad, al comercio de armas, a la vida y salud de personas, animales o vegetales; a la importación o exportación de oro y plata, a la protección del patrimonio nacional de valor artístico y a la exportación o utilización de material nuclear.

Entonces, adujo que la norma no consagra ninguna excepción que permita establecer medidas restrictivas 4 Incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 8 de 1973. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre la importación y exportación intracomunitaria de vehículos de transporte de carga.

Señaló que, de acuerdo con estas disposiciones, Colombia no puede impedir u obstaculizar unilateralmente la importación de vehículos originarios de los demás países signatarios del Acuerdo, ni obstruir la expedición de sus licencias de tránsito o su inscripción inicial ante las autoridades nacionales. Además, explicó que, si al Estado colombiano le es vedado establecer las mencionadas restricciones a través de medidas administrativas unilaterales, resulta manifiestamente antijurídico que un funcionario subalterno lo haga, como ocurrió con la expedición de la resolución atacada.

Adicionó que el movimiento comercial de importación y exportación de vehículos automotores en la Comunidad Andina, incluyendo los de transporte de carga, es dinámico y cuantioso. Y destacó que Colombia, Venezuela y Ecuador suscribieron el Convenio de Complementación en el Sector Automotor, y que tienen entre sí un importante flujo comercial de vehículos automotores.

Puso de presente el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, suscrito sin reservas el 28 de mayo de 1979 por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, el cual señala que: “los países miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena (…) Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculicen su aplicación”5.

Destacó el principio de prevalencia de los tratados internacionales sobre la legislación interna y dijo que éste había sido desconocido por el Ministerio de Transporte al expedir la Resolución 10500 de 2003. Asimismo, señaló que el artículo 9º de la Constitución Política impuso al Estado el deber de reconocer los principios de derecho internacional y que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1189 de 2000, sostuvo que, de acuerdo con el principio de interpretación conforme, las normas internas se 5 Precisó al respecto que el texto vigente de este tratado se encuentra en el Protocolo Modificatorio, suscrito el 28 de mayo de 1996 en Cochabamba, Bolivia, el cual entró en plena vigencia para Colombia luego de ser ratificado por la Ley 457 de 1998, publicada en el Diario Oficial 43360 de 11 de agosto de 1998. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben leer de manera tal que su sentido armonice al máximo con la Constitución y con las obligaciones internacionales que tiene Colombia.

De acuerdo con el anterior contexto normativo, señaló que la Resolución 10500 de 2003 congeló el parque automotor colombiano de vehículos de servicio público de carga y suprimió el ingreso de vehículos por incremento, dejando como única opción la reposición, esto es, el cambio de un vehículo nuevo por otro viejo que debe ser chatarrizado, lo cual impide el crecimiento natural de ese parque y su renovación, lo que mantiene estático el número de unidades.

Lo anterior, a su juicio, es una medida administrativa unilateral del Gobierno colombiano, que obstaculiza e impide las importaciones de automotores de carga provenientes de Venezuela y Ecuador, y conlleva al incumplimiento del Programa de Liberación Andino. Señaló que era tan evidente el efecto negativo del acto demandado sobre el comercio exterior colombiano y sobre el comercio andino de automotores, que el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 250 del 10 de febrero de 2004, “Por la cual se establecen las condiciones y requisitos que se deben cumplir para el proceso de desintegración física total y la expedición del certificado correspondiente, para el registro inicial de vehículos de Servicio Público Terrestre Automotor de Carga”, que en el artículo 12 estableció un régimen de transición para el registro inicial de los vehículos de carga sin las exigencias previstas en la Resolución 10500 de 2003, hasta el día 30 del mes de abril de 2004. 1.3.5.

Entre tanto, sostuvo que Colombia, Ecuador y Venezuela son miembros de la Organización Mundial de Comercio (en adelante OMC), sustituto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en adelante GATT), el cual tiene como objetivo liberar el intercambio mundial de mercancías y servicios, y, por tanto, están obligados a cumplir sus normas.

Señaló que el artículo XI del GATT establece que ninguna parte contratante puede imponer ni mantener prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto originario de otra parte contratante, aparte de los derechos de aduanas y otras cargas similares. En tal sentido, adujo que el artículo XVI, ordinal 4, del Acuerdo de Establecimiento de la OMC, determinó que cada miembro debe asegurarse de la conformidad de su legislación interna con las obligaciones que le imponen los Acuerdos anexos.

Que, por 10 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto, Colombia está obligada a ajustar su legislación a las obligaciones que le impone el GATT. Con base en lo expuesto, enfatizó que la Resolución 10500 de 2003, al congelar el parque automotor de servicio público de carga, cerró la posibilidad de importar a Colombia tanto vehículos armados como sus partes de ensamble o CKD6, utilizadas por la industria nacional, en aras de proteger a la industria de transporte, la cual, a su juicio, no amerita proteccionismo sino mayor competitividad y productividad. 1.3.6.

Por otra parte, alegó que la resolución demandada infringe la Constitución Política. 1.3.6.1. En concreto, señaló que la Resolución 10500 de 2003 vulnera el artículo 84 de la Carta, que prohíbe a las autoridades exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho o una actividad, pues el artículo 1 del acto censurado, prescribe que el ingreso de vehículos solo puede producirse por reposición y que se debe demostrar la cancelación de la licencia de tránsito y del Registro Nacional de Carga de los vehículos repuestos y que estos se hayan sometido al proceso de desintegración física total.

Los anteriores, alegó, son requisitos adicionales a los que exige la ley para el ingreso de vehículos al servicio público de transporte de carga y para que las empresas de transporte puedan utilizar su capacidad máxima de carga. 1.3.6.2. Alegó que el Ministerio, además, al expedir el acto acusado, infringió los artículos 122 y 123 de la Carta, que precisan los límites de la función pública, en cuanto señalan que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

Lo anterior, como quiera que las facultades usadas por la cartera ministerial demandada para la expedición de la Resolución demandada no derivaban de las funciones que asignó a esa entidad las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002, ni del Decreto 2053 de 2003. 6 Corresponde a la expresión Completely Knocked Down. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.6.3.

Argumentó que la resolución desconoce el artículo 150 numeral 21º de la Carta Política, que establece como función privativa del Congreso la expedición de las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334 ibidem, pues contiene disposiciones que afectan la industria y el comercio de automotores, así como la industria del transporte público de carga, si se tiene en cuenta que inciden sobre su campo natural de acción, su competitividad y su productividad, al congelar el parque automotor de servicio público de carga. 1.3.6.4.

Afirmó que el acto también vulnera el artículo 150, numeral 23º, y el artículo 365 de la Carta, que consagra como función privativa del Congreso de la República la expedición de las leyes que regulan la prestación de los servicios públicos, como lo es el transporte público de carga. Es decir, que el Ministerio de Transporte invadió el campo de acción del Legislador al expedir un acto administrativo que pretende regular el servicio público de transporte de carga en cuanto a la dotación del equipo automotor con el cual se presta. 1.3.6.5.

Alegó que el acto cuestionado también desconoce artículo 333 de la Constitución, que consagra la libertad económica y la iniciativa privada, y establece que, para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley. Al punto, enfatizó que la Resolución 10500 de 2003 impide el ingreso de vehículos al parque automotor de servicio público de carga, a no ser que se haga mediante reposición. En el mismo sentido, dijo que la resolución también vulnera el artículo 334 de la Carta, que prescribe que la dirección general de la economía está a cargo del Estado, el cual intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que no existe ley ni reglamento que faculte al Ministerio de Transporte para intervenir en la industria productora de automotores, en el comercio distribuidor de éstos ni en la industria del transporte público de carga en la forma en que lo hizo dicho acto, esto es, congelando el parque automotor de ese servicio mediante la prohibición del ingreso de vehículos por incremento, dejando vigente solo la reposición. Al respecto, advirtió que una disposición que regule la forma como debe renovarse el parque automotor, sea de servicio público o privado, es un mandato de intervención económica, función prevista en cabeza del Congreso de la República por el numeral 12 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21º del artículo 150 de la Carta.

Tales normas, en todo caso, difieren de las simples disposiciones de policía de tránsito, las cuales, en los términos del artículo 150, numeral 25º, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2 ibidem, también deben ser expedidas por el Congreso. Adujo que las disposiciones sobre intervención económica están reguladas en el artículo 334 de la Constitución, como una acción especial que ejerce el Estado a través del Congreso, mediante la expedición de leyes asimismo especiales, orientadas a intervenir en la producción y distribución de bienes, y no mediante simples leyes contentivas de normas de policía de tránsito terrestre.

En ese orden, sostuvo que las normas de tránsito se refieren a la locomoción de personas, a la movilización o rodamiento de vehículos, y no pueden contener mandatos de intervención económica, como la congelación del parque automotor o de la capacidad de carga, medida que tiene profunda incidencia en la industria y el comercio de automotores y en la industria del transporte de carga.

Por tanto, adujo, un mandato de tal naturaleza ha de ser materia de una ley especial de intervención. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Transporte7, mediante memorial radicado el 20 de marzo de 2007, solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda bajos los siguientes términos: 2.1. Alegó que el acto demandado fue expedido con fundamento en la competencia dispuesta en las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002, que le otorgaron a esa entidad la facultad de regular la actividad transportadora y las relaciones entre los distintos elementos que participan en la contratación y la prestación del servicio público de transporte, impidiendo la competencia desleal y promoviendo la racionalización del mercado.

En tal sentido, luego de aludir al alcance de la competencia regulatoria, señaló que la entidad tiene la potestad de reglamentar el servicio público de transporte de carga de acuerdo con los principios de eficiencia y seguridad, así como la entrada de vehículos para dicho servicio, e implementar esquemas de reposición del parque automotor. 7 Folios 209 a 221. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, el esquema de los servicios públicos ha cambiado radicalmente, pues se pasó de la prestación directa del Estado a la prestación indirecta por parte de los particulares, bajo el control y regulación de la administración, como lo establece el artículo 365 de la Carta.

Adujo que, de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional en las sentencias C-043 de 1998 y C-066 de 1999, el Ministerio tiene la facultad de regular la debida prestación del servicio público de transporte en Colombia, la cual debe ejercerse con fundamento en estudios técnicos que comprueben que la medida que se adopte no sea caprichosa, sino que se atiene a los postulados que haya delineado el Legislador.

Señaló que la facultad de intervención estatal en la libertad económica involucra un deber de ponderación por parte de la Administración y exige: (i) que exista un motivo constitucional o legalmente legítimo; (ii) la idoneidad de los instrumentos de intervención elegidos; (iii) su absoluta necesidad en el sentido de elección del medio menos gravoso;

(iv) un equilibrio entre la transcendencia de la intervención y la utilidad obtenida, y por consiguiente, (v) una cierta proporcionalidad en la relación de medio a fines. Agregó al respecto que, en estos casos, la Administración debe poder justificar las limitaciones que fije a las libertades en la existencia de necesidades razonables y objetivas del bien común, y que la ausencia de intervención traería perjuicios al servicio objeto de regulación. En este orden, argumentó que la Resolución 10500 de 2003 cumplió con tales exigencias pues se fundamentó en las potestades que emanan del artículo 66 de la Ley 336 de 1996, que señala que “las autoridades competentes en cada una de las modalidades terrestres podrán regular el ingreso de vehículos por incremento del servicio público”.

Esta norma legal, a su juicio, lo faculta para regular y, por tanto, para suspender, congelar o permitir el ingreso de vehículos por incremento al servicio público de acuerdo con las necesidades, la oferta y la demanda. Entonces, podía congelar el ingreso de vehículos nuevos al parque automotor en cualquier modalidad de servicio de transporte terrestre de carga o de pasajeros, de acuerdo con los estudios que elabore para detectar la sobreoferta en la prestación del servicio.

No obstante, precisó que la congelación del parque automotor no puede ser 14 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co absoluta, sino que debe seguir los parámetros de la intervención en la economía, es decir, debe ser ponderada, en el sentido de adoptar los mecanismos que menos daño causen a la actividad regulada.

Dijo que, en tal sentido, el acto demandado señaló que la congelación no era total, sino que el ingreso de nuevos vehículos debía realizarse por reposición, esto es, mediante el reemplazo del faltante generado por la salida de otros, para lo cual debía demostrarse la desintegración física, la cancelación de la licencia de tránsito y del Registro Nacional de Carga de éstos, a fin de comprobar que no continuarían en rodamiento.

Lo anterior, sostuvo, es concordante con el artículo 7 de la Ley 105 de 1993, que estableció la obligación de las empresas de ofrecer programas de reposición a los propietarios de vehículos y de establecer fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor. Que, además, es concordante con los parágrafos 1º y 2º de dicha norma, que señalan que el Ministerio de Transporte, en asocio con las autoridades territoriales competentes, vigilará los programas de reposición, y que la utilización de los recursos destinados a ésta para fines diferentes configura el delito de abuso de confianza.

Manifestó que el Legislador estableció un sistema de reposición que busca disciplinar la vida útil del parque automotor de pasajeros, mediante la creación de fondos que prevengan la afectación de los propietarios. En este orden, mencionó que el Fondo Nacional de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público de Transporte Terrestre de Pasajeros, creado con la Ley 688 de 2001, busca atender los requerimientos de la reposición o renovación del parque automotor de los vehículos de transporte colectivo terrestre de pasajeros con radio de acción metropolitano o urbano. No obstante, enfatizó que esa medida, a diferencia de la adoptada por la Resolución 10500 de 2003, no busca congelar el parque automotor, sino establecer la edad útil de los vehículos.

Advirtió que la Corte Constitucional, en la sentencia C-066 de 1999, declaró exequible el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, que estableció que el Ministerio de Transporte debía definir, reglamentar y fijar los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que venían operando en el servicio de pasajeros y mixto, de 15 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal forma que se prolongara su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez; y del parágrafo 3º, que define los plazos y condiciones para reponer los vehículos que prestaban dicho servicio, con radio distinto al urbano. Lo anterior, porque esa Corporación judicial consideró que el Estado debe garantizar la vida y la seguridad de los usuarios de transporte y de los transeúntes en las vías públicas, por lo que tiene la potestad para determinar el retiro de los vehículos de transporte público que por obsolescencia no puedan continuar operando en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad.

Precisó que la palabra reposición, empleada en el acto demandado, no alude a un sistema semejante al establecido por el Legislador para los vehículos de transporte colectivo terrestre de pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano, como lo denuncia el demandante, sino que se refiere a que el parque automotor se mantiene en el número de vehículos rodantes por el país. 2.2.

En cuanto a la “conveniencia en la expedición de la Resolución No. 10500 de 2003” y la “existencia de estudios técnicos elaborados por el Ministerio de Transporte”, indicó que, por intermedio del el Grupo de Investigación y Desarrollo de Transporte de la Dirección de Transporte y Tránsito de esa entidad, realizó el estudio denominado “Encuesta origen-destino a vehículos de carga año 2001”, con la finalidad de determinar si era necesario expedir reglamentaciones tendientes a la optimización del servicio de transporte terrestre de carga.

Dijo que el estudio consistió en la realización de unas encuestas en carretera a los conductores de vehículos de transporte de carga, en cuanto a las toneladas que transportaban de los diferentes productos, para, posteriormente, comparar dicha cifra con la capacidad ofrecida por movilización, de acuerdo con la configuración del vehículo transportador, luego de lo cual se obtendría el índice de ocupación por movilización. De lo anterior, determinó que los índices de ocupación por movilización eran ostensiblemente bajos frente a la capacidad ofrecida por movilización en cada una de las configuraciones vehiculares.

Entonces, por ejemplo, en los vehículos de carga con configuración C2, la capacidad ofrecida por movilización era de cuarenta y tres millones trescientos diez mil quinientos setenta y cinco (43.310.575) toneladas, mientras que las toneladas efectivamente 16 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transportadas fueron diecinueve millones seiscientos cincuenta y un mil setecientos ochenta (19.651.780), lo que significa que tales vehículos solo estaban utilizando un índice de ocupación del cuarenta y cinco por ciento (45 %).

Con base en esos datos, aseguró que evidenció una sobreoferta en el transporte terrestre de carga, por lo que, con la finalidad de evitar una hiperinflación de oferta de dicho servicio, es decir, que la capacidad ofrecida por movilización siguiera aumentando sin que también incrementara de manera proporcional la demanda del servicio, decidió intervenir mediante la expedición de la Resolución 10500 de 2003, en la que consagró que el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga se realizaría únicamente por reposición, esto es, mediante la sustitución de un vehículo por otro, buscando la congelación del parque automotor de carga.

De acuerdo con lo anterior, alegó que el medio adoptado al expedir la Resolución 10500 de 2003 fue racional y proporcional, y que causó el menor agravio posible a sus destinatarios, como puede verificarse con los estudios econométricos elaborados por el Comité Automotor de la firma Econometría S.A., que indican que, pese a la congelación del parque automotor de carga, las ventas no disminuyeron, sino que se mantuvieron dentro de los mismos estándares desde el año 2002 hasta junio de 2004, fecha de elaboración de los estudios.

Agregó que en el año 2002 el Ministerio de Transporte elaboró un estudio dirigido a establecer la edad promedio del parque automotor de carga en Colombia, y evidenció que el cincuenta y ocho punto treinta seis por ciento (58.36%) tenían más de veinte (20) años y que solamente el veintidós punto noventa y cuatro por ciento (22.94%) tenían menos de diez (10) años, por lo que concluyó que era necesario adoptar herramientas que permitieran modernizar los equipos existentes mediante mecanismos que desestimularan la tenencia de vehículos antiguos y promovieran la adquisición de vehículos nuevos, pero de manera que se garantizara la sostenibilidad del sector.

Enfatizó que el envejecimiento del parque automotor del servicio público de transporte de carga es un factor determinante en la accidentalidad, morbilidad y mortalidad en Colombia, por lo que, frente al anterior escenario, estimó imperativo adoptar las 17 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medidas pertinentes para lograr su renovación, y determinó que el mecanismo idóneo para el logro de tal fin era establecer que el ingreso de vehículos a dicho servicio solo pudiera realizarse por medio de la reposición. 2.9.

Por otra parte, en cuanto a la “usurpación de la función reglamentaria del Presidente”, alegó que no es cierto que al expedir el acto acusado el Ministro de Transporte haya usurpado la potestad reglamentaria del Presidente de la República, consagrada en el numeral 11º del artículo 189 de la Constitución, pues los Ministerios también cuentan con esa facultad, aunque de carácter secundario, esto es, que únicamente están autorizados para expedir normas en lo correspondiente a su respectivo sector.

Más concretamente, reiteró que el Ministerio actuó en ejercicio de la potestad reglamentaria secundaria expresamente conferida por el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 para regular el ingreso de vehículos cuando se presente un incremento del servicio público. Es decir, que se trata de una reglamentación de carácter técnico u operativo, que puede ser expedida por el Ministro de Transporte directamente, al ser la máxima autoridad del sector.

Finalmente, manifestó que la anterior postura fue sostenida por la Corte Constitucional en la sentencia C-066 de 1999, en la que, además, precisó que esta clase de asuntos no tienen que ser abordados por el Legislador, y que, en todo caso, el Ministerio no puede expedir tal reglamentación de manera arbitraria o caprichosa, sino “con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora”, como lo estableció el numeral 6º del artículo 3 de la Ley 105 de 1993.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El señor Luis Alfonso Camacho Peñaranda y el Ministerio de Transporte guardaron silencio. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 18 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el 3 de julio de 20098, en el que expuso los siguientes argumentos: 4.1.

Adujo que en este asunto operó el fenómeno de cosa juzgada, pues esta Corporación ya se había pronunciado en relación con la legalidad de la Resolución 10500 de 2003, mediante sentencia del 7 de febrero de 2008, Consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón, radicación 11001 03 24 000 2004 00095 01, en la que se analizaron los cargos de falta de competencia, falsa motivación, vulneración de los derechos económicos como la libre empresa, incumplimiento de la obligación de fomentar la reposición de vehículos y con el traslado de costos a personas diferentes a los propietarios. 4.2.

En relación con el cargo de violación de las normas internacionales de comercio por restricción a las importaciones, señaló que la resolución atacada no prohibía exportaciones ni regulaba la libertad económica en aspectos diferentes a su propio objeto. Es decir, que el acto se refiere únicamente al proceso de chatarrización y a la consecuente reposición de los vehículos físicamente desintegrados.

Que, en consecuencia, como el acto acusado no establecía la prohibición a la importación de vehículos de carga que cuestionó el demandante, no era posible efectuar la confrontación de esta con las normas internacionales de comercio supuestamente infringidas. Además, enfatizó que, al ordenar la desintegración física del vehículo a reponer, la resolución no prohibió que el vehículo que ingresa sea nuevo. 4.3.

Por último, solicitó estarse a lo resuelto en la anotada sentencia del 7 de febrero de 2008. V. IMPEDIMENTO A través de comunicación del 7 de diciembre de 20159, el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés declaró el impedimento para continuar conociendo del 8 Folios 369 a 371. 9 Folios 417 a 418. 19 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, y este fue aceptado por el magistrado sustanciador, mediante proveído del 25 de febrero de 201610.

VI. INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Mediante auto del 19 de octubre de 201111, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 457 de 1998, que aprobó el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena, y en el artículo 61 de la Decisión 184 de 1983, el magistrado sustanciador ordenó solicitar al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina la interpretación prejudicial de los artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena y 4 del Tratado que creó el Tribunal Andino de Justicia de la Comunidad Andina, ratificado por la Ley 457 de 1998.

Lo anterior, teniendo en cuenta que dichas normas fueron invocadas como violadas por los actos acusados en el presente asunto. El concepto fue rendido por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, mediante documento del 12 de junio de 2017, bajo la radicación 241-IP-2015, en los siguientes términos: 6.1. Se refirió al principio de preeminencia del Derecho Comunitario Andino y destacó que las disposiciones del Acuerdo de Cartagena prevalecen sobre cualquier norma interna de la República de Colombia, incluso sobre la Constitución Política, aunque precisó que ello no implica que la ley nacional deba ser derogada, sino que basta con que sea inaplicada por el país miembro correspondiente.

Además, advirtió que el hecho de que un país miembro pertenezca a un organismo internacional distinto a la Comunidad Andina no lo exime de obedecer las normas de ésta, pues el ordenamiento comunitario andino es preponderante también respecto de los otros ordenamientos jurídicos internacionales. Aludió al principio de complemento indispensable de la normativa comunitaria, el cual consagra el concepto de norma de clausura y que deja a la legislación de los países 10 Folios 419 a 421. 11 Folio 387. 20 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co miembros la solución de las situaciones no contempladas en la ley comunitaria, pues es posible que ésta no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica.

Al respecto, anotó que ese Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha manifestado que solo son legítimas las normas complementarias que resulten estrictamente necesarias para la ejecución de la norma comunitaria y, por tanto, que favorezcan su aplicación, y que de ningún modo la entraben o desvirtúen. En tal sentido, afirmó que los países miembros no pueden expedir disposiciones sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo, reiteró, que sean necesarias para su correcta ejecución. Dijo que, en aplicación del principio de complemento indispensable, los países miembros, al expedir normas para la implementación o desarrollo de aspectos no regulados por la normativa comunitaria, deben evitar establecer exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que afecten el derecho comunitario o restrinjan aspectos esenciales por él regulados, de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria. 6.3.

Por otro lado, señaló que el Programa de Liberación de Bienes en la Comunidad Andina es considerado como uno de los instrumentos fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo de Cartagena, y explicó que el objetivo final del proceso de integración subregional es la formación de un mercado común latinoamericano, lo que presupone la adopción de medidas para la liberalización del intercambio comercial, que es la forma de lograr el desarrollo económico equilibrado, armónico y compartido de los Países Miembros.

Es decir, que el Tratado de Integración Subregional Andino propugna por la solidaridad económica como fuente de las obligaciones jurídicas internacionales de los países que la conforman. Más concretamente, expuso que el Programa de Liberación se sustenta en el principio de la libre circulación de mercancías, consagrado en el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, que tiene por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro. 21 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, en tal sentido, el Tribunal ha señalado que12 “Las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas dictadas unilateralmente por un País Miembro, que tengan como resultado imposibilitar o restringir las importaciones, estarían comprendidas bajo las previsiones del Tratado (sic) sobre ‘restricciones de todo orden’”.

Que, por medida restrictiva, “se entiende cualquier acto imputable a una autoridad pública con efecto limitativo sobre las importaciones”, efecto que “puede consistir en imposibilitar las importaciones o en hacerlas más difíciles, o más costosas que los bienes de producción nacional”. Y que “Las medidas administrativas incluyen desde la imposición de precios fijos mínimos o máximos menos favorables para los productos importados, de manera que creen obstáculos a los flujos de importaciones, hasta las limitaciones directas a las mismas”.

Además, afirmó que, como restricción de todo orden, el Tribunal se ha referido a cualquier medida “que disminuya, limitando y modificando una situación actual en detrimento del comercio interandino, salvo los casos de excepción previstos, constituye una restricción al Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena”13. Enfatizó que el Programa de Liberación del Comercio a que se refiere el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena busca la eliminación de las restricciones de todo orden que incidan en el comercio de productos de cualquier país miembro, las cuales están definidas por el artículo 73 ibidem como medidas unilaterales de carácter administrativo, financiero o cambiario, contenidas en normas internas de cualquier género, que impiden o dificultan las importaciones.

Dicho principio, explicó, que se encuentra desarrollado por el artículo 77 ibidem, que pone en cabeza de los países miembros la obligación de no aplicar los gravámenes y las restricciones mencionadas sobre las importaciones de bienes originarios de otros países de la Subregión. 12 Citó: “Proceso 02-AI-96, Secretaría General c/ República de Ecuador, caso: prohibición de la importación de cigarrillos marca “Belmont” producidos en Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial N° 289, de 27 de agosto de 1997”. 13 Citó: “Proceso 117-AI-2004, Secretaría General c/ República de Colombia, caso: Aplicación de medidas correctivas y restricciones a la importación de productos oleaginosos originarios de la Subregión, publicado en la Gaceta Oficial N° 347, de 25 de mayo de 2006”. 22 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a lo anterior, adujo que los gravámenes son “los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario o cambiario, que incidan sobre las importaciones”; y reiteró que las restricciones de todo orden son cualesquiera medidas de carácter administrativo, financiero o cambiario, adoptadas de manera unilateral por un país miembro, que impidan o dificulten las importaciones.

Manifestó que el Programa de Liberación del Comercio es automático, lo que significa que entra a regir inmediatamente, sin depender de la voluntad de los países miembros, y que estos no pueden abstenerse de cumplirlo argumentando justificaciones y excepciones no contempladas en las propias normas comunitarias. Adujo que el Programa es irrevocable, es decir, que constituye un proceso hacia el futuro y que no tiene reverso por circunstancias particulares y unilaterales, y que, por tanto, no puede ser revocado o desconocido por voluntad individual y advirtió que es universal, esto es, que cubre la totalidad de los productos.

Lo anterior, sin perjuicio de las excepciones que consagre la normativa comunitaria, las cuales deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) que la finalidad de la medida se fundamente en alguna de las excepciones taxativamente previstas en el segundo párrafo del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena; (ii) que la medida sea idónea para cumplir la finalidad legitima perseguida, es decir, que sea causa directa e inmediata para la solución del problema detectado, punto en el que indicó que la Secretaría General de esa Corporación, de oficio o a petición de parte, determinaría cuando así corresponda si la medida es restrictiva;

(iii) que la misma sea necesaria o insustituible, lo que significa que no debería haber otra que pueda cumplir con la finalidad y que sea menos lesiva o gravosa al comercio subregional andino, (iv) debe ser proporcional, esto es, que sus beneficios son superiores a sus costos, y (v) no debería ser discriminatoria. Por último, dijo que la presente interpretación prejudicial debía ser aplicada por la Sala Consultante al resolver el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, concordante con el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. 23 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VII.

DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes. VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.

Planteamiento De lo expuesto, lo que advierte la Sala es que las partes concuerdan en que, a través del acto enjuiciado, se suspendió el incremento de vehículos al servicio público de transporte automotor de carga y se reguló su ingreso únicamente por reposición, previa demostración que el automotor fue sometido a desintegración física, cancelación de su licencia de tránsito y del Registro Nacional de Carga.

Ahora, de la lectura del concepto rendido por el Ministerio Público en este asunto, lo que se advierte es que el primer aspecto a dilucidar es la posible configuración del fenómeno de cosa juzgada, teniendo en cuenta que esta Sección, en la sentencia del 7 de febrero de 2008, bajo la radicación 11001 03 24 000 2004 00095 01, estudió la legalidad de la Resolución 10500 de 2003, por los cargos de falta de competencia, falsa motivación, vulneración de los derechos económicos como la libre empresa, incumplimiento de la obligación de fomentar la reposición de vehículos y con el traslado de costos a personas diferentes a los propietarios. 24 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Verificado lo anterior, y visto el alcance de la demanda y de la contestación, la Sala advierte que la controversia propuesta en este caso gira en torno a la competencia del Ministerio de Transporte para proferir la Resolución 10500 de 2003, pues, para el demandante, ésta fue expedida con extralimitación de funciones y violación de normas superiores, dado que el artículo 6 de la Ley 105 de 1993, el artículo 66 de la Ley 336 de 1996, el artículo 37 de la Ley 769 de 2002 y el artículo 5.18 del Decreto Ley 2053 de 2003, normas que la entidad invocó como habilitantes, en realidad no la autorizaron para regular la materia en el sentido de suspender o suprimir el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga por incremento, dejando como único mecanismo para tal finalidad el de la reposición. Además, para el actor, en ese sentido, el Ministerio de Transporte desconoció los artículos 122 y 123 de la Constitución Política, que establecen que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la propia Carta, en la ley y en el reglamento, así como los artículos 150, numeral 23º, y 365 ibidem, de los que se desprende la función privativa del Congreso de la República de expedir las normas que regulan la prestación de los servicios públicos, como lo es el transporte público de carga.

El Ministerio de Transporte, por su parte, arguye que el acto se fundamentó en las potestades que emanan del artículo 66 de la Ley 336 de 1996, que lo autoriza para regular el ingreso de vehículos al servicio público por incremento, facultad que incluye la de suspenderlo, congelarlo o permitirlo, de acuerdo con las necesidades, la oferta y la demanda.

Asimismo, considera que el acto demandado fue expedido con base en la potestad reglamentaria que le asiste como ente rector de la industria del transporte y del tránsito en el país, la cual le permite expedir disposiciones que, en atención a los principios de eficiencia y seguridad, regulen la entrada de vehículos para dicho servicio e implementen esquemas de reposición del parque automotor, eso sí, —de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia C-066 de 1999—, previa realización de estudios técnicos que demuestren que las medidas a adoptar no sean caprichosas.

Presentan desacuerdo también en los alcances de las disposiciones demandadas a la luz de los preceptos constitucionales, como quiera que, para el demandante, el acto acusado fue expedido por el Ministerio de Transporte usurpando las atribuciones que el orden Superior le reconoció al Congreso de la República en materia de intervención en la economía y entonces desconoció los artículos 84, 150, numeral 21º; 333 y 334 de la Carta Política, pues estima que la disposición censurada contiene reglas que 25 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectan la industria y el comercio de automotores, así como la industria del transporte público de carga.

Al respecto, el Ministerio considera que cumplió con los requisitos fijados para la adopción de medidas de esa naturaleza, dado que la misma se basó en estudios que demostraron la sobreoferta en el transporte terrestre de carga y el envejecimiento de los vehículos existentes y se generó el menor perjuicio a los destinatarios, dado que no congeló totalmente el parque automotor, sino que determinó que el ingreso de nuevos vehículos debía realizarse por reposición. El actor también estima que el acto vulneró el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, que consagra el Programa de Liberación de Bienes, y el artículo XVI ordinal 4 del Acuerdo Constitutivo de la OMC, pues considera que el acto enjuiciado impuso una medida administrativa unilateral del Gobierno colombiano que generó como consecuencia la congelación del parque automotor de vehículos de servicio público de carga y suprimió el ingreso de vehículos por incremento, dejando como única posibilidad la reposición, lo que constituye una restricción sobre las importaciones de automotores de carga provenientes de Venezuela y Ecuador.

Por su parte, Ministerio Público señaló que la resolución demandada no impedía el comercio internacional pues no regulaba aspectos diferentes al proceso de desintegración física y reposición, y que, en todo caso, tampoco prohibió que los vehículos que ingresan por reposición sean nuevos; por tanto, es del criterio que en el acto acusado no se estableció la prohibición a la importación de vehículos de carga que cuestionó el demandante, por lo que no era posible confrontar esa medida con las normas internacionales de comercio supuestamente infringidas. 8.3.

De la cosa juzgada Pues bien, como se dijo en los antecedentes, el Ministerio Público arguyó que en el presente asunto acaeció el fenómeno de cosa juzgada, por cuenta de la emisión de la sentencia del 7 de febrero de 2008, dentro del proceso identificado con número de radicado 11001 03 24 000 2004 00095 01. Además, la Sala encuentra que en los fallos expedidos el 16 de agosto de 2007 y el 22 de abril de 2010, en los expedientes con radicación 11001 03 24 000 2004 00231 01 y 11001 03 24 000 2004 00179 01, respectivamente, esta Corporación también estudió la ilegalidad del acto aquí enjuiciado. 26 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, además del análisis del citado fenómeno respecto de la providencia señalada por el Ministerio Público, la Sala abordará de oficio dicho estudio frente a los otros dos (2) proveídos.

Siendo ello así, lo primero que debe advertirse es que la citada figura se encuentra referida a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que estas revestidas las sentencias ejecutoriadas. En esa lógica, el artículo 175 del CCA establece los efectos de dichas providencias, indicando lo siguiente: “Articulo 175.

Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.” Así las cosas, en tratándose de procesos de nulidad los efectos de una decisión previa que haya controlado las disposiciones que se ventilan en un juicio actual tienen efectos erga omnes, es decir, afectan incluso a sujetos que no hayan intervenido en el proceso inicial.

No obstante, dependiendo del sentido de la decisión adoptada en la sentencia se definirá si existe o no cosa juzgada absoluta o relativa14. 14 En lo que se refiere a este punto y en específico, en lo tocante con los procesos de nulidad, esta Sección, en sentencia del 11 de junio de 2020, precisó lo que sigue: “26. Esta Corporación14 ha explicado, acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el marco de una acción de nulidad simple, lo siguiente: “(…) El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: (…) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria (…)”(Destacado fuera de texto). 27 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, si la sentencia frente a la cual se pretende efectuar el análisis de la excepción fue estimatoria, el efecto de la cosa juzgada será absoluto respecto de las disposiciones cuya ilegalidad fue declarada y, en esa medida, es claro que resultaría improcedente efectuar posteriores análisis de validez de esas mismas normas, en tanto resultaron expulsadas del orden jurídico al ser contrarias a éste.

Cuestión distinta acontece en el evento de que la decisión fuese desestimatoria de los cargos de nulidad, pues en ese caso el efecto de la cosa juzgada es relativo, lo que significa que se predicará únicamente de los cargos en ella analizados y respecto de las disposiciones acusadas, por lo que la delimitación del objeto y la causa petendi en esa hipótesis resulta necesaria y por ello el estudio de la figura deberá circunscribirse a los elementos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable en virtud de la remisión normativa del artículo 267 del CCA, es decir: 1. que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; 2. que se funde en la misma causa anterior y 3. que en los procesos haya identidad jurídica de parte.

Requisito este último del que, debe aclararse, no es aplicable en procesos de nulidad, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico15. Así pues, en lo que hace a las sentencias del 16 de agosto de 2007, 7 de febrero de 2008 y 22 de abril de 2010, expedidas en los procesos con número de radicados 11001 03 24 000 2004 00231 001, 11001 03 24 000 2004 00095 00 y 11001 03 24 000 2004 27.

La Sala reitera, de conformidad con la normativa y jurisprudencia citada supra, que en los procesos de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “(…) lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada (…)”14; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado. 28.

Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición”14.

(Paréntesis y negrillas dentro del texto, subrayas de la Sala). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Hernándo Sánchez Sánchez, sentencia de 11 de junio de 2020, radicación número 11001-03-24-000-2009-00357-00. 15 En ese mismo sentido se pronunció esta Sección en audiencia inicial celebrada el 25 de enero de 2021, dentro del proceso identificado con número de radicación 11001 03 25 000 2015 00190 00. 28 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00179 01, debe señalarse que esta Sección desestimó las pretensiones de nulidad en contra de la Resolución 10500 de 2003, circunstancia que nos ubica en la segunda hipótesis anteriormente explicada.

Por ende, en aras de determinar si en el caso sub examine se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa de la demanda incoada coinciden total o parcialmente con las ventiladas en los procesos que culminaron con las mencionadas sentencias. A. Similitud de objeto Al respecto, se evidencia que en todos los procesos que son objeto de análisis, se buscó la declaratoria de nulidad de la Resolución 10500 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte.

B. Identidad de causa - Pues bien, lo primero que deben indicarse es que, tal y como quedó dicho en el planteamiento, los cargos que se discuten en el proceso de la referencia son los que se citan a continuación: (i) el acto enjuiciado fue emitido por el Ministerio de Transporte sin competencia, razón por la cual se habrían infringido las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996, 769 de 2002 y el Decreto 2053 de 2003, dado que dichas disposiciones no habilitaron a esa cartera ministerial para suspender el ingreso de vehículos al servicio y consecuentemente, se vulneraron los artículos 122, 123, 150 numeral 23 y 365 de la Carta Política, (ii) se desconoció el principio de reserva de ley, pues se regularon materias de intervención en la economía, infringiendo los derechos de libertad económica e iniciativa privada y lo dispuesto en los artículos 84, 150, numeral 21º; 333 y 334 de la Carta Política y (iii) finalmente, se reprochó que se desconoció el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, que consagra el Programa de Liberación de Bienes, y el artículo XVI ordinal 4 del Acuerdo Constitutivo de la OMC, dado que los efectos del acto enjuiciado trajeron como consecuencia una restricción a las importaciones provenientes de Venezuela y Ecuador. 29 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - En el proceso identificado con número de radicado 2004 00231, fueron ventilados los cargos de falta de competencia y violación al principio de reserva de Ley.

Frente al primer cargo, el allí demandante, en síntesis, reprochó que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y el Decreto 2053 de 2003, no habían conferido competencias a la cartera ministerial demandada para la expedición de la Resolución enjuiciada, razón por la que, además de dichas disposiciones, se habían infringido los artículos 3, 121, 122, 150 numeral 7, 189 numerales 14 y 17 y 208 de la Carta Política.

En cuanto al segundo de ellos, cuestionó que el acto enjuiciado violó el principio de reserva de ley frente a los derechos de libertad económica e iniciativa privada previstos en los artículos 333 y 334 de la Carta Política. Las enunciadas inconformidades fueron resueltas por esta Sección en sentencia del 16 de agosto de 2007, así: “En el primer cargo de violación el actor aduce que el Ministro de Transporte no tiene competencia para expedir los actos acusados, porque ellos implican una restricción a la actividad económica, que es del resorte de la ley, conforme al inciso 4º del artículo 333 de la Carta Política.

Destaca, así mismo, que el artículo 6º de la Ley 105 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 276 de 1996, referente a la reposición del parque automotor del servicio de pasajeros y mixto, fijó la vida útil de esa clase de vehículos en 20 años y las fechas de su retiro del servicio; y que no fueron incluidos los medios de transporte de carga; que vino después la Ley 336 de 1996, en cuyo artículo 59 obligó a toda empresa operadora del servicio público de transporte a contar con proyectos de reposición y facultó al Gobierno, por conducto de los Ministerios de Transporte, Hacienda y Desarrollo, con la cooperación del Incomex y la DIAN, para que en el término de un año impulsara programas financieros especiales para promover la reposición de equipos de transporte.

Resalta que la Ley 688 de 2001 creó el Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público de Transporte de Pasajeros; y que quedó por fuera el parque automotor de carga. Sobre el particular, la Sala advierte lo siguiente: El transporte de carga sí tiene regulación legal. En efecto, a través de la Ley 105 de 1993 se dictan disposiciones básicas sobre el transporte; cuando su artículo 3º consagra los “PRINCIPIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO”, señala que el mismo es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y 30 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios.

Al referirse a la “LIBERTAD DE EMPRESA”, prevé que “El transporte de carga será prestado por personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas por las autoridades y el Gobierno Nacional regulará su funcionamiento. El Gobierno establecerá los lineamientos para que el transporte de carga se lleve a cabo bajo condiciones de seguridad y eficiencia. Igualmente no existirán restricciones para rutas y frecuencias, estas serán determinadas por el mercado.

El Gobierno Nacional podrá establecer condiciones técnicas y de seguridad para la prestación del servicio y su control será responsabilidad de las autoridades de tránsito”. Por su parte, los parágrafos segundo y tercero del artículo 6o de la Ley 105 de 1993, modificada por el artículo 2 de la Ley 276 del mismo año, disponen, en su orden: “ El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación", y “El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano".

Si bien es cierto que esta norma no hace alusión al transporte de carga, sino al de pasajeros, de su texto claramente se infiere que es la voluntad del legislador la de que sea directamente el Ministerio de Transporte la entidad que se encargue de definir, reglamentar y fijar los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de transporte; y de establecer los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público.

De tal manera que no puede resultar ajena a la función de dicho Ministerio hacer regulaciones como a las que se contraen los actos acusados, máxime si el Decreto 2053 de 1993, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, en su artículo 2º le atribuye como facultad, entre otras, la de formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de transporte.

Sobre este aspecto, resulta oportuno traer a colación apartes de la sentencia C- 066 de 1999, de la Corte Constitucional, que al examinar la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 105 de 1993, precisó que “…Es claro que la actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros….” “…..VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PUBLICO-Reposición. En cuanto a los parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, modificada por el artículo 2 de la Ley 276 del mismo año, en los cuales se dispone, en su orden, que: "Parágrafo 2.

El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación", y que: "Parágrafo 3.

El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano", no puede declararse por la Corte su inexequibilidad, pues 31 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde al Estado garantizar la vida y la seguridad de los usuarios del transporte, así como la de los transeúntes en las vías públicas, por lo cual las autoridades, necesariamente, deben tener la atribución legal para determinar que aquellos vehículos cuya obsolesencia no permita la prestación del servicio a los usuarios en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad, sean retirados del transporte público, dentro del plazo que se señale para ello….” (Se resalta fuera de texto).

De otra parte, el artículo 66 de la Ley 336 de 1996, que también se cita como sustento de los actos acusados, prevé que “Las autoridades competentes podrán regular el ingreso de vehículos por incremento al servicio público”. De tal manera que, a juicio de la Sala, la materia a que se contraen los actos acusados, obedece a la formulación de políticas en materia de transporte, que la ley le ha asignado al Ministerio de Transporte, dentro de las cuales obviamente tiene especial cabida la relativa al ingreso de vehículos al servicio público de transporte y reposición de los mismos.

Se lee en la Resolución 010500 de 2003, acusada, que la misma se dicta con fundamento en los estudios y análisis efectuados por el Ministerio de Transporte, que demuestran un envejecimiento continuo y acentuado en el parque automotor del servicio público de transporte terrestre de carga, por lo que se hace necesario tomar medidas que incentiven su renovación y reposición en condiciones económicas, sociales, financieras y de accesibilidad para los propietarios de este tipo de vehículos; que las estadísticas de accidentalidad en carretera muestran que las condiciones técnico mecánicas de los vehículos y la edad de los mismos se constituyen en una de las causas más determinantes de accidentalidad, mortalidad y morbilidad en Colombia.

Para rebatir este argumento y plantear el cargo de falsa motivación se acompañaron a la demanda los estudios de “ACCIDENTALIDAD VIAL NACIONAL 2003”, en los cuales se consignan datos referentes a accidentalidad desde 1993 a 2001, basados en una serie histórica llevada por el INTRA, el Instituto Nacional de Medicina Legal, el Fondo de Prevención Vial y el Ministerio de Transporte, que dan cuenta de registros históricos por años, población, vehículos, conductores, accidentes, muertos y heridos.

En relación con tales documentos observa la Sala que si bien es cierto que los estudios que en ellos se contienen muestran que el índice de accidentalidad en carretera del transporte de carga mediana y tractomula es el que menos porcentaje registra, no por ello puede considerarse que se esté en presencia del vicio de la falsa motivación, pues es la ley la que parte de la premisa de que la vetustez u obsolecencia de los vehículos no permite la prestación del servicio a los usuarios en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad, por lo que deben ser retirados del transporte público, dentro del plazo que se señale para ello, conforme lo resaltó la precitada sentencia de la Corte Constitucional, cuyos apartes se dejaron transcritos.

Ahora, si para la Ley, la vetustez, por sí sola, engendra un riesgo en la prestación del servicio público de transporte por carretera, que se busca aminorar con la reposición, el riesgo se incrementa aún más, cuando, según se lee a folio 155 del cuaderno anexo núm. 1, además de las fallas mecánicas constituyen principales causas de accidentalidad la impericia, no mantener distancia de seguridad, imprudencia del conductor, distracción y embriaguez 3.04%, etc., aspectos estos frente a los cuales no están exentos los conductores de los vehículos de carga. 32 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, en lo que toca con el documento proveniente del Ministerio de Transporte a través del cual se le propone al Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, que se creen incentivos orientados a lograr la modernización de los equipos destinados al transporte de carga por carretera permitiendo el ingreso al país de 3000 vehículos usados durante los años 2005 y 2006 (folios 207 a 208 del cuaderno principal), estima la Sala que por ser posterior a la expedición de los actos acusados no puede tenerse como vicio intrínseco de los mismos que conlleve a la declaratoria de su nulidad; además de que no se conocen las circunstancias de lugar, tiempo y modo que motivaron la propuesta en él contenida y esta no es la oportunidad procesal para determinarlas, habida cuenta de que el mismo no constituye el acto acusado.”16 (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto). - En el expediente identificado con número 2004 00095, también se arguyeron los anotados cargos de falta de competencia y de violación al principio de reserva de ley y se invocaron como desconocidos los artículos 56, 333 de la Constitución Política, 3º numeral 6 de la Ley 105 de 1993, 66 de la Ley 336 de 1996 y 36 del CCA.

En el escrito introductorio se expresó que el acto enjuiciado vulneraba los principios de libertad económica y de iniciativa privada previstos en los artículos 333 y 334 de la Carta Política, debido a que se impusieron restricciones al ingreso de vehículos de carga, atentando contra el interés general, máxime cuando el adquiriente de uno de esos camiones se vería obligado a comprar uno antiguo, por lo que se atentaba contra la eficiencia y seguridad del servicio público.

Concluyó que el Ministerio de Transporte había intervenido en la iniciativa privada sin haber acreditado la existencia de un abuso de posición dominante o competencia desleal en materia de reposición del parque automotor de carga. La controversia en dicho asunto fue dirimida por esta Sección en sentencia del 7 de febrero de 2008, así: “Examinado el contenido de la Resolución 10500 de 9 de diciembre de 2003, la Sala encuentra que el fin perseguido no es otro que la prevalencia del interés general, en cuanto al ordenar la reposición de vehículos obsoletos y ordenar su chatarrización da cumplimiento a uno de los principios que orientan el servicio público de transporte, cual es el de la seguridad de las personas, que a voces del artículo 2º, literal b), de la Ley 105 de 1993 “ constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte”. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de agosto de 2007. Proceso radicado número: 11001 03 24 000 2004 00231 01. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 33 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en el expediente obra un estudio sobre la “DISTRIBUCIÓN DE VEHÍCULOS DE CARGA POR CONFIGURACIÓN Y CLASE DE SERVICIO A DICIEMBRE DEL AÑO 2002”, en el que respecto de la situación, para esa fecha, del parque automotor de transporte de carga, se dejó dicho: “El parque automotor que presta el servicio de transporte de carga en Colombia está compuesto en un 59.31% por vehículos con edad superior a 20 años, en un 17.76 con vehículos cuya edad oscila entre 10 y menores de 20 años y finalmente el 22.94% del parque automotor está compuesto por vehículos con antigüedad menor a 10 años”.

Así las cosas, para esta Corporación es claro que la motivación de la Resolución 10500 en el sentido de que “… las condiciones técnico mecánicas de los vehículos y la edad de los mismos se constituyen en una de las causas más determinantes de accidentalidad, mortalidad y morbilidad en Colombia” demuestra que su expedición persiguió el fin loable de tratar de disminuir la accidentalidad y sus respectivas consecuencias en la modalidad de transporte de carga, lo cual redunda en beneficio del interés general y no del interés particular de la Asociación Colombiana de Camioneros, como lo pretende hacer ver la parte actora.

Ahora bien, el artículo 3º de la Ley 105 de 1993, preceptúa: “Artículo 3o. Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios: “1. … “2.

EL CARÁCTER DEL SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE: La operación del transporte público en Colombia es un servicio publico bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. “… “3. … “6. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA: Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad, acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado.

“Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante 34 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad.

“El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora. “El transporte de carga será prestado por personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas por las autoridades y el Gobierno Nacional regulará su funcionamiento.

El Gobierno establecerá los lineamientos para que el transporte de carga se lleve a cabo bajo condiciones de seguridad y eficiencia. Igualmente no existirán restricciones para rutas y frecuencias, estas serán determinadas por el mercado. El Gobierno Nacional podrá establecer condiciones técnicas y de seguridad para la prestación del servicio y su control será responsabilidad de las autoridades de tránsito”.

Como se observa, la limitación impuesta en el acto acusado en el sentido de que durante su vigencia el ingreso de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga se hará únicamente por reposición está legalmente contemplada, pues, se reitera, no pretende cosa distinta que garantizar la prestación de dicho servicio en condiciones de seguridad, lo cual no se lograría al permitir que circule por las vías del territorio nacional un parque automotor obsoleto.

De otra parte, si bien es cierto que el paro promovido por los transportadores tuvo como razón, entre otras, el rechazo a la chatarrización de los vehículos17, también lo es que tal chatarrización o desintegración física total fue precisamente objeto de la Resolución demandada, en cuanto ordenó que previa a su reposición debía desintegrarse totalmente el vehículo inicialmente registrado, es decir, el obsoleto, lo cual demuestra una vez más que lo perseguido apunta a que el servicio público de transporte terrestre de carga se preste en condiciones de seguridad.

La parte actora en su alegato de conclusión señala que lo sostenido por el Director de Transporte y Tránsito en el oficio dirigido a esta Corporación respecto de que “Esta Resolución no pretende ser una solución definitiva a la reposición de los vehículos automotores de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, pero sí permite que el número total de vehículos destinados a esta modalidad de servicio público se mantenga sin incremento, haciendo de esta manera posible que no aumente la sobreoferta vehicular” demuestra que la finalidad del acto demandado fue evitar el ingreso de nuevos vehículos de carga y no solucionar definitivamente la obsolescencia del parque automotor en cuestión, argumento que no es de recibo.

Lo anterior, por cuanto la Sala encuentra que no es lo mismo evitar la sobre oferta de vehículos para el servicio de transporte de carga, que evitar el ingreso de vehículos nuevos para su prestación. En efecto, la Resolución acusada al ordenar desintegrar físicamente el vehículo a reponer, no prohíbe que el vehículo que se repone sea nuevo, lo cual desvirtúa la afirmación de la actora y reafirma que la finalidad de la reposición del parque automotor es la prestación del servicio en condiciones óptimas de seguridad. 17 Folio 39 del expediente. 35 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la reducción de la sobreoferta de vehículos, esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse al estudiar la legalidad del artículo 20 del Decreto 115 de abril 16 de 2003, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. “Por medio del cual se establecen los criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito Capital”18, precepto en el que se estableció para las empresas de transporte público habilitadas, el deber de acreditar el cumplimiento del índice de reducción de sobreoferta de vehículos para el mejoramiento de la calidad del servicio: “Al artículo 20 se le censura que establece un nuevo requisito para la prestación del servicio de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Capital, lo cual no corresponde a la realidad, pues en su texto se lee claramente que se trata de un deber de las empresas que prestan el servicio… “Sobra decir que los requisitos son cargas previas y condicionantes para poder acceder al permiso o a la habilitación que se pretende; mientras que los modos son deberes que deben cumplirse con posterioridad al otorgamiento del permiso concomitantemente con el desarrollo de la actividad, y hacen referencia a circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc. en que debe darse ese desarrollo, y cuyo incumplimiento lo que puede generar son medidas administrativas coactivas.

“Los modos son consustanciales a todo acto administrativo que confiera autorizaciones a los particulares, en especial, para el desarrollo de actividades que tengan o estén vinculadas a una función social y, por ende a regímenes legales y reglamentarios, propios de normas de orden público. Por lo tanto pueden surgir por cambios sobrevinientes en las disposiciones del respectivo régimen legal o reglamentario de la correspondiente actividad.

“En este caso se trata de un modo que está en consonancia con los principios y fines cuya efectividad ha sido puesta por la ley en manos de las autoridades de transporte competentes, y como tal puede considerarse que hace parte del diseño y ejecución de políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda, como se los impone el pluricitado literal c) del numeral 1, del artículo 3º de la Ley 105 de 199319.

Como tal, además está concebido como instrumento para verificar ‘las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio en los términos del artículo 3° de la Ley 336 de 1996’, en la medida en que las empresas de transporte público habilitadas y que cuenten con permiso de operación ‘deberán acreditar’ su cumplimiento.

“… “Además, es necesario agregar que toda la temática sobre la capacidad transportadora está sustentada sobre el presupuesto según el cual las empresas solo deben prestar el servicio con los vehículos legal y estrictamente requeridos para ello, consideración que excluye categóricamente el concepto de ‘sobreoferta’ y que explica la necesidad de eliminarla en beneficio de la racionalización del parque automotor y de la calidad del servicio. 18 Sentencia de 26 de abril de 2007, exp, núm. 00834 02, actor, Juan Carlos Martínez Sánchez, Consejero Ponente, dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 19 El artículo 3º de la Ley 105 de 1993 regula los principios del Transporte Público y su numeral 1º trata “Del acceso al transporte.

El cual implica: c) Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo”. 36 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “… “La autoridad de transporte competente, en razón a que tiene la atribución para diseñar y ejecutar políticas para fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda, resulta facultada para estructurar o conformar instrumentos y mecanismos que permitan la ejecución de dichas políticas, lo cual implica definir quién, cómo, cuándo, dónde, y demás circunstancias y aspectos constitutivos de los mismos, dentro de las opciones que le da el ordenamiento jurídico, esto es, de manera compatible con las normas superiores pertinentes, y es lo que la autoridad de transporte competente ha hecho en este caso mediante el decreto glosado.

Darle un cauce institucional y procedimental a las políticas de reducción de la sobreoferta para la racionalización y mejoramiento de la calidad del transporte público colectivo en Bogotá, optando por una de las varias alternativas que le proporciona el ordenamiento jurídico” (las negrillas no son del texto). Concluye esta Corporación que no es inconstitucional la limitación impuesta en el acto acusado respecto de que durante su vigencia únicamente ingresarán vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga por reposición y siempre y cuando se demuestre que los vehículos repuestos fueron desintegrados físicamente de manera total y cancelados su licencia de tránsito y su registro nacional de carga, pues el artículo 333 de la Constitución Política preceptúa que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común y que la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, ley que para el caso la constituye la 105 de 1993, cuyo artículo 3º, como ya se vio, autoriza al Gobierno Nacional para que mediante el Ministerio de Transporte establezca los lineamientos para que el transporte de carga se preste bajo condiciones de calidad, seguridad y eficiencia, condiciones que fueron fijadas mediante el acto acusado y que redundan, precisamente, en interés del bien común. Al no haber logrado demostrar la parte demandante los vicios de ilegalidad que endilga a la Resolución 10500 de 9 de diciembre de 2003, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.”20 (Subrayas de la Sala). - Finalmente, en el trámite con número de radicación 11001 03 24 000 2004 00179 01, los cargos en contra del acto censurado que se propusieron fueron: (i) El Ministerio de Transporte no tenía competencia para su expedición, de manera que, como dicha cartera ministerial ejerció una potestad que no tenía asignada, vulneró los artículos 3, 121, 122, 105 numeral 7, 189 numerales 14 y 17 y 208 de la Constitución Política y 5 de la Ley 489 de 1998, (ii) desbordó la facultad reglamentaria fijada en los artículos 6 y 7 de la Ley 105 de 1993 debido a que dichas disposiciones únicamente la autorizaron a regular el ingreso de vehículos de transporte público de transporte de pasajeros mixto, mientras que la Resolución demandada reglamentó el ingreso de vehículos de transporte de carga y ordenó la desintegración física total de los vehículos 20 Consejo de Estado.

Sala de la Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 7 de febrero de 2008. Proceso radicado número: 11001 03 24 000 2004 00095 01. Consejera Ponente: Martha Sofía Sanz Tobón 37 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co repuestos, la cancelación de su licencia de tránsito y sus registros, (iii) desconoció el artículo 66 de la Ley 336 de 1996, en razón a que dicha norma no comprende las facultades de reglamentar la reposición en materia de transporte de carga y (v) se vulneró la reserva de ley frente a los principios de libertad económica y de iniciativa privada previstos en los artículos 333 y 334 de la Carta Política.

Sobre el particular, esta Sección, en sentencia del 22 de abril de 2010, prohijó la postura de la providencia del 16 de abril de 2007, expedida en el proceso 2004 00231, y agregó lo que sigue a continuación: “Los argumentos anteriores son aplicables al caso en estudio porque justifican la competencia del Ministerio de Transporte para reglamentar el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga.

Como el artículo 175 del C. C. A., establece que la sentencia que niegue la nulidad pedida “producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada”, procede declarar que la sentencia dictada por esta Sección el 16 de agosto de 2007 dentro del proceso 11001-03-24-000-2004-00231-01, ha hecho tránsito a cosa juzgada “erga omnes”, al negar las pretensiones respecto de los cargos de falta de competencia del Ministerio de Transporte y violación de la reserva legal. 2.3.2.

Como consecuencia lógica de la demostración de que el Ministerio de Transporte sí tenía competencia para expedir el acto acusado, quedan desvirtuadas las acusaciones según las cuales dicho Ministerio habría violado los artículos 3, 121, 122, 150-7, 189-14-17 y 208 superiores y 5 de la Ley 489 de 1998 que establecen que los organismos y entidades administrativos sólo pueden ejercer las potestades y atribuciones que les hayan sido asignados expresamente por la Constitución, la ley y el reglamento ejecutivo; acusaciones que se fundaron en la presunta falta de competencia del Ministerio de Transporte para proferir la resolución demandada. 2.3.3.

También queda desvirtuado el cargo según el cual el artículo 66 de la Ley 336 de 1996 habría sido violado porque, en opinión del demandante, no autoriza expedir reglamentos en materia de transporte de carga sino de pasajeros y mixto. El fallo descrito en el numeral 2.3.1., expone las razones por las que se considera que sí le compete al Ministerio de Transporte ocuparse de la regulación del ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga. 2.3.4.

La acusación de extralimitación de la potestad reglamentaria por parte del Ministerio del Transporte carece igualmente de fundamento porque se sustenta en el argumento de que la resolución acusada reglamenta el ingreso de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga, en forma distinta a como lo hacen los artículos 6 y 7 de la 105 de 1993 respecto del servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto, 21 cuyos textos son los siguientes: 21, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones"(Diario Oficial No. 41.158, de 30 de diciembre de 1993). 38 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 6.

Reposición del parque automotor del servicio de pasajeros y/o mixto. <Inciso adicionado por el artículo 2º de la Ley 276 de 1996. El texto adicionado es el siguiente:> Reposición del Parque Automotor del Servicio Público de Pasajeros y/o Mixto. La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años.

Se excluyen de esta reposición el parque automotor de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y con la certificación establecida por ellas. La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años.

El Ministerio de Transporte exigirá la reposición del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil. Las autoridades competentes del orden metropolitano, distrital y municipal, podrán incentivar la reposición de los vehículos, mediante el establecimiento de los niveles de servicio diferentes al corriente, que serán prestados con vehículos provenientes de la reposición. Así mismo podrán suspender transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, de acuerdo con las necesidades de su localidad, supeditando la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil.

Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de "recuperación de capital", de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte.

PARÁGRAFO 1. Se establecen las siguientes fechas límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano, sean retirados del servicio: - 30 de junio de 1.995, modelos 1.968 y anteriores. - 31 de diciembre de 1995, modelos 1970 y anteriores. - 31 de diciembre de 1.996, modelos 1.974 y anteriores. - 30 de junio de 1.999, modelos 1.978 y anteriores. - 31 de diciembre de 2.001, vehículos con 20 años de edad. - A partir del año 2.002, deberán salir anualmente del servicio, los vehículos que lleguen a los veinte (20) años de vida.

PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en que realicen la transformación.

PARÁGRAFO 3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano y conjuntamente con las autoridades competentes de cada sector señalará las condiciones de operatividad de los equipos de transporte aéreo, férreo y marítimo.

ARTÍCULO 7 o. PROGRAMA DE REPOSICIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR. Las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, 39 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte.

Están obligadas a ofrecerle a los propietarios de vehículos, programas periódicos de reposición y a establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor, establecida en el artículo anterior.

PARÁGRAFO 1. El Ministerio de Transporte en asocio con las autoridades territoriales competentes, vigilará los programas de reposición.

PARÁGRAFO 2. La utilización de los recursos de reposición para fines no previstos en la presente Ley, será delito de abuso de confianza y de él será responsable el administrador de los recursos.

PARÁGRAFO 3. Igualmente, el proceso de reposición podrá desarrollarse por encargo fiduciario constituido por los transportadores o por las entidades públicas en forma individual o conjunta.” Para la Sala es evidente que las normas transcritas tienen un contenido distinto de la Resolución 10500/01 que se acusa, entre otras razones, porque, como afirma el actor, aquellas no establecen la desintegración física total de los vehículos como condición para su reposición, ni la cancelación de los registros de los vehículos desintegrados.

No obstante, esas diferencias entre la resolución demandada y los artículos 6 y 7 de la Ley 105/93 no implican una extralimitación de la potestad reglamentaria y se explican por el hecho de que el Legislador no se ocupa minuciosamente de aspectos técnicos y operativos del servicio de transporte de los que sí se ocupa el Ministerio del Transporte.

La tesis según la cual la potestad reglamentaria del Ministerio del Transporte se circunscribe al señalamiento de las condiciones técnicas y operativas para la prestación del servicio de transporte, fue adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-066 de 1979 que decidió la constitucionalidad del numeral 6 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993 donde consideró que dichos asuntos, “por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a la administración que esa regulación técnico operativa no podrá ser arbitraria o caprichosa sino con base en la demanda potencial y capacidad transportadora”.

Este mismo criterio lo expuso la Corte en la sentencia C-090 de 2001 al estudiar las objeciones por inconstitucionalidad que el Presidente de la República presentó contra algunas disposiciones del proyecto de ley 016/99 Senado y 066/98 Cámara, “Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional para la reposición del parque automotor del servicio público de transporte terrestre y se dictan otras disposiciones”.

En esta última sentencia la Corte Constitucional consideró ajustado a la Carta Política el aparte del artículo 22 que ordena al Ministerio del Transporte reglamentar lo relativo al proceso de desintegración física de los vehículos que cumplan su ciclo de vida útil, con el argumento de que “éste es un asunto de carácter eminentemente técnico que bien puede regular el citado Ministerio sin vulnerar la Constitución”. 40 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso es evidente que tanto la reglamentación del proceso de desintegración física de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga como la cancelación de su licencia de tránsito - que según el actor no estaban contenidos en la ley -, no tenían porque estar previstos en ella y podían ser instituidos por el Ministerio de Transporte por tratarse de asuntos técnicos y operativos de su competencia. 2.3.5.

Finalmente, el actor afirmó que debe anularse el artículo 4º de la resolución demandada porque el Ministerio, sin facultad legal alguna, se atribuye a sí mismo una competencia al señalar: “El Ministerio de Transporte establecerá las condiciones y requisitos que se deben cumplir para el proceso de desintegración física total y la expedición del certificado de la misma.

En todo caso, las condiciones previstas deberán garantizar la inhabilitación definitiva de todas las partes del vehículo.” Este cargo no prospera porque está fundado en la premisa falsa de que el Ministerio no tiene la potestad para reglamentar las condiciones de la desintegración física de los vehículos a los que se refiere el artículo acusado y, como quedó demostrado en los acápites anteriores, sí tiene esa facultad porque se trata de un asunto de carácter eminentemente técnico.

Lo que hace el Ministerio en el artículo 4 demandado no es atribuirse una competencia reglamentaria sino anunciar que posteriormente se ocupará de establecer las condiciones y requisitos para la desintegración física total de los vehículos repuestos.”22 (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto). 8.3.1. En consecuencia, es claro que, frente a los cargos de falta de competencia del Ministerio de Transporte y violación del principio de reserva de Ley, operó el fenómeno de cosa juzgada, pues, como se vio, en las sentencias del 16 de agosto de 2007 y del 22 de abril de 2010, se explicaron las razones por las que dicha cartera ministerial sí se encontraba habilitada para expedir la norma censurada, esto es, en razón a que la misma tiene potestades para la formulación de las políticas en materia de transporte, dentro de las cuales se encuentra la relacionada con el ingreso y reposición de los vehículos de transporte de carga.

Por otro lado, como quiera que no hay coincidencia entre los procesos 2004 00231, 2004 00095 y 2004 00179 con el asunto de la referencia, frente al cargo relacionado con el desconocimiento al artículo 72 del Acuerdo de Cartagena y XVI ordinal 4 del Acuerdo constitutivo de la OMC, la Sala procederá a analizar el mismo de fondo. 8.4. De los cargos relacionados con la vulneración de los Acuerdos de Cartagena y el Constitutivo de la OMC 22 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 22 de abril de 2010. Proceso radicado número: 11001 03 24 000 2004 00179 01 Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 41 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio del demandante fueron desconocidos los artículos 72 del Acuerdo de Cartagena y XVI ordinal 4 del Acuerdo Constitutivo de la OMC, debido a que sus efectos establecieron una restricción a las importaciones.

Sobre la infracción de la primera norma en comento, en lo pertinente, expresó: “Como vimos, el efecto de la Resolución 10.500 es el de congelar el parque automotor colombiano de vehículos de servicio público de carga. Suprimir el ingreso de vehículos a este parque “por incremento” dejando como única opción la reposición, o sea el cambio de un vehículo nuevo por otro viejo que debe ser chatarrizado, es ni más ni menos, impedir el crecimiento natural de ese parque y su renovación. Es dejarle estático en su número actual de unidades.

Obviamente esta es una medida administrativa unilateral del gobierno colombiano, que va a obstaculizar e impedir las importaciones de automotores de carga provenientes de Venezuela y Ecuador. De esto no cabe duda. La adopción de semejante medida, a contrapelo del Programa de Liberación Andino, únicamente se explica por la visión fragmentaria del Ministerio de Transporte, ajena al proceso de globalización que vive el país y ajena, por completo, a mandatos legales vigentes en la Comunidad Andina que obligan a Colombia como signataria de este tratado internacional de transporte sobre el comercio exterior colombiano, y por supuesto sobre el comercio andino de automotores, que la Resolución 250 del mismo Ministerio, reglamentaria de la 10.500 prevé en el artículo 12 un régimen de transición para vehículos ensamblados o importados, o para partes CKD con pedidos en firme en las fuentes de aprovisionamiento extranjeras, colocados antes del 9 de diciembre de 2003, para exonerarles, hasta abril 30 de 2004, de las exigencias de las tantas veces mencionada Resolución 10.500.

(…)”23 (Subrayas de la Sala). Mientras que, sobre la segunda norma, sostuvo: “La Resolución 10.500 de del Ministerio de Transporte, de la misma manera que violó el Acuerdo de Cartagena y las leyes colombianas que le ratificaron, está violando los acuerdos de libre comercio de la OMC y la ley colombiana que ratificó el ingreso de Colombiana esta entidad: Ley 170 de 1994.

Me remito a los comentarios expuestos en relación con las obligaciones de Colombia en el Acuerdo de Cartagena, concretamente a sus deberes frente al programa de liberación, que no difieren en nada con sus compromisos en la OMC. La Resolución 10.500 del Ministerio de Transporte al congelar el parque automotor de servicio público de carga, está cerrando la posibilidad de importar a Colombia tanto vehículos armados como sus partes de ensamble o CDK utilizadas por la industria nacional, en aras de proteger, desde luego, equivocada e ilegalmente, una industria de transporte que, antes de proteccionismos que van a contrapelo de compromisos internacionales, necesita ganar competitividad y productividad, características que jamás va a lograr con la protección en comentario, la cual está vedada en los tratados internacionales de libre comercio suscritos por Colombia: Acuerdo de Cartagena y OMC.

Estos convenios prescriben todo tipo de leyes o reglamentos que afecten la venta, la oferta para venta, la compra, o el uso de 23 Visible a folio 42 del Cuaderno del Tribunal. 42 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co productos en el marcado interior, originarios de países miembros de la OMC.

Es exactamente lo que hace la Resolución 10.500 en cita, olvidando que los países miembros de la OMC y del Acuerdo de Cartagena no tienen la autonomía que tuvieron 50 años, atrás para legislar en campos que toquen con la libertad de comercio, cercenándola unilateralmente, cualquiera que sea su fundamento.”24 (Subrayas de la Sala). Bajo tal perspectiva, la Sala tendrá que definir si los efectos de dicha disposición conducen a la imposición de una restricción a las importaciones provenientes de países miembros de la CAN y la OMC.

Con miras a resolver dicho interrogante, es menester señalar que el cargo así construido parte, de un lado, de atribuir un vicio de validez al efecto que produce un acto; y de otro, concluir que existe una restricción a las importaciones de los países miembros de la CAN y la OMC. 8.4.1. Así las cosas, es pertinente referir la diferencia entre los elementos de existencia, validez y eficacia de los actos administrativos.

Frente a los primeros, ha de señalarse que son aquellos elementos objetivos y subjetivos necesarios para que nazca el acto administrativo en el mundo jurídico. En tal medida, para que un acto se repute existente es necesario que confluya una manifestación unilateral de la Administración Pública en ejercicio de la función administrativa con el propósito de producir efectos jurídicos.

Ahora, una vez emerge el acto administrativo al ordenamiento jurídico, este se compondrá de los siguientes elementos: (i) validez, (ii) eficacia y (iii) ejecutividad. Sobre la primera de las anotadas atribuciones del acto, se tiene que, desde su creación, se presumen válidos, esto es, que reúnen aquellas condiciones o supuestos necesarios para que sean acordes con el orden jurídico (artículo 66 del CCA).

Dichos elementos de validez implican que el acto sea: (i) conforme con la normatividad de carácter superior, (ii) proferido por un funcionario u órgano competente, (iii) cuente con una motivación cierta, suficiente y adecuada, (iv) para su expedición es necesario que sean agotadas todas las formalidades requeridas por la Ley, (v) persiga un fin legítimo, 24 Visible a folio 45 del Cuaderno del Tribunal 43 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y (vi) la decisión adoptada sea proporcional con el objeto buscado por la administración. Por su parte, el elemento de eficacia del acto alude a la ejecutoriedad de este, es decir, el momento a partir del cual produce los efectos buscados.

Así, para que un acto sea eficaz, la administración debe adelantar todas las actuaciones que la Ley determine de forma posterior a su nacimiento con el fin de que éste provoque los fines allí propuestos ante sus destinarios (si se trata de un acto general se requiere la publicación y si es uno particular de la notificación y eventual resolución de los recursos siempre que estos procedan)25.

Por último, la ejecutividad hace referencia al poder con que cuenta la Administración Pública para hacer cumplir del acto administrativo, incluso empleando la fuerza si fuera necesario. En tal contexto, lo que advierte la Sala es que la discusión propuesta por el demandante no se enmarca dentro de las causales de ilegalidad de un acto administrativo previstas en el artículo 84 del CCA, las que deben ser resueltas por el Juez para determinar la validez de esa decisión, a saber: que la disposición enjuiciada hubiera sido expedida con: (i) violación de las normas en que debería fundarse o (ii) por un funcionario u organismo sin competencia o (iii) en forma irregular o (iv) con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa o (v) con falsa motivación o (iv) con desviación de poder; sino que se centra en el elemento eficacia, pues reprocha que por los efectos del acto enjuiciado se impediría la importación de vehículos procedentes de países miembros de la CAN y la OMC, circunstancia por la que es claro que las inconformidades en ese sentido indicadas devienen en improcedentes.

Ahora bien, tampoco tendría vocación de prosperidad la pretensión así formulada, en atención a que el accionante parte de que el acto que enjuicia restringe las importaciones de vehículos de los países miembros de la CAN y la OMC; ello, como quiera que del contenido del acto no se desprende tal medida, sino que, como ya se 25 Al respecto de la diferencia de los elementos de existencia, validez y eficacia de un acto administrativo, es relevante la siguiente providencia: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 9 de mayo de 2019. Proceso radicado número 05001 23 31 000 1995 00538 01. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón 44 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha dicho, allí se suspendió el incremento de vehículos al servicio público de transporte automotor de carga y se reguló su ingreso únicamente por reposición. En consecuencia, no se trata de una medida sobre comercio exterior, sino de una medida de carácter interno que tiene como propósito modernizar el parque automotor de carga, basada en la sobreoferta y el riesgo que conlleva la circulación de los vehículos que ya han cumplido su vida útil.

En tal escenario, es claro que el demandante funda el cargo de invalidez en premisas improcedentes, lo que conduce a negar las pretensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR PROBADO EL ACAECIMIENTO DEL FENÓMENO DE COSA JUZGADA, respecto de los cargos de falta de competencia y de violación al principio de reserva de Ley, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR en lo demás, las pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en la parte considerativa de este proveído. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 9 de marzo de 2023. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente 45 Radicado: 11001 03 24 000 2004 00229 01 Demandante: Luis Alfonso Camacho Peñaranda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ALFREDO BELTRÁN SIERRA Consejero de Estado Conjuez Salvo Voto Parcialmente La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.