Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. cuatro (4) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda-Sala Transitoria Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Prima especial de servicios / Defecto sustantivo / Se niega la solicitud de amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala Transitoria dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-35-019-2013-00114-01.
En dicha decisión (i) se modificó la sentencia del 15 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá para aclarar que la entidad condenada debía ser la Nación-Rama Judicial y no la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y (ii) se confirmó en todo lo demás, incluido lo correspondiente a la prescripción trienal sobre la prima especial de servicios.
Para la accionante, esta sentencia vulneró su derecho fundamental al debido proceso. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 2 I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 4 de marzo de 2022 Judhy Stella Velásquez Herrera presentó acción de tutela para obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la sentencia del 29 de octubre de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala Transitoria dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001333501920130011401. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<Con fundamento en los hechos y vulneraciones atrás relacionadas, ocasionadas a la suscrita accionante y que están causando el perjuicio irremediable de perder el reconocimiento correcto de mis derechos laborales a recibir una remuneración justa […] solicito al H. CONSEJO DE ESTADO tutelar mi derecho fundamental al debido proceso y los principios constitucionales de seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, y en consecuencia, se decrete, disponga y ordene lo siguiente, para evitar dicho perjuicio: I- La nulidad de la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso radicado con el No. 110013335019201300114 00/01, por resolver el litigio respecto a mis derechos salariales reclamados, en los periodos de desempeño del cargo de DIRECTORA DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, con vulneración de derecho fundamental al debido proceso por cuanto se decreta la prescripción trienal establecida en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, bajo una interpretación errada respecto a los efectos expresamente señalados por el legislador extraordinario en dicha norma, respecto al momento en que surge la exigibilidad de un derecho laboral.
II- Se decrete la inaplicación a mi caso concreto, de la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 02 de septiembre de 2019 por la H. Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en razón a que esta sentencia de unificación formula un criterio estándar, excluyente y único para calcular el término de los tres años donde opera la prescripción trienal (determina el surgimiento de la exigibilidad en la fecha de expedición de cada decreto salarial anual), sin tener en cuenta que en el periodo comprendido entre el año 1993 y el 2006, las normas de los siguientes decretos salariales: - 6º del Decreto 57 de 1993; 6º del Decreto 106 de 1994; 7º del Decreto 43 de 1995; 6º del Decreto 36 de 1996; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 6º del Decreto 44 de 1999; 7º del Decreto 2740 de 2000; 7º del Decreto 2720 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002 (donde el Gobierno Nacional pretendió cumplir lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que le ordenó establecer una Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 3 prima sin carácter salarial para magistrados de tribunal y jueces de la República, entre otros, en un porcentaje del 30% al 60% del salario básico) – en primer lugar, estaban amparadas plenamente por la presunción de legalidad; en segundo lugar, que en el año 2003 quedaron sub-judice con la radicación ante el H. Consejo de Estado, del proceso de nulidad No. 11001032500020030005701 0121-2003 y con la sentencia que lo resolvió el 19 de marzo de 2006, quedaron amparadas bajo el principio de seguridad jurídica por haberse negado a los demandantes la pretensión de nulidad que allí formularon y tercero, que las normas de los decretos salariales posteriores al Decreto 673 de 2002, quedaron gozando de ese amparo jurisdiccional, para los artículos que siguieron estableciendo la citada prima sin carácter salarial, situación que sólo se vino a juzgar, reformar y fallar de manera definitiva, en la sentencia del H. Consejo de Estado de 29 de abril de 2014 - donde al resolver el proceso de nulidad 1100103250002007-0008700 (1686-07) - se anularon todas las normas desde el año 1993 hasta el 2007, por haberse presentado la demanda de nulidad en ese año. III- Se ordene a la parte accionada, como juzgador de segunda instancia, que en un término no mayor a 48 horas profiera una nueva decisión de fondo, o sentencia de mérito, en la que se reconozcan mis derechos sustanciales reclamados en la demanda para el cargo de DIRECTORA DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL y en los periodos de desempeño del mismo y sin prescripción alguna, habida cuenta que el agotamiento de la vía gubernativa se interpuso mucho antes del término de los tres años siguientes al evento que hizo exigibles esos derechos, evento que en efecto lo fue la sentencia de 29 de abril de 2014 proferida dentro de la acción de nulidad radicada con el número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07), la cual constituyó la primera expectativa legitima para reclamarlos.>> (negrilla fuera de texto).
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 19 de marzo de 1998, antes de su posesión en el cargo de directora de la Unidad de Planeación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura emitió el Acuerdo 273 que previó: <<Establécese para todos los efectos, la equivalencia del cargo de Director de Unidad de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la de Magistrado Auxiliar>>. 3.2.- Estuvo vinculada en el cargo de directora de la Unidad de Planeación de la DEAJ entre el 27 de marzo de 2001 y el 30 de septiembre de 2002, cargo y periodo sobre los cuales versa el litigio del proceso radicado con el No. 11001-33-35-019-2013-00114-01. 3.3.- El 30 de octubre de 2012 presentó un derecho de petición para que fuera Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 4 correctamente liquidada y pagada su prima especial de servicios.
Esto, en tanto algunas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que reclamaban el correcto reconocimiento de la prima especial de servicios estaban teniendo éxito. 3.4.- El 23 de noviembre de 2012, a través de Resolución No. 4926, la DEAJ respondió de manera desfavorable la solicitud de la accionante. 3.5.- El 12 de julio de 2013 presentó demanda de nulidad y restablecimiento ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá para obtener el reconocimiento de su derecho a la liquidación y pago correcto de la prima especial de servicios. 3.6.- El 19 de noviembre de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, Sección Segunda resolvió, entre otros: (i) declarar la nulidad de la Resolución No. 4926 del 23 de noviembre de 2012 de la DEAJ, que no accedió a las pretensiones de la demandante;
(ii) condenar a la DEAJ a reliquidar la asignación básica mensual del 70% elevándola a un 100%, esto es, incluir el 30% que había sido excluido a título de prima especial de servicios; (iii) declarar prescrito el derecho a reclamar la prima especial de servicios con anterioridad al 30 de octubre de 2009, pues la prescripción fue interrumpida por la demandante hasta el 30 de octubre de 2012. 3.7.- Con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la demandante1, el 29 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala Transitoria modificó la sentencia de primera instancia en el sentido de condenar a la Rama Judicial y no a la DEAJ, y la confirmó en todo lo demás, por lo que también decretó la prescripción trienal de los derechos por aplicación de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado2. 1 La demandante cuestionó el numeral 4 de la parte resolutiva que decretó la prescripción trienal de sus derechos porque, en su criterio, ello contrarió el criterio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala Transitoria.
Esta información fue obtenida conforme al video de la audiencia del 19 de noviembre de 2019 celebrada por el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, obrante en el expediente remitido a este Despacho el 11 de marzo de 2022 por parte de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá. Sin embargo, el expediente remitido está incompleto y no contiene el escrito de apelación. 2 Radicado No. 41001-23-33-000-2016-00041-02.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 5 C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega que la providencia objeto de reproche incurrió en un defecto sustantivo por interpretar de forma indebida el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 –que señala la prescripción trienal aplicable al derecho a reclamar la prima especial de servicios– al haber aplicado erróneamente la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. 4.1.- Considera que la persona afectada con un efecto jurídico derivado de una norma anulada obtiene el derecho a reclamar cuando la norma pierde la presunción de legalidad que la amparó, no antes.
Es decir, la nulidad es la génesis de la expectativa legítima para reclamar. Por ello, para el caso de la prima especial de servicios, esa expectativa nació con la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 20143, que decretó la nulidad de los decretos salariales con base en los cuales se liquidó su asignación básica mensual. 4.1.1.- Afirma que las normas establecidas en el Decreto 2720 de 2001 y el Decreto 673 de 2002, según los cuales la prima especial de servicios no tenía carácter salarial, gozaron de presunción de legalidad y no existía ninguna expectativa legítima para reclamar su ilegalidad; por lo tanto, no debía ser ajustado pago alguno derivado de su correcta interpretación o aplicación. Precisa que el 9 de marzo de 2006 el Consejo de Estado4 estudió la legalidad de los Decretos 057, 106, 043, 036, 076, 064, 044, 2740, 2720 y 673 de las anualidades comprendidas entre 1993 y 2002 respectivamente, en lo relativo a la prima sin carácter salarial y negó la petición de nulidad de dichas normas por considerarlas ajustadas a derecho.
En consecuencia, afirma que la presunción de legalidad sobre dichas normas fue reforzada por el pronunciamiento judicial. 4.1.2.- Señala que el 29 de abril de 2014 el Consejo de Estado5 decretó la nulidad, entre otros, de las normas contenidas en el artículo 7° del Decreto 2720 de 2001 y artículo 6° del Decreto 673 de 2002. Por lo anterior, el término para reclamar los derechos dentro de los tres años siguientes a esa fecha, que es la del surgimiento de la expectativa legítima para reclamarlos, vencía el 29 de abril de 2017. 3 Radicado No. 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 4 Radicado No. 11001-03-25-000-2003-00057-01 (0121-2003). 5 Radicado No. 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 6 4.2.- La accionante sostiene que pese a que el Decreto Ley 3135 de 1968 –cuyo artículo 41 se refiere a la prescripción trienal– está vigente, no fue debidamente aplicado por la autoridad accionada. En su criterio, el tribunal asignó a dicha norma efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador extraordinario.
Sostiene que el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 es claro en señalar que los tres años de la prescripción se cuentan a partir de la fecha en que la obligación se hubiere hecho exigible. 4.2.1.- Afirma que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, que se aplicó erradamente al caso concreto, señala que la exigibilidad del derecho prestacional surge tres años atrás de la fecha en que se solicite el pago de la prima especial de servicios, nunca más atrás. La afirmación anterior, en su criterio, contradice el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 porque fija una regla con carácter exclusivo y único que impide revisar las circunstancias de cada caso frente a los cambios sustanciales que ha tenido la jurisprudencia y la normativa con respecto a la prima especial.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El 10 de marzo de 2022 el Grupo de Correspondencia de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos remitió el expediente del proceso ordinario. 6.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala Transitoria (accionado), la Nación - Rama Judicial (tercero con interés), la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala negará el amparo solicitado porque no se advierte que la autoridad judicial accionada hubiese incurrido en el defecto sustantivo alegado. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 8.- Los requisitos se cumplen pues: i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración al derecho fundamental al debido proceso Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 7 y menciona el defecto en el que habría incurrido la providencia acusada (defecto sustantivo); iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la parte actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia cuestionada se profirió el 29 de octubre de 2021 y la tutela se presentó el 21 de febrero de 2022, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación6 como por la Corte Constitucional7; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. No se configura el defecto sustantivo alegado en tanto el tribunal accionado aplicó debidamente la prescripción trienal de conformidad con la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado 9.- La accionante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por interpretar de forma indebida el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 –que señala la prescripción trienal aplicable al derecho a reclamar la prima especial de servicios– al haber aplicado erróneamente la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y, en consecuencia, decretar la prescripción trienal en el reconocimiento de la prima especial de servicios para el 30 de octubre de 2009, en tanto la reclamación de la accionante fue presentada ante la DEAJ el 30 de octubre de 2012.
En su criterio, en tanto el 29 de abril de 2014 el Consejo de Estado declaró la nulidad de, entre otros, el artículo 7° del Decreto 2720 de 2001 y artículo 6° del Decreto 673 de 2002, en esa fecha nació la expectativa legítima para reclamar el reconocimiento de la prima especial de servicios como parte de su asignación básica mensual, por lo cual la fecha para hacer tal reclamo vencía el 29 de abril de 2017. 10.- Esta Sala observa que en relación con la forma en la que se cuenta la prescripción trienal sobre la prima especial de servicios, la autoridad judicial accionada aplicó adecuadamente el criterio fijado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019.
En el ordinal primero del Resuelve de la mencionada sentencia, el Consejo de Estado precisó las reglas de unificación, entre las cuales se encuentra la siguiente: 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012- 02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 8 <<Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969>> (negrilla y subrayado fuera de texto). 10.1.- Al respecto, esta Sala considera que el tribunal accionado actuó adecuadamente al acatar la regla jurisprudencial fijada en la mencionada sentencia, lo que fue consecuente con los artículos 10, 102 y 269 del CPACA. 11.- La accionante afirma que el fallo de unificación contradice el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 <<porque fija una regla con carácter exclusivo y único que impide revisar las circunstancias de cada caso […] frente a los cambios sustanciales […] que ha tenido la jurisprudencia y la [normativa] respecto a la prima [especial de servicios]>>.
Se observa que este reparo se dirige en realidad a cuestionar la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, no aquella del 29 de octubre de 2021 de la autoridad accionada. En ese sentido, a esta Sala no le compete pronunciarse sobre dicha materia, pues la tutela fue dirigida contra la sentencia del 29 de octubre de 2021 y lo que aquí puede estudiarse es si dicha regla jurisprudencial de unificación fue desconocida. 11.1.- Ahora bien, vale advertir que la sentencia atacada no desconoce la sentencia del 29 de abril de 2014 –que declaró parcialmente nulos los decretos salariales expedidos entre los años 1993 y 2007– citada por la accionante para argumentar que la prescripción trienal no puede contarse desde la fecha en la que se presenta la reclamación administrativa.
Esto es así porque la sentencia de unificación que aplicó la autoridad accionada –la sentencia del 2 de septiembre de 2019– analizó los efectos de esta sentencia en la regla de unificación que fijó con respecto a la prescripción, así: <<los […] decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, […] porque […] «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta. […] el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber Radicado: 11001-03-15-000-2022-01391-00 Accionante: Judhy Stella Velásquez Herrera Se niega el amparo 9 interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa>> (negrilla y subrayado fuera de texto).
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo del derecho fundamental invocado por la accionante.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado