1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad electoral.
Acto de elección de alcalde de Medio Atrato. Irregularidad en escrutinio / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Se pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y reproches carecen de carga argumentativa. Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 7 de abril de 2025 la señora Graciela Moreno Moya, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela3 contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, con la pretensión de que se dejaran sin efectos las sentencias de 23 de julio de 2024 y 13 de marzo de 2025, emitidas dentro del proceso de nulidad electoral4 que promovió5 contra el señor Yair Diomedes Cuesta Córdoba, encaminado a obtener la anulación de su acto de elección como alcalde de Medio Atrato, para el período 2024-20276. 1 Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Invocó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y a elegir y ser elegido, así como los principios de seguridad jurídica, legalidad y confianza legítima. 4 Expediente 27001-23-33-000-2023-00113-01 (acumulado con el expediente 27001-23-33-000-2023-00130-00). 5 Junto con el señor Erick Napoleón Peña Valencia. 6 El fundamento de la demanda es que se presentaron irregularidades que viciaron el escrutinio, específicamente en la zona 99, puesto 45, mesa 001 de San Antonio de Buey, pues el número de votos no correspondía a la cantidad de votantes.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro 2 2. Mediante la providencia de 13 de marzo de 2025, se confirmó la decisión adoptada el 23 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó (Sala Primera de Decisión), que negó las pretensiones.
Se determinó que no se logró demostrar ninguna de las irregularidades propuestas por el extremo activo. 3. La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo y fáctico, pues no fueron apreciados en su valor legal los formularios E10, E11 y E14, que demostraban que en el escrutinio efectuado por los jurados de votación se consignaron más votos (280) que el número de ciudadanos que aparecen como sufragantes (238), lo que implica que el resultado electoral no se ajuste a la realidad. 4.
También se configuró violación directa a la Constitución, en la medida en que se desatendió el principio de legalidad, al inobservar los artículos 2, 3 (numeral 13), 29 y 40 de la Constitución Política y 275 del CPACA, por cuanto la comisión escrutadora debió verificar las personas que acudieron a sufragar resaltadas en el formulario E-10 (censo de personas aptas para votar en la mesa), compararlos con el formulario E-14, acta de escrutinio de mesa, y la sumatoria de los votos emitidos que se encontraban en la bolsa de alcaldía de San Antonio de Buey, mesa 1, los votos que existiera de más en la mesa frente al formulario E-14 y E10, eran los que debieron extraerse en forma de balota sin identificar. 5.
Lo anterior, por cuanto el procedimiento de nivelación de mesa garantiza que el recuento de votos se realice de manera justa y transparente. Sin embargo, en este caso dicho trámite fue omitido o mal ejecutado7, lo que ha repercutido en la validez de los resultados, situación que se demuestra a través de los testimonios que obran en el plenario.
Los documentos allegados al proceso ordinario también reflejan inconsistencias en los registros de votos durante la nivelación de mesa. 6. Es decir, se encuentra acreditado que hubo un desfase significativo entre los votos emitidos y los votos contabilizados, lo cual deviene en una manipulación de los resultados electorales, que no solamente pone en duda la legitimidad de las elecciones, sino que afecta la voluntad expresada por los electores.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7. Mediante auto de 29 de abril de 20258, se aceptó el impedimento manifestado por el consejero Fernando Pardo Flórez, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó a los señores Yair Diomedes Cuesta Córdoba y Erick Napoleón Peña Valencia, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de terceros con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7 Adujo que “Desde la omisión de la verificación de las actas de votación hasta la falta de supervisión adecuada por parte de los miembros de la mesa, se han cometido una serie de errores que han comprometido la exactitud y la transparencia del proceso”. 8 Notificado el 6 de mayo de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro 3 (i) Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Primera de Decisión 8. Advirtió que el fundamento de la tutela refleja una divergencia de criterio de la parte actora con la decisión judicial atacada de primera instancia, la cual no vulnera sus derechos fundamentales, dado que el estudio allí realizado no es contraevidente, arbitrario o caprichoso.
(ii) Consejo de Estado – Sección Quinta 9. Indicó que no se observan motivos que permitan concluir que el asunto reviste de relevancia constitucional. La parte actora se limita a exponer su desacuerdo con las consideraciones de la sentencia cuestionada, reiterando incluso argumentos del recurso de apelación, sin que materialmente refiera una verdadera situación que conlleve la transgresión de sus garantías superiores. 10.
En todo caso, la sentencia de segunda instancia objeto de censura cuenta con la motivación suficiente y razonable por la cual se concluyó que, analizada la prueba en su integridad, las irregularidades que aduce el demandante no viciaron el proceso de escrutinio. En dicha providencia se examinó cada uno de los reparos presentados por el extremo activo, consistentes en (i) diferencias entre los formularios E-10, E-11 y E-14;
(ii) posibles irregularidades de la mesa 1, zona 99, puesto 45, para lo cual estudió el formulario E-17; y (iii) presunto sabotaje. Además, valoró los testimonios aportados al proceso, para concluir que dichas inconformidades no generaron un vicio del acto de elección. (iii) Registraduría Nacional del Estado Civil 11. Adujo que no tiene competencia para atender lo requerido por la actora, por cuanto no fungió como juez natural del proceso, en ese sentido, solicita su desvinculación. Sin perjuicio de ello, se debe tener en cuenta que se pretende reabrir un debate de tercera instancia, lo cual resulta inadmisible dentro del marco de la acción de tutela.
(iv) Consejo Nacional Electoral 12. Advirtió que carece jurídicamente de legitimación en la causa por pasiva, por lo que pide su desvinculación. (v) Yair Diomedes Cuesta Córdoba 13. Sostuvo que la parte actora no cumplió los requisitos generales ni específicos para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en especial con la carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Lo que se persigue es habilitar una tercera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro 4 14. En las providencias acusadas se realizó un análisis en conjunto del material probatorio obrante en el proceso electoral, con base en el que se concluyó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar.
Lo que se persigue a través de esta acción de tutela es desconocer los principios de autonomía e independencia judicial. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Solicitudes de desvinculación 15. La Sala negará las anteriores peticiones de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, pues sus vinculaciones se realizaron como terceros interesados.
Al juez de tutela le asiste la obligación de integrar de oficio el contradictorio y comoquiera que las referidas entidades fueron vinculadas al proceso electoral, resultaba indispensable que fueran llamadas a estas diligencias. D. Análisis del caso concreto 16. La Sala advierte que la tutela no satisface el presupuesto de relevancia constitucional.
La parte actora pretende se acoja la manera como estima se debió haber zanjado el litigio. Para estos efectos, se limita a presentar inconformidad con la decisión judicial atacada, en cuanto a la valoración probatoria efectuada y a la aplicación de normativa que se avenía a su caso. 17. La tutelante indica que no se valoraron de manera adecuada los formularios E10, E11 y E14 correspondientes a la mesa 1, puesto 45, zona 99 del municipio de Medio Atrato.
No obstante, la Sala evidencia que lo referente a que no se efectuó un debido análisis de dichos documentos fue planteado en el recurso de apelación que interpuso contra el fallo ordinario de primera instancia, aspecto sobre el cual el ad quem precisó el contenido de cada formulario9 para indicar que “el formulario E-10 no es el documento con el cual se acredita la cantidad de ciudadanos que acudieron a votar en la mesa, pues tal circunstancia se prueba con el registro de sufragantes plasmado en el formato E-11.
De ahí que los resaltos o cualquier otra anotación sobre el primero, no conduce a tener por acreditada la asistencia del ciudadano que depositó el voto”. 18. Con base en lo anterior, advirtió que en el formulario E-11 los jurados de votación indicaron que asistieron a las urnas un total de 238 sufragantes. No obstante, en el formulario E-14 se consignó que el total de votantes del formulario E-11 eran 280. 9 Indicó que el formulario E-10 “es el conocido como el censo de sufragantes de mesa, ejemplar del cual se extiende uno por cada una de estas.
Se destaca que en el mencionado documento aparece el listado de cédulas de los ciudadanos inscritos para votar en cada una de ellas”, en el cual se resalta el número de documento de identificación de la persona que se acerca a votar; el formulario E-11 es “donde el votante deberá firmar y dejar su huella, para finalmente, permitirle depositar el sufragio”, y el formulario E-14 es el acta de escrutinio de los jurados de votación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro 5 19.
Sobre el particular, también hizo referencia al formulario E-24 o acta de resultados del escrutinio, que da cuenta que en la mesa de votación objeto de debate se depositaron 238 sufragios, lo cual guardaba relación con el formulario E-11. Asimismo, hizo alusión a que “en la página 54 del AGE municipal de Medio Atrato Beté, consta que se realizó un recuento de la votación, por cuanto los guarismos que reposan en los formularios E-11 y E-14 no coincidían entre sí, por lo que, realizado el segundo escrutinio, se registró como nuevo valor el de 238 sufragantes”. 20.
En razón al material probatorio relacionado en precedencia, la autoridad judicial accionada concluyó que “la votación tenida en cuenta para declarar la elección del demandado fue de 238 votos en la mesa, que coincide con el número de ciudadanos asistentes a las urnas (238), con lo cual se coincidió en sede administrativa, luego de efectuar los correctivos para superar el vicio aducido y, el demandante no demostró que tal medida fuera inadecuada o ilegal”. 21.
Para la Sala las anteriores conclusiones no involucran arbitrariedad alguna, en la medida en que encuentran sustento en el material probatorio allegado al expediente ordinario, en particular, en los formularios electorales que presuntamente se valoraron de manera indebida. Se advirtió la inconsistencia entre dichos documentos alegada por la parte actora en sede ordinaria, pero también se aclaró que ello fue dilucidado por la autoridad electoral. 22.
Con base en lo anotado en precedencia, la Sala no infiere en qué consistió la indebida valoración de los mencionados formularios, pues esta no resulta irracional, ni atenta contra los postulados de la sana crítica. Diferente es que el resultado de ese ejercicio valorativo haya sido contrario a los intereses de la tutelante. 23. Por tanto, no es aceptable que la actora pretenda que se le imponga al juez natural el grado de certeza que, a su juicio, se le debió otorgar a los aludidos elementos de convicción, cuando este justificó las conclusiones probatorias que de estos emergían, sin que la parte actora las controvirtiera de ninguna manera, pues se limitó a reiterar la inconformidad planteada en la alzada.
Acceder a lo pretendido por la tutelante implicaría invadir la órbita de competencia del juez natural, como si este escenario constitucional hubiera sido instituido como una tercera instancia, para imponer el grado probatorio que se les debe otorgar a las pruebas recaudadas. 24. Además, no se evidencia el impacto de la mencionada inconsistencia, máxime cuando el juez natural precisó en el fallo acusado que si bien se configuró tal irregularidad, en el sentido de que se indicó inicialmente que se trataba de 280 sufragantes, la autoridad electoral constató, después de revisar los documentos electorales, que en realidad correspondían a 238 votantes, por ende, la diferencia de 42 votos a la que se refería el extremo activo, no se configuró, porque la comisión escrutadora realizó la corrección pertinente antes de declarar la elección, es decir, se enmendó el error, en aras de que no trascendiera al acto de elección cuestionado.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro 6 25. Por otro lado, la tutelante aduce que se desconoció el principio de legalidad, al no realizar conforme al ordenamiento jurídico el procedimiento de nivelación de mesa. No obstante, frente a tal argumento, que también fue planteado en la alzada, la autoridad judicial adujo que de los documentos que obraban en el proceso no se evidenciaba que los escrutadores hubieran tenido que realizar alguna labor de nivelación. 26.
Para la Sala el mencionado reproche carece de carga argumentativa, pues no tiene en cuenta la sustentación que la autoridad judicial presentó para atender su inconformidad, consistente en que no se había presentado tal nivelación, lo que se efectuó fue un recuento de votos para determinar la cantidad real de sufragantes y superar la diferencia entre los mencionados formularios. 27.
En igual sentido, la inconformidad relativa a la falta de valoración de testimonios y de otros documentos que reposaban en el expediente y que demostraban sabotaje no cuentan con la motivación suficiente encaminada a acreditar la afectación constitucional que se alega, lo que denota es un simple desacuerdo con la negativa de anular el acto de elección objeto de censura. 28.
En todo caso, aquel cuestionamiento fue abordado por el juez natural, distinto es que haya concluido que los elementos de convicción no demostraban ningún acto de sabotaje. 29. Esta Sala advierte que lo pretendido por la tutelante es imponer la manera como debió definirse el litigio por ella suscitado, al no compartir el modo en que lo hizo el juez natural, frente a lo cual cabe anotar que la tutela no es el mecanismo idóneo para fijar el grado de certeza que se les debe otorgar a las pruebas obrantes en el proceso ordinario para decidir en determinado sentido sin tener en cuenta el análisis que sobre este efectuó la autoridad judicial.
Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia. 30. De igual modo, la parte actora no despliega argumentación dirigida a desvirtuar las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial ni a demostrar arbitrariedad alguna que implique vulneración de derechos fundamentales.
Insiste en irregularidades en el escrutinio que influyeron en el resultado de la elección censurada, sin considerar la argumentación empleada por el juez natural para no hallarlas acreditadas. 31. Por consiguiente, el hecho de que el juez natural de la causa no haya zanjado el litigio como lo pretendía la tutelante, no la habilita para que acuda a este mecanismo judicial para imponer su tesis, con el fin de que se decida en determinado sentido, máxime cuando no se evidencia arbitrariedad alguna en la providencia acusada.
La simple inconformidad de criterios no comporta por sí sola afectación constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02225-00 Accionante: Graciela Moreno Moya Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro 7 32. En ese orden de ideas, comoquiera que no se supera el requisito de relevancia constitucional, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 33.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR LAS SOLICITUDES DE DESVINCULACIÓN formuladas por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF