CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Demandados: Departamento del Atlántico (Secretaría de Educación Departamental) Temas: Apelación de auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 21 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A, por medio del cual se rechazó la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los Oficios 1953 del 3 de junio de 2015 y 0146 del 8 de febrero de 2017, expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar el pago a su favor de la sanción moratoria desde 1995 hasta diciembre de 2001, porque sus cesantías no fueron consignadas de manera oportuna, y, de ahí en adelante, la indemnización consagrada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, por el no pago del retroactivo salarial y prestacional; ii) 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova ajustar la condena teniendo en cuenta la variación del Índice de Precios al Consumidor; iii) fijar su salario con base en el decreto nacional y no de acuerdo con las determinaciones de los entes territoriales, en razón al proceso de homologación de cargos y nivelación salarial; y iv) condenar en costas a la entidad demandada. 1.2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A, mediante auto del 21 de mayo de 2018,2 rechazó la demanda conforme al numeral 3 del artículo 169 del CPACA, por las siguientes razones: i) A través de la Resolución 02318 del 8 de octubre de 2013 se resolvió la situación jurídica que se pretendió reconocer con la petición que dio origen al Oficio 1953 del 3 de junio de 2015.

Adicionalmente, en este último acto no se hizo referencia a la sanción moratoria. Por consiguiente, el Oficio 1953 del 3 de junio de 2015 no es susceptible de control judicial, pues con él no se decidió el fondo del asunto ni se creó, modificó o extinguió una situación jurídica concreta. ii) El Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 solo le indicó al apoderado de la accionante que su petición había sido resuelta en los años 2014 y 2015, y le anexó copia de los documentos de respuesta expedidos por el Ministerio de Educación Nacional.

Es decir, el citado Oficio no es un acto jurídico ni un acto definitivo, conforme al artículo 43 del CPACA, ya que no fue emitido unilateralmente por la administración ni creó, modificó o extinguió una situación jurídica. 1.3. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: 2 Folios 40 y 41. 3 Folios 43 a 45. 3 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova i) Aunque se formuló una petición de reliquidación antes de que vencieran los 3 años de prescripción, comprendidos entre el 24 de enero de 2014 y el 24 de enero de 2017, en la cual se incluyó la solicitud de la sanción moratoria, también es cierto que muchas demandas se presentaron antes de los 4 meses posteriores a la expedición de la Resolución acusada, para reclamar un faltante que se originó cuando la entidad accionada le liquidó a la actora un retroactivo en el marco del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial. ii) El 20 de enero de 2017 se presentó una nueva solicitud de reliquidación para incluir nuevos beneficiarios y reclamar una sanción moratoria respecto de todos ellos, por el pago tardío de sus cesantías. iii) El reajuste salarial y prestacional de homologación comporta una prestación periódica y puede pedirse en el término de 3 años, de acuerdo con los artículos 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 41 del Decreto 3135 de 1969 y 102 del Decreto 1848 de 1969. iv) Si la entidad accionada negó las prestaciones periódicas de manera ambigua, a través del Oficio del 8 de febrero de 2017, «[…] al manifestar que sí es procedente pero con condiciones sin proceder a reliquidar […]», el apoderado debía presentar inmediatamente las demandas para que se incluyeran a los nuevos «[…] poderdantes de reliquidación y a quienes tampoco le (sic) incluyeron la sanción moratoria en dicha Resolución también acusada».

De lo contrario, hubiera prescrito el derecho y se habría configurado la caducidad. v) Un oficio expedido por una entidad pública en respuesta a una petición es un acto administrativo, y, en este caso, con esa decisión se negó un reajuste salarial de homologación y una sanción moratoria, y se afectaron los derechos laborales de la actora. vi) «[E]n el presente caso, opera no sólo el fenómeno de prescripción a los tres años, sino también el de caducidad, pero a los cuatro meses siguientes después de los tres años, cuando se […] negó, a demás (sic) de la reliquidación, también la sanción o indemnización moratoria, repito, con una 4 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova respuesta ambigua, pero definitiva […] de fecha 8 de febrero de 2.017, notificado (sic) el 16 de febrero del mismo año, por lo que […] quedaba hasta el 16 de junio de ese año 2.017, presentando efectivamente la demanda el 8 de junio del mismo año; de ahí que en el presente caso, no operó ni el fenómeno de prescripción porque se presentó, por tratarse de una prestación periódica, el 20 de enero de 2.017 antes de vencerse los tres años siguientes, como tampoco el fenómeno de caducidad por reclamarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento de los tres años (el 16 de febrero de 2.017)». vii) Se quebrantaron los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa y contradicción de la prueba, ya que se rechazó la demanda y se afectaron los derechos laborales de la accionante, a pesar de que las «normas legales» son de orden público, conforme al artículo 13 del Código General del Proceso.

Además, si el a quo observaba puntos oscuros por esclarecer, debía recurrir al artículo 213 del CPACA. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa La Sala considera necesario resaltar que en el auto apelado se rechazó la demanda porque los Oficios 1953 del 3 de junio de 2015 y 0146 del 8 de febrero de 2017, expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, no son actos administrativos enjuiciables.

Sin embargo, en el recurso de apelación se propusieron argumentos tendientes a exponer que no se han configurado los fenómenos jurídicos de prescripción y caducidad, y que el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 sí es un acto pasible de control judicial. En ese escenario, la Sala i) no abordará el análisis de la prescripción y la caducidad, debido a que no fueron planteamientos que desarrolló el a quo para rechazar la demanda; y ii) entenderá que el auto apelado quedó incólume respecto del Oficio 5 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova 1953 del 3 de junio de 2015, ya que la parte recurrente solo expuso razones para considerar que el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 sí sería un acto enjuiciable, pero nada señaló frente al primer Oficio citado. 2.2.

Problema jurídico Se circunscribe a determinar si el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 es un acto enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 21 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A, a través del cual se rechazó la demanda. 2.3.

Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario traer a colación lo siguiente: i) En virtud de la Resolución 02318 del 8 de octubre de 2013, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico revocó directamente «[…] todos los actos administrativos expedidos en la vigencia del 2011, con fundamento en el estudio técnico que sirvió de soporte para la expedición de todos los actos administrativos afectados con vicios […], por medio de los cuales se reconocen valores retroactivos por concepto de homologación y nivelación salarial; los actos administrativos complementarios y los actos administrativos que ordenaron el pago de los valores reconocidos como actos administrativos accesorios».4 Adicionalmente, se ordenó la expedición de los actos administrativos de reconocimiento de valores retroactivos salariales por concepto de homologación de cargos y salarios a favor del personal administrativo homologado del sector educativo que se financiaba con recursos del Sistema General de Participaciones, con sujeción a las cifras que venían incluidas en el nuevo estudio técnico aprobado por el departamento del Atlántico en la vigencia 2013, para los funcionarios enlistados expresamente en la citada 4 Índice 12 de la plataforma Samai. 6 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Resolución 02318 del 8 de octubre de 2013, dentro de los cuales se encontraba la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova.

Como consecuencia, en el caso de la demandante se revocaron las Resoluciones 00664 del 3 de marzo de 20115 (acto inicial) y 03040 (acto complementario). ii) A través del Oficio 1953 del 3 de junio de 2015, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico dio respuesta a la petición 2015PQR5756 del 26 de marzo de 2015,6 en el siguiente sentido: Como es de su conocimiento, la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del Ministerio de Educación Nacional, por medio de oficio 2013EE34201 del 11 de junio de 2013, aprobó la liquidación del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental.

Dicha liquidación no arrojó valores a favor de las personas relacionadas a continuación […] Ítem CÉDULA NOMBRE 17 […] ANA CECILIA MUÑOZ DE NOVA […] Por otra parte, es importante recordar que, a través de la Resolución N°. (sic) 02318 de octubre 8 de 2013, la cual se encuentra en firme, la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico adoptó decisión sobre los factores aplicados en la etapa técnica de liquidación de costos retroactivos dentro del proceso de Homologación de cargos y salarios a favor del personal administrativo cubierto con recursos SGP, ordenando revocar todos los actos administrativos expedidos en la vigencia 2011, por medio de los cuales se les había reconocido valores retroactivos por concepto de homologación y nivelación salarial al personal administrativo del sector educativo, los actos administrativos complementarios y los actos administrativos que ordenaron el pago de los valores reconocidos como actos administrativos accesorios.

Por tanto, con el respeto debido, nos permitimos enfatizar que a esta respuesta no se le puede reconocer fuerza para revivir términos legales, con el objeto de ejercer acción alguna, pues, a la fecha, se encuentran más que vencidos los términos para ejercer cualquiera de los medios de control, señalados en la Ley 1437 de 2011 (CPACA).7 iii) Mediante petición 2017PQR930 del 20 de enero de 2017, el señor Javier Torres Velásquez, en calidad de apoderado de varias personas, entre ellas 5 Ibidem. 6 En el expediente no se encuentra copia de la citada petición. 7 Folios 7 a 11. 7 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova la ahora demandante, formuló las solicitudes que se indican a continuación, ante la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico: 1) LA RELIQUIDACIÓN del retroactivo salarial de homologación de cargos y nivelación salarial, de los años pagados dentro de la Resolución de reconocimiento y pago expedida, por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, para cada uno de ellos (sic), desde es el 22 DE ENERO DE 2.014 en adelante, por no liquidarse correctamente los factores salariales y no salariales, como son Bonificación por Servicios Prestados, Bonificación Especial Recreación, Prima de Servicios, Prima de vacaciones, Prima Técnica, Prima de Navidad, Horas Extras (se liquidaron 50 horas extras mensuales cuando en realidad laboraban 120), Cesantías e intereses a las cesantías, e indemnización por vacaciones y descansos compensatorios; 2) Reconocimiento y pago de los años dejados de cancelar, dentro de la precitada resolución, desde el año 1.995 cuando debió ser incorporado y adquirió el derecho, para quienes fueron nombrados antes de dicho año 1.995; o en su defecto desde el año en que ingresaron al Departamento, para quienes fueron nombrados desde el año 1.996, 1.997, 1.998, 1.999, 2.000, 2.001, 2.002 y 2.003 en adelante; y en caso que no les reconocieron y pagaron su retroactivo salarial, que se les cancelen desde el año 1.995, cuando adquirieron el derecho, para quienes ingresaron al departamento antes de ese año, o desde el año que ingresaron al departamento. 3) Pago de la indexación en forma completa, la cual debió ser liquidada mensualmente y no anualmente como lo hicieron, ya que el índice de precio al consumidor varía mensualmente y no anualmente. 4) Pago de los intereses moratorios, desde el momento en que se adquirió el derecho desde el año 1.995 o desde la fecha de ingreso, tal como se manifestó anteriormente, hasta que se haga efectivo el pago, por el retardo en el pago del retroactivo salarial en el precitado proceso de homologación de cargos y nivelación salarial; o en su defecto, desde el año que ingresaron al departamento. 5) Pago de los salarios moratorios-indemnización moratoria, por la no consignación anual (antes del 20 de febrero de cada año) de la diferencia salarial de las cesantías e intereses a la cesantía, la cual se configuró por la no realización y pago de la homologación de cargos y nivelación salarial, ordenada por la ley 4ª de 1.992, la cual desarrolló el artículo 13 de nuestra constitución política, y mediante el concepto 1607 de 2.004 expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado. 6) Homologación de cargos y nivelación salarial de acuerdo al DECRETO NACIONAL expedido por el Gobierno Nacional.8 iv) En virtud del Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico respondió la petición2017PQR930 del 20 de enero de 2017, en los siguientes términos: En atención al asunto de la referencia, me permito anexarle copia de los oficios 2015EE014228 con fecha 16 febrero de 2015 emanado por la Jefe de Oficina 8 Índice 12 de la plataforma Samai. 8 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014EE59302 con fecha 06 de agosto de 2014 emanado por la Directora de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del mismo Ministerio en donde se dan respuestas a la petición manifestada por Usted.9 v) Por medio de la petición 2017PQR9570 del 9 de junio de 2017, el señor Javier Torres Velásquez le pidió a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico que se pronunciara de fondo sobre la solicitud de reliquidación radicada el 20 de enero de 2017, pues la respuesta inicial se había limitado a enviar dos oficios del Ministerio de Educación Nacional, sin ahondar en las consideraciones de la entidad territorial.10 vi) A través de Oficio 1246 del 10 de julio de 2017, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico dio respuesta a la petición 2017PQR9570 del 9 de junio de 2017, así: En atención al asunto de la referencia, me permito reiterarle lo manifestado en el oficio 0146 con fecha 08 de febrero de 2017 y sus anexos, que contienen sendos oficios, el 2015-EE-014228 de fecha 16 de febrero de 2015 de la Jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014EE59302 con fecha 06 de agosto de 2014 emanado por la Directora de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del mismo Ministerio en donde se dan respuestas al traslado que se hizo de su petición al MEN.

Es importante anotar que en el oficio 2015-EE-014228, se señala: “Damos respuesta a la petición efectuada por Usted y el señor Javier Torres Velásquez en relación con el costo retroactivo por homologación en los siguientes términos…” En cuanto a la posición de la Secretaría de Educación Departamental sobre lo que usted consulta, será necesario conocer las circunstancias de cada caso en particular para tomar una decisión más allá de que debamos concordar en abstracto con el concepto del Ministerio.

Así las cosas, es claro que conceptualmente concordamos con la posición del Ministerio, pero la solución particular de cada caso dependerá de las circunstancias particulares del mismo.11 vii) Mediante auto del 14 de mayo de 2020, el despacho sustanciador del proceso en segunda instancia ordenó lo siguiente: Primero. Oficiar a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, para que aporte los siguientes documentos: i) Copia de la petición radicada con el número 2015PQR5756, que dio origen al Oficio 1953 del 3 de junio de 2015 (acto acusado). 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 9 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova ii) Copia de la Resolución 02318 del 8 de octubre de 2013, por medio de la cual la Secretaría de Educación del Atlántico «(…) adoptó decisión sobre los factores aplicados en la etapa técnica de liquidación de costos retroactivos dentro del proceso de Homologación de cargos y salarios a favor del personal administrativo cubierto con recursos SGP (…)». iii) Copia del requerimiento 2017PQRS930 del 20 de enero de 2017, que dio cabida a la expedición del Oficio 146 del 8 de febrero de esa anualidad (acto acusado). iv) Copia de la o las peticiones presentadas por el abogado Javier Torres Vázquez (sic), que dieron lugar las comunicaciones interadministrativas llevadas a cabo entre el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Atlántico, materializadas mediante los Oficios 2014EE59302 del 6 de agosto de 2014 y 2015EE014228 del 16 de febrero de 2015, emitidos por el referido ente ministerial. v) Indicar si de la o las peticiones referidas en el numeral que precede, existió respuesta emitida por la Secretaría de Educación del Atlántico, dirigida a la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova, o a su apoderado judicial.

En caso afirmativo, aportar la copia respectiva con su constancia de notificación. vi) Copia del acto administrativo por medio del cual se ordenó la homologación del cargo y nivelación salarial de la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova […] con su respectiva constancia de notificación y ejecutoria. Segundo. Requerir al apoderado de la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova, para que allegue al proceso los documentos relacionados previamente, que tenga un su poder.12 [Negritas propias del original] viii) El 15 de marzo de 2021,13 la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico allegó copia de algunos de los documentos referenciados previamente, pero también de los siguientes Oficios, emanados del Ministerio de Educación Nacional: a. Oficio 2014EE09302 del 6 de agosto de 2014, expedido por la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del Ministerio de Educación Nacional y dirigido a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, respecto del cual se destaca lo siguiente: Toda vez que el Ministerio de Educación Nacional no puede intervenir directamente en las funciones y responsabilidades de los entes territoriales pues estos gozan de autonomía en la gestión de sus propios asuntos conforme lo determinado al artículo 287 de la Constitución Política, corresponde a la Secretaría de Educación certificar las peticiones tenidas en cuenta a la hora de establecer la fecha de prescripción y el trámite con que recibió y archivo (sic) las mismas. 12 Folios 53 y 54. 13 Índice 12 de la plataforma Samai. 10 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Para ejecutar el proceso aprobado, se debieron expedir por parte del Departamento el Decreto general de homologación de cargos el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad así mismo al momento de efectuar el pago del retroactivo se expidieron los actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.

Contra los actos administrativos antes mencionados, procedían dentro de los términos legales, los recursos de Ley, por lo que si estos no fueron debidamente presentados dentro del término legal o se renunció expresamente a ellos, se entiende que se encuentran ejecutoriados y su contenido resulta incontrovertible en sede administrativa.

Corresponde entonces a la entidad efectuar la depuración de la información, efectuando la revisión de la ejecutoria de los actos administrativos con los cuales se notificó el monto de la liquidación fruto del proceso a los beneficiarios y determinando si se han interpuesto o no los recursos de ley que permitieran nuevamente revisar la consistencia del cálculo y los términos de prescripción aplicados.

Por su parte, el reconocimiento de intereses moratorios busca sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora o incumplimiento de sus obligaciones, la cual se establece a título de indemnización de perjuicios, desde el momento en que el deudor se constituya en mora de pagar a su acreedor. […] En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el Concepto No. (sic) 1607 del 9 de diciembre de 2004 de Sala (sic) de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios.

Así mismo, es pertinente señalar que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas a quienes solicitaron expresamente en sus peticiones de homologación dicho reconocimiento, si bien es cierto que no existe disposición legal alguna que establezca la actualización de las sumas en vía gubernativa, ello no puede traducirse en el desconocimiento de los mandatos constitucionales que desarrollan dicha protección, con lo cual aplicando el índice de precios al consumidor de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, se reconoció el 100% de la variación ocurrida al poder adquisitivo durante los años liquidados.

Esta solución permitió que no se viera agravada la situación patrimonial de los beneficiarios del pago por el paso del tiempo y compensó cualquier perjuicio eventualmente causado. […] 11 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Por lo anterior se le solicitó a la entidad territorial efectuar el cálculo de la liquidación de la indexación hasta la fecha en se (sic) efectuó el giro de los recursos por parte de la Nación para el pago de la obligación y remitirla este (sic) Ministerio para su revisión y certificación en los términos de la normatividad citada. b. Oficio 2015-EE-014228 del 16 de febrero de 2015, emitido por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y dirigido a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, del cual se extraen los siguientes apartes: Damos respuesta a la petición efectuada por usted y el señor Javier Torres Velásquez en relación con el costo retroactivo por homologación en los siguientes términos: […] En relación con la procedencia o no de las situaciones que la entidad territorial solicita para una nueva revisión y liquidación, esta Oficina no puede conceptuar negando o no la procedencia del reconocimiento, teniendo en cuenta que deben verificarse las condiciones y la composición en cada caso de las situaciones que se pudieron presentar para cada uno de los docentes, y que dicha labor por competencia legal dada por la Ley 715 de 2001, se encuentra a cargo de las entidades territoriales y no del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora bien, no es coherente que hasta el 2013-2014 se informe de dichas reclamaciones, como tampoco es claro cuáles fueron los presuntos errores en los que se incurrieron al momento de la liquidación, situaciones que no son explicadas por la entidad territorial, por lo cual no es posible pronunciarse sobre estas situaciones. No obstante, si bien es cierto que dichas circunstancias no pueden ser conceptuadas por esta oficina y deben ser analizadas por la entidad territorial a la luz de las normas relativas a reconocimiento de deudas de homologación salarial, se procederá a emitir concepto general respecto de las deudas por homologación salarial, reiterando lo ya expuesto por esta oficina. […] Como se sugirió en párrafos anteriores, debe revisarse de manera detenida los tiempos de las solicitudes presentadas, las posibles interrupciones de prescripción, la demora en los pagos y la ejecutoria de los actos administrativos.

Así mismo, se debe analizar que cada situación planteada cumpla con las condiciones necesarias para que la deuda esté amparada legalmente y no viole ninguna norma procesal, o la seguridad jurídica en las actuaciones administrativas, o se termine por reconocer derechos inexistentes. Finalmente, es necesario indicar que en materia de reconocimiento de intereses moratorios, solicitados por el no pago en término de la deuda, el Ministerio de Educación Nacional ha establecido una política general para los casos en donde se reclamen respecto del pago del reconocimiento por homologación y nivelación. Dicha política consiste en que “es la Entidad Territorial Certificada quien debe entrar a reconocer la mora, por cuanto el 12 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova acuerdo de pago se suscribe entre ésta y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; así las cosas y teniendo en cuenta que la función del Ministerio de Educación Nacional en este trámite, es la de certificar el monto a reconocer, se hace imputable a las ETC, la demora en el pago de dicho reconocimiento”.

Por otro lado, en cuanto al reconocimiento de intereses moratorios, debe afirmarse que por su naturaleza hace referencia a los intereses ocasionados por el incumplimiento del obligado en la ejecución de una obligación previamente establecida y exigible, así las cosas, es la entidad territorial la que debe analizar si su situación y las normas aplicables lo enmarcan o no en dicha figura jurídica. […] Ahora bien, en todo caso, si la demora de los pagos llegara a tener sustento legal que implique reconocimiento de moratorios, no se encuentra razón alguna que determine que ésta (sic) fue ocasionada por el Ministerio o por los trámites relativos a la certificación y pago de la deuda, sino que tiene su origen, según se observa del contenido del derecho de petición del señor Javier Torres Velásquez, en los procesos y contenido de la liquidación que la entidad territorial remitió, por lo cual, el pago de intereses o indexación no debe ser a cargo de los recursos del SGP, sino que deben ser pagados con recursos propios de la entidad territorial, por ser causa de errores de la administración territorial, que no puede ser soportada por los recursos del SGP. […] Ahora bien, en cuanto a los acuerdos realizados por el Gobierno Nacional de 2.000 y 1.998 a los que hace referencia en sus escritos, es claro para esta Oficina que éstos (sic) no constituyen ni reconocimiento de deudas particulares ni renuncia a la prescripción. Debe anotarse que es claro para la ley y la jurisprudencia que el competente para efectuar los reconocimientos de las deudas por homologación y nivelación salarial, es la entidad territorial como ente nominador de los funcionarios administrativos, de allí que sea el único autorizado para efectuar el correspondiente reconocimiento, previa a la verificación de las condiciones del funcionario caso por caso de conformidad con la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2015.

Afirmar que el Gobierno Nacional reconoció expresamente una deuda de competencia de la entidad territorial, es ir en contravía de las disposiciones de la Constitución Política en cuanto a autonomía y competencia de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses contenida en el artículo 287. Adicionalmente, del contenido del acuerdo de 2000, se puede observar claramente que el compromiso del Gobierno no es al reconocimiento de la deuda, sino a la orientación a las entidades territoriales para el desarrollo del proceso que debían realizar, por lo cual, la interpretación efectuada al documento por el señor Javier Torres Velásquez no se ajusta al verdadero sentido y contenido de los documentos que aporta.

En cuanto a la renuncia a la prescripción es aún más claro que si quien es el titular de la obligación de homologación y nivelación salarial es la entidad territorial, sólo dicha entidad como deudor en caso de que procediera la homologación y nivelación, puede renunciar a la prescripción, y no el Gobierno Nacional a través de acuerdos sindicales o declaraciones. […]. 13 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar parcialmente la decisión apelada, por las siguientes razones: i) En relación con el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, el a quo estimó que no comportaba un acto enjuiciable, ya que no resolvió la situación jurídica de la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova.

A su turno, la parte actora adujo que el mencionado Oficio, aunque de manera ambigua, sí negó el derecho solicitado, por lo que es un acto administrativo cuestionable ante la jurisdicción. Dentro de ese escenario, vale la pena destacar que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «[…] los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».14 Sobre el particular, la Sala observa que la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, mediante el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, dio respuesta a la petición presentada el 20 de enero de 2017, en el sentido de anexar los Oficios 2015EE014228 del 16 de febrero de 2015 y 2014EE59302 del 6 de agosto de 2014, emanados del Ministerio de Educación Nacional, en virtud de los cuales se habría dado respuesta a la reclamación de la accionante.

No obstante, tal como se expuso previamente, el referido Ministerio solo indicó que las entidades territoriales eran autónomas para determinar a) quiénes tenían derecho al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial; b) si había lugar al pago de intereses moratorios; y c) si se había configurado la prescripción. Sin embargo, a pesar de que la accionante requirió en una segunda oportunidad a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, el 9 de junio de 2017, para que se pronunciara de fondo sobre la petición radicada el 20 de enero de 2017, dicha entidad, en términos generales, insistió en la respuesta que había brindado inicialmente. 14 Artículo 43 del CPACA.

Negritas por fuera del original 14 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova Es decir, aunque en el citado Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 no se negó ni se accedió expresamente a lo solicitado por la actora, la Sala debe resaltar lo siguiente: a) si la entidad consideraba que la demandante tenía derecho a lo que pedía, así lo hubiera decidido sin vacilación, pero resolvió la situación jurídica de la señora Ana Cecilia Muñoz de Nova mediante una contestación algo difusa, cuyos efectos prácticos equivalen a una negación de lo solicitado, indirectamente; y b) la respuesta brindada mediante el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, reiterada con el Oficio 1246 del 10 de julio de 2017, le impidió a la accionante continuar con la actuación administrativa, a tal punto que, ante un segundo requerimiento para que se pronunciara de fondo sobre la petición, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico insistió en lo que había manifestado en principio.

En este punto conviene precisar que, si bien lo ideal habría sido que la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico hubiera brindado una respuesta mucho más clara y precisa frente a la petición del 20 de enero de 2017, en el sentido de negar o acceder a lo solicitado, las consecuencias de tal circunstancia no tendrían que ser asumidas por la ahora demandante; con mayor razón si eso incidiría de forma negativa en su derecho de acceso a la administración de justicia. Por consiguiente, la Sala concluye que el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017 sí es un acto enjuiciable ante esta jurisdicción, en tanto definió la situación particular de la demandante e impidió continuar con la actuación administrativa.

Por lo tanto, se revocará el auto apelado en ese sentido. Sin perjuicio de lo anterior, resulta importante precisar que el magistrado conductor del proceso requirió a las partes procesales a fin de que allegaran algunos documentos relevantes. No obstante, ante las respuestas parciales obtenidas, la Sala adopta la presente decisión conforme a las pruebas que efectivamente se encuentran en el expediente, pero ello no impide que el a quo, con la colaboración de la parte actora y de la entidad accionada, y en ejercicio de sus facultades oficiosas, inclusive, pueda recaudar otros elementos de convicción con los cuales sea factible arribar a una conclusión 15 Radicación: 08001 23 33 000 2018 00089 01 (5382-2018) Demandante: Ana Cecilia Muñoz de Nova distinta, respecto del carácter enjuiciable del Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar parcialmente el auto del 21 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A, en el sentido de considerar que el Oficio 0146 del 8 de febrero de 2017, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, es un acto administrativo enjuiciable.

En consecuencia, se ordena al a quo continuar con el trámite del proceso respecto del citado Oficio, en los términos expuestos en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.