CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Fanny Leonor García Cortés Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ausencia vulneración debido proceso. Reconocimiento de sumas periódicas que exceden lo regulado por ley. Prescripciones mesadas pensionales. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 12 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó la providencia del Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto del 26 de noviembre de 2012, mediante la cual se negaron las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la señora Fanny Leonor García Cortés.
ANTECEDENTES La UGPP, interpuso la acción especial de revisión establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 12 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, para lo cual invocó el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Fanny Leonor García Cortés en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Caja Nacional de Previsión Social (E.I.C.E CAJANAL) con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones N °PAP 009712 de 20 de agosto de 2010 y N °PAP 031793 de 30 de diciembre de 2010, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 29 de enero de 2004, fecha en la que cumplió el estatus pensional; ii) cancelar las correspondientes mesadas causadas desde el Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 momento que tenía derecho a ellas en forma indexada y los respectivos intereses moratorios y; iii) condenar en costas a la parte demandada.
Que el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, el 26 de noviembre de 2012 profirió sentencia de primera instancia a través de la cual negó las pretensiones. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso el recurso de apelación, el cual fue conocido por el Tribunal Administrativo de Nariño, quien, en sentencia del 12 de junio de 2015, revocó la decisión de primera instancia, reconociendo el derecho pensional.
La decisión de segunda instancia quedó ejecutoriada el 8 de julio de 20151. Que, por Resolución N° RDP 050350 del 30 de noviembre de 2015, la UGPP dando cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal, ordenó reconocer y pagar a favor de la señora García Cortés, una pensión gracia en cuantía de $704.028, efectiva a partir del 29 de enero de 2007 (sic).
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo de Nariño, Subsección de Descongestión, en sentencia del 12 de junio de 2015 revocó la providencia del 26 de noviembre de 2012, a través de la cual, el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, denegó las pretensiones de la demanda. En su lugar, declaró la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a la señora Fanny Leonor García Cortés. Considero que, si bien la prestación del servicio por parte de la señora García Cortés como maestra municipal en la Escuela Rural de Candelillas se suspendió el 31 de diciembre de 1992, lo cierto es que fue nuevamente vinculada a la docencia del orden municipal desde el 16 de noviembre de 1995 hasta el 2 de septiembre de 2010, fecha en la que se emitió la constancia por parte del nominador.
Que, además, contrario a lo establecido en el acto demandado -Resolución N°PAP 009712 del 20 de agosto de 2010-, los tiempos laborados entre el 16 de noviembre de 1995 y el 30 de diciembre de 2005 no fueron nacionales, de acuerdo con la certificación emitida por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco. Que el tiempo de servicios de la demandante, según su vinculación como docente de carácter territorial, superó los 20 años exigidos por la norma y por ello, al acreditarse el cumplimiento de los demás requisitos consagrados en la ley, tenía derecho a ser titular de la pensión gracia. Que, teniendo en cuenta que los 20 años de servicio los cumplió el 30 de octubre de 2002, pero que el requisito de la edad para acceder a la pensión gracia de jubilación (50 años) únicamente lo obtuvo el 29 de enero de 2004, el monto de la prestación debía determinarse por el 75% de los factores salariales percibidos en el año anterior a la última fecha mencionada. 1 Según constancia de ejecutoria de 9 de febrero de 2015, obrante a folio 110 del cuaderno principal.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción especial de revisión en contra de la sentencia al considerar que está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la citada legislación; esto, con el fin que se revoque la decisión y «se declare que a la señora Fanny Leonor García Cortés no le asiste el derecho al reconocimiento, liquidación y pago de una pensión gracia».
De forma subsidiaria, en el evento de no prosperar las pretensiones principales, solicitó la revocatoria parcial de la sentencia objeto de revisión en aras a que se dé la orden de pago con el reconocimiento de la prescripción de las mesadas causadas y no reclamadas oportunamente por la docente. Fundamentó las anteriores peticiones señalando que la providencia atacada se obtuvo con vulneración al debido proceso, pues no existió dentro del litigio documental idónea —copia del Decreto N°107 de 1979 y su respectiva acta de posesión— que dieran cuenta que la hoy demandada fue vinculada en una plaza nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980; pasando el Tribunal por alto este aspecto y omitiendo decretar una prueba de oficio para verificar la efectiva prestación del servicio para tal momento.
Que, en consecuencia, para efectos de conceder el derecho tomó como prueba únicamente lo señalado en una certificación expedida en el año 2010, en la que se transcribieron tiempos diferentes a los aportados en sede administrativa, aun cuando no existían soportes para concluir con certeza la existencia y naturaleza del vínculo. Que, en el caso hipotético de haber existido el nombramiento mencionado, este resulta ilegal y, por tanto, ineficaz para los fines pretendidos, por cuanto la demandada no contaba con el título de bachiller para el 14 de noviembre de 1979, momento en que presuntamente fue nombrada, pese a que este era un requisito legal para la época según lo establecido en los artículos 5 y 7 del Decreto 2277 de 1977.
Que la vinculación de los servidores públicos se da mediante la conformación de un acto complejo integrado por el nombramiento y la posesión; de manera que, solo con la verificación de tales decisiones es posible establecer verídicamente la relación laboral de derecho público, errando entonces el Tribunal al tener por demostrada una vinculación oficial con una simple certificación. Sostuvo que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido al reconocimiento de una pensión gracia a una docente que fue nombrada sin el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de dicha actividad, entre ellos, el título de bachiller académico.
Por otro lado, señaló que resulta errado que el juzgador de segundo grado no haya declarado la excepción de prescripción bajo el argumento que la sentencia era constitutiva del derecho pues, «no contempló que entre la fecha de la eventual causación del derecho 29 de mayo de 2004 y la fecha de la reclamación de la pensión gracia a Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CAJANAL ocurrida el 28 de abril de 2010, transcurrieron 6 años, 3 meses; predicándose por lo tanto el fenómeno prescriptivo de las mesadas causadas no pagadas en el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2004 y el 28 de abril de 2007».
Que el reconocimiento pensional que por la orden judicial se profirió no puede mantenerse incólume, como quiera que además de contradecir la normatividad que consagra la prestación, implica la destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes a derecho. Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada se opuso a las pretensiones por considerar que el reconocimiento pensional ordenado en la sentencia objeto de revisión fue fruto de la valoración de certificaciones idóneas que gozan de la presunción legal de ser auténticas y legitimas, aunado al hecho de que se surtieron en debida forma todas las etapas procesales dentro del proceso ordinario.
Que, aunque la UGPP reconoció el derecho a la pensión gracia en cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Nariño, para evitar la pérdida de ejecutoria del acto administrativo que ordenó el derecho pensional, presentó demanda ejecutiva y solo fue incluida en nómina 5 años después de la expedición de este, cuando se ordenó mandamiento de pago.
Que esta no es la etapa procesal pertinente para alegar la propia culpa o abandono respecto de las pruebas que fueron aportadas de forma incompleta al proceso, ni para reabrir el debate procesal, pues de aceptarse que es procedente hacerlo se tendría que entender que la naturaleza del recurso extraordinario de revisión es ser una tercera instancia. Finalmente, señaló que el fenómeno de la prescripción de acuerdo a la prueba arrimada es la que la providencia ordenó. Concepto del Ministerio Público El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Deberá resolver la Subsección si en el presente caso se configuran las causales de revisión alegadas, esto es, si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño se profirió con vulneración del debido proceso y si con el reconocimiento pensional allí ordenado se excedió lo debido conforme a lo previsto por la Ley.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión. ii) Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. iii) De la finalidad de la acción especial de revisión y la aplicación del criterio de la justicia rogada. Y, finalmente, iv) Se examinará el caso concreto.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones2 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial3 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»4.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira5 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio. 2 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 3 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” 4 Ibidem. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La apoderada de la UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de las causales especiales aludidas. En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé el debido proceso como un derecho fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto de las formas propias de cada juicio en todas y cada una de las actuaciones administrativas o judiciales en las que se vea vinculado o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado6 como la Corte Constitucional7 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 ídem, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem».
Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»8.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, MP: Alberto Yepes Barreiro, Radicación número: 11001-03-15-000-2018- 01884-00(REV) 7 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
De la finalidad de la acción especial de revisión y la aplicación del criterio de la justicia rogada Esta Corporación ha sido enfática en establecer que no es suficiente una censura de carácter general acerca del contenido del proceso para estructurar alguna de las causales de revisión, sino que «[…] quien las invoque tiene la carga argumentativa y probatoria de explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración».
De este modo, por el carácter excepcional y rogado que identifica la acción de revisión, se exige del demandante la carga de demostrar la configuración clara e indiscutible de la causal o causales alegadas. Así se han precisado los alcances de este recurso: «Ciertamente el carácter eminentemente rogado de la jurisdicción contenciosa administrativa impide examinar pretensiones a la luz de disposiciones diferentes a las invocadas en la demanda, es decir, que sus providencias se circunscriben solo a lo que allí se ha planteado, por el libelo demandatorio un marco de referencia necesario para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial»9 De ahí que, el juez de la revisión debe asegurarse que este recurso de carácter extraordinario no se utilice como mecanismo para subsanar errores cometidos durante la etapa probatoria y evite que el proceso de revisión se convierta en una nueva instancia, en la que se reabra el debate probatorio.
Lo anterior en tanto, la finalidad misma se recurso se itera no es plantear, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar sino contrarrestar los efectos jurídicos de decisiones judiciales que imponen al Estado obligaciones tenientes a reconocer sumas periódicas por fuera de los parámetros legales o restablecer la justicia material que con ocasión a hechos no conocidos al momento de adoptar la decisión o acaecidas con posterioridad a ella se denote una injusticia, error, fraude o ilicitud.
Caso concreto Atendiendo a las causales planteadas por la recurrente, la Sala se ocupará de determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica con violación al debido proceso, se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y en caso negativo, se examinará si la segunda causal invocada frente al reconocimiento excesivo de la pensión está llamada a prosperar y, por tanto, si resulta procedente revocar su reconocimiento u ordenar la reducción de su monto según las solicitudes efectuadas en el recurso. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 27 de octubre de 2011, N.I. 02270-05, MP: Alfonso Vargas Rincón. Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La UGPP afirma que la sentencia objeto de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque el reconocimiento de la pensión gracia se llevó a cabo con base en una «prueba incompleta» que no daba certeza plena sobre la existencia del vínculo laboral con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; de manera que el Tribunal Administrativo de Nariño «erró al apreciar como válida la única prueba que daba cuenta de los tiempos de servicios prestados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 […] accediendo al reconocimiento de una prestación sin corroborar el cumplimiento de los [requisitos] legales […]».
Para la Subsección el argumento expuesto por la UGPP, para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuestiona la eficacia probatoria de la certificación expedida por la Secretaría de Educación municipal de Tumaco el 2 de septiembre de 2010, ante la ausencia de otras pruebas que permitan entender por acreditada la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.
Según se explicó en líneas anteriores, si bien la acción especial de revisión no procede para realizar nuevos juicios sobre la valoración probatoria efectuada por los jueces de instancia, lo cierto es que esta Sección ha sido consistente en precisar que «[la] función de [la] valoración probatoria debe desarrollarse atendiendo criterios de objetividad, racionalidad, motivación y legalidad pues en caso contrario, su ejercicio se tornaría arbitrario y caprichoso, lo que generaría la violación del derecho al debido proceso y, con ello, la posibilidad de acudir a la causal prevista en el artículo 20 literal a) de la Ley 797 de 2003».
De ahí que, al encontrarse acreditada la carga argumentativa mínima que tenía el demandante respecto de la demarcación de la causal de revisión por violación del debido proceso, la Sala tendrá como criterios para decidir tanto las garantías anteriormente anotadas como los seis eventos que ha reconocido la jurisprudencia constitucional que de configurarse dan lugar a las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Estos últimos, en tanto, esta Subsección en diferentes oportunidades los ha hecho extensivos al estudio de la revisión con el fin de verificar la existencia de eventuales defectos en las actuaciones judiciales consideradas en sí mismas10, a saber: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido;
(iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución. Bajo esta premisa, se procederá a efectuar el análisis de la causal del literal a) de la Ley 797 de 2003 en el entendido de determinar si en efecto existieron irregularidades de índole probatorio que hubiesen podido afectar el derecho al debido proceso de la entidad, a la par que examinará si la decisión sobre la cual se estructura el recurso se dictó con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
Examinado el expediente se observa en el folio 30 obra copia de la referida certificación a través de la cual se evidencia que la Secretaría de Educación del 10 Sobre el particular verificar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 22 de junio de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00650-00, N.I. 4966-2019 y Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, Sentencia del 18 de agosto de 2021, Radicado N° 11001-03-15-000-2020-03549-00.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Municipio de Tumaco, dio cuenta que dentro de la hoja de servicio de la demandante se logra constatar: «Que revisada la hoja de vida que reposa en el archivo de la Secretaría de Educación Municipal, se encontró que la señora GARCIA CORTES FANNY LEONOR identificada con cédula de ciudadanía número 27.502.475 expedida en Tumaco (Nariño), labora como docente en propiedad con vinculación Municipal en los lugares y años que a continuación se relacionan: 1979-1992 Nombrada maestra Municipal en la Escuela Rural de Candelillas Municipio de Tumaco, mediante decreto numero 107 de fecha 14 de noviembre de 1979, laboró hasta el 31 de diciembre de 1992 luego paso (sic) a contrato O.P.S. Así las cosas, a juicio de la Sala la exigencia planteada por la parte recurrente, referida a la acreditación de los actos de nombramiento y posesión de la señora Fanny Leonor García Cortés, es propia del llamado sistema de tarifa legal que, debe decirse, resulta contrario al principio de libertad probatoria que orienta el ordenamiento jurídico colombiano actual bajo el denominado sistema de sana critica en la apreciación de las pruebas, según lo dispuesto en el artículo 176 del CGP, pues, a partir de este los jueces tienen la posibilidad de llegar al convencimiento sobre la ocurrencia de un hecho valiéndose de cualquier elemento demostrativo, salvo que sobre este recayera una formalidad ad substantiam actus o ad probationem.
Aunado a ello, se encuentra que la certificación enunciada fue expedida por la autoridad competente y contiene los datos esenciales para efectos del reconocimiento de la pensión gracia tales como el cargo desempeñado, la fecha de vinculación, la clase de plantel y el nivel de educación del respectivo centro educativo, sin que se logre advertir que el Tribunal haya efectuado una interpretación que no se siga del contenido del documento aportado.
Por ello, dicho medio de prueba resultaba idóneo, tal y como lo consideró el juez de instancia para acreditar que la hoy demandada laboró como docente en el municipio de Tumaco, entre el 14 de noviembre de 1992 y el 31 de diciembre de 1992. De lo esbozado, esta Sala considera que, contrario a lo esgrimido por la parte demandante, la hoy demandada si contaba con una vinculación anterior a 1980 y con ello, se caen de su peso los argumentos que fueron invocados para sacar avante la causal expuesta.
En definitiva, lo anterior permite colegir que la motivación de la causal no se enmarcar en ninguno de los aspectos que guarda el debido proceso para estos eventos. En consecuencia, la Sala rechazará la causal del literal a) de la Ley 797 de 2003.) Resuelto el primer argumento planteado, se continuará con el relativo al supuesto de que se otorgó un derecho pensional cuya cuantía excedió lo debido de acuerdo con la ley.
La UGPP consideró que se configura esta causal en la medida en que se accedió al reconocimiento de una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 legalmente establecidos, puntualmente, porque no se demostró la vinculación de la actora a la docencia oficial con anterioridad al 30 de diciembre de 1980.
Igualmente, señaló que, en el caso hipotético de entenderse acreditada la existencia del nombramiento Nº107 de 1979, este acto administrativo, aunque podría acreditar una vinculación para la mencionada fecha, tendría un origen ilegal al ser expedido en favor de una persona que no contaba con el título académico requerido para ejercer el cargo.
La Sala debe recordar que, por un lado, la acción especial de revisión no resulta ser el medio para revivir el debate zanjado en las instancias, que es precisamente lo que pretende la UGPP al alegar una errónea valoración de la prueba cuando tuvo la oportunidad de hacerlo durante el proceso ordinario. Del otro lado, que este medio extraordinario tampoco permite controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, tal como procura la parte respecto del Decreto de nombramiento Nº107 de 1979, esto, en razón a que, la naturaleza de este mecanismo impone la carga de acudir previamente al juez ordinario, sumado al hecho que de la lectura del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este está dirigido especialmente para surtirse en contra de providencias judiciales.
De esta manera, la Subsección considera que los argumentos propuestos están encaminados a atacar el reconocimiento pensional, ya que lo que cuestiona precisamente es la falta de cumplimiento del requisito de tiempo para acceder a la pensión gracia y la valoración probatoria que efectuó el juez de instancia respecto de los documentos allegados al proceso; censuras que de ninguna manera están asociadas a discutir la cuantía de la prestación en los términos indicados en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ahora, la Sala estudiará el último cargo relativo a la pretensión subsidiaria relacionada con la «revocatoria parcial» de la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, en el sentido de que se aplique la prescripción de mesadas causadas, no pagadas y no reclamadas oportunamente por la docente. De conformidad con el numeral 3º del artículo 162 del CPACA, según el cual la demanda contendrá «los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados» y lo dispuesto en el artículo 175 de la misma codificación, la parte demandada tiene la obligación de pronunciarse en la contestación de la demanda sobre los hechos y alegar las excepciones que considere oportunas para desestimar las pretensiones de la parte contraria.
A su vez, a la luz del inciso 2º del artículo 187 del CPACA, en el proceso contencioso administrativo, es deber del juez de primera o de segunda instancia decidir sobre todas las excepciones que encuentre probadas, aunque ellas no hayan sido propuestas por las partes: «Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. [Negrillas fuera del texto] [ ]» En este caso, la parte demandante propuso como excepción de fondo la prescripción de las mesadas que se hubiesen causado con anterioridad a los tres años contados desde la presentación de la demanda11, misma que fue reiterada en los alegatos de conclusión12; sin embargo, el tribunal luego revocar la decisión de primera instancia y reconocer el derecho pensional, dispuso no aplicar la figura de la prescripción, al señalar que «la solicitud de reconocimiento de la prestación se realizó por la demandante el 28 de abril de 2010 y […] es una sentencia de constitución del derecho».
Al respecto, debe precisarse que, la legislación y la jurisprudencia vigente para la época de la expedición del fallo era consistente en la aplicación de la figura de la prescripción extintiva de las mesadas pensionales, bajo el entendido de que la falta de diligencia en el cobro del derecho crediticio extinguía de forma trienal el derecho a recibirlas.
De tal modo, el Tribunal como juez de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho omitió declarar y efectuar el cálculo de la prescripción, como ordinariamente procede, sin argumentar o motivar el por qué no acogió el precedente que lo cobijaba u pasó por alto la aplicación integral del régimen legal de los derechos salariales y prestacionales.
En consecuencia, el juez colegiado debía pronunciarse en la sentencia sobre las excepciones solicitadas y probadas, sin que existiera justificación legal para prescindir de este análisis. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala encuentra que, efectivamente, si bien la señora Fanny Leonor García Cortés consolidó su estatus de pensionada el 29 de enero de 2004, cuando cumplió los 50 años de edad, según el estudio efectuado en su momento, solo acudió a reclamar su derecho a la pensión gracia hasta el 28 de abril de 201013 y presentó su demanda el 22 de junio de 201114; por lo tanto, es cierto que se configuró el fenómeno de la prescripción trienal frente algunas de las mesadas causadas por la demandada dado que, cuando presentó la reclamación administrativa habían trascurrido más de 6 años desde que se había hecho exigible su derecho.
En definitiva, si se permitiera que la determinación adoptada por el juez de instancia en lo relacionado con la prescripción continuara inmodificable, se estaría avalando un exceso en la cuantía pensional que le fue reconocida a la señora García Cortés, lo cual es precisamente lo que proscribe la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto, en la medida que, como consecuencia de la omisión anotada, la 11 Folio 97, C4 12 Folio 112, C4. 13 Folios 2 y 36, Cdno. Ppal. 14 Folios 6 vuelto y 77, Cdno. Ppal.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 entidad demandante al dar cumplimiento al fallo terminaría pagando un retroactivo superior al que por ley corresponde. Con fundamento en lo anterior, se declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 12 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y se dará aplicación a lo estatuido en el inciso segundo del artículo 255 del CPACA.
Sentencia de reemplazo Según lo explicado en el acápite anterior, la pensión gracia reconocida a la señora Fanny Leonor García Cortés estuvo afectada por el fenómeno de la prescripción trienal, motivo por el cual se hará una breve exposición sobre las disposiciones normativas y jurisprudenciales que fundamentan su configuración con el fin de determinar la fecha a partir de la cual debió haber tenido efectos fiscales la sentencia objeto de revisión. En ese sentido, tanto la legislación como la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en señalar que, para estudiar la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, resulta aplicable el Decreto N°3135 de 1968, el cual estableció, en su artículo 41, lo siguiente: «Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.» Así mismo, el Consejo de Estado15 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que los administrados consideran vulnerados.
Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del precepto normativo enunciado. Entonces, siendo un hecho claro que la señora Fanny Leonor García Cortés solicitó por primera vez el reconocimiento de la pensión el 28 de abril de 2010, momento para el cual ya se había consolidado el estatus pensional, resulta evidente que entre esta fecha y la presentación de la demanda (22 de junio de 2011), no transcurrió un tiempo superior a 3 años, por lo que es desde tal solicitud desde donde se debe empezar a contabilizar el término de la prescripción; por lo tanto, las mesadas prescritas fueron aquellas causadas con anterioridad al 29 de enero de 2007.
En consecuencia, se infirmará parcialmente la sentencia proferida el 12 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en lo relacionado con la prescripción de las mesadas pensionales causadas, no pagadas y no reclamadas oportunamente por la docente, en los 3 años anteriores a la solicitud de la pensión gracia, esto es, desde el 29 de enero de 2007 hacia atrás, de conformidad con la 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 parte motiva de esta providencia. En su lugar, se declarará la prescripción del derecho a tales mesadas. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que, de los argumentos del recurso de revisión y de su contestación no existe una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar fundada la acción de revisión presentada por la UGPP por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, respecto de la sentencia del 12 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Infirmar parcialmente la sentencia del 12 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño solo en cuanto se abstuvo de declarar la prescripción de mesadas pensionales causadas y no reclamadas oportunamente por la señora Fanny Leonor García Cortés. En su lugar, se dispone lo siguiente: «Declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 29 de enero de 2007, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En todo lo demás se mantiene la decisión.» Radicado: 11001-03-25-000-2016-01174-00 (5251-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero: Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia a la entidad apelante según lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente