11001031500020230194900 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ Y OTROS Providencia objeto de revisión: SENTENCIA DEL 17 DE MARZO DE 2022, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA Asunto: Resuelve sobre un recurso extraordinario de revisión SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA I. OBJETO DE LA DECISIÓN 1.

La Sala Especial de Decisión número cuatro de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por la Cámara de Comercio de Bogotá, la Cámara de Comercio de Barranquilla, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Cámara de Comercio de Cali contra la sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.

En la referida providencia se puso fin al proceso de nulidad con radicado 11001- 03-24-000-2009-00630-00, instaurado por el señor Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal para que se declarase la nulidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 4 de marzo de 2002 «por el cual se modifican parcialmente los Decretos 856 de 1994 y 92 de 1998, por medio de los cuales se reglamenta el funcionamiento del registro de proponentes en las Cámaras de Comercio y se fijan las relativas a los registros de proponentes y mercantil».

ANTECEDENTES 3. El 19 de abril de 2023, la Cámara de Comercio de Bogotá, y otros, interpusieron recurso extraordinario de revisión, por medio del cual pretenden que se anule o infirme la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera. En su criterio, se configura la causal de revisión contemplada en el ordinal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 4.

Lo anterior, en tanto, consideraron que existió «agresión grave al debido proceso, al haber omitido injustificadamente la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción y defensa de las Cámaras de Comercio del país dentro de los términos legales y constitucionales, en relación con las tasas creadas a su favor por la Ley 6a de 1992 (…)». 2.1.

Trámite en el proceso ordinario 5. El 5 de noviembre de 2009, el señor Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal ejerció el medio de control de nulidad con el fin de que se declarase la nulidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 4 de marzo de 2002 «por el cual se modifican parcialmente los Decretos 856 de 1994 y 92 de 1998, por medio de los cuales se reglamenta el funcionamiento del registro de proponentes en las Cámaras de Comercio y se fijan las relativas a los registros de proponentes y mercantil». 6.

Mediante sentencia del 16 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Primera negó las pretensiones de la demanda al encontrar que las disposiciones demandadas no vulneraron el preámbulo ni los artículos 1°, 13, 25, 83, 88, 333 y 338 de la Constitución Política. Esto, en la medida en que las tarifas fueron fijadas por la autoridad competente y no resultaron discriminativas sino, al contrario, equitativas entre sus pares. 7.

Asimismo, en la sentencia explicó que las normas censuradas no habían afectado el derecho al trabajo, a la libre competencia y a la libertad económica porque respetaron el principio de buena fe, «dado que la renovación anual tuvo como sustento la necesidad de respaldar el servicio ofrecido y la obligación estatal de otorgar publicidad y acceso a información verídica y actualizada». 8.

Inconforme con lo anterior, el 16 de agosto de 2019, el señor Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal interpuso recurso extraordinario de revisión contra la referida sentencia. Para fundamentar su inconformidad, sostuvo que la decisión censurada habría incurrido en la causal de revisión relacionada en el numeral 5. ° del artículo 250 del CPACA.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. A juicio del recurrente, se configuró la citada causal por violación al debido proceso por ausencia de motivación de la decisión judicial, comoquiera que en esta se omitió analizar la violación del derecho a la igualdad y de los artículos 333 y 338 superiores, de acuerdo con la información que reposa en la demanda.

Esta, relativa a la tarifa que pagaba cada una de las sociedades por concepto de registro o renovación de matrícula, así como el comparativo que reflejaba el impacto económico que implicaba para las pequeñas y grandes empresas. 10. El 14 de octubre de 2021, la Sala Novena de Decisión del Consejo de Estado declaró fundado el recurso extraordinario de revisión promovido por el señor Caicedo Gardeazabal1.

Esa Sala de Decisión determinó que la Sección Primera del Consejo de Estado no efectuó el test que debía realizarse para determinar cuándo existe una vulneración del derecho a la igualdad. Lo anterior, pese a que el demandante indicó -expresamente- los sujetos que debían ser comparados frente al tratamiento establecido en el listado de tarifas señaladas en los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002. 11.

En consecuencia, la referida Sala ordenó a la Sección Primera de esta corporación dictar un nuevo fallo en el que fuesen analizados, en debida forma, los cargos formulados en el recurso extraordinario de revisión. 12. En este orden, en sentencia de reemplazo del 17 de marzo de 2022, se declaró la nulidad de los artículos 23 y 24 del decreto 393 de 4 de marzo de 20022.

Lo anterior, debido a que las tarifas previstas en los referidos artículos impusieron una mayor carga a los pequeños comerciantes o establecimientos con menores activos o patrimonio, lo que conllevó a una carga que rompió con la proporcionalidad de este tipo de tributos. 13. El 20 de abril de 2022, la Cámara de Comercio de Bogotá, la Cámara de Comercio de Barranquilla, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Cámara de Comercio de Cali presentaron incidente de nulidad de todo lo actuado porque, en su criterio, les fue negada la posibilidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa al omitir la notificación personal del auto admisorio del medio de control de nulidad. 14.

Frente a lo anterior, la Sala se permite precisar que el referido incidente de nulidad, a la fecha de expedición de esta sentencia, no ha sido resuelto. 1 Radicado 1101 03 15 000 2019 03823 00 2 Decisión contra la que se adelanta el estudio del presente recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2.

La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Cámara de Comercio y otros 15. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022, en única instancia, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 4 de marzo de 2002, expedido por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación. 16. Para fundamentar su decisión, consideró que los artículos del Decreto 393 de 2002, «al establecer esa desproporcionalidad e inequidad en las tasas fijadas a los pequeños comerciantes o establecimientos, violaron el principio de igualdad», toda vez que las tarifas previstas en los artículos 23 y 24 del referido decreto, relativas a la matrícula mercantil o su renovación en el registro público a los pequeños y grandes comerciantes o establecimientos, sucursales o agencias impusieron una mayor carga o tributo a los pequeños comerciantes o establecimientos con menores activos o patrimonio, lo que conllevó a una carga que rompió con la proporcionalidad de este tipo de tributos. 17.

Refirió, además, que se trasgredió el principio de progresividad, «el cual hace referencia al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen», en el sentido de afectar el principio de equidad, que vela por los tratamientos proporcionados en la imposición de la carga tributaria de cara a la capacidad económica de quienes deban asumirla. 18.

Señaló que, en consecuencia, hubo una distribución desigual de las tasas impuestas en las disposiciones demandadas, con las cuales se ven más afectados los empresarios o establecimientos pequeños, «a quienes dichos tributos impactan de forma más fuerte sobre sus activos o patrimonio, en tanto deben pagar unas tarifas más altas en relación con sus activos o patrimonio».

Lo anterior, dado que no existió una mayor carga contributiva para las personas con mayor capacidad económica. 19. Esto, en atención a que las tasas cuestionadas debieron ser graduadas de conformidad con la capacidad de los sujetos, medida objetivamente a partir de sus activos o patrimonios, en el entendido de que se tuviese en cuenta el sistema de escalas diferenciales, mediante el cual fuese posible gravar con tarifas superiores a los empresarios o establecimientos con mayores activos o patrimonio.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20. Agregó que, a la luz de la sentencia C-277 de 5 de abril de 2006: Se desconocieron los artículos 333 y 338 de la Constitución Política e impidieron el libre desarrollo de las pequeñas empresas o establecimientos, habida cuenta que si bien es cierto que la libertad de empresa puede ser limitada, mediante la intervención en la economía que se lleva a cabo por mandato de la ley para el cumplimiento de los fines de interés general, también lo es que no es posible restringirla arbitrariamente ni es factible impedir su ejercicio, desconociendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional. 21.

Finalmente, advirtió que, ante la prosperidad del cargo de nulidad, relativo a la violación del principio de igualdad, se relevaba de estudiar los demás cargos alegados en la demanda, de acuerdo con el criterio adoptado por esta corporación en otras ocasiones. III. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 3.1. La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 22.

La Cámara de Comercio de Bogotá (y otros3) interpusieron recurso extraordinario de revisión, por medio del cual pretenden que se anule o infirme la sentencia proferida el 17 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera. En su criterio, se configura la causal de revisión contemplada en el ordinal 5 del artículo 250 del CPACA. 3.2.

Pretensiones del recurso extraordinario de revisión 23. La parte accionante presentó las siguientes pretensiones: PRIMERA. DECLARAR fundado el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por las cámaras de comercio mediante este escrito, contra la sentencia del 17 de marzo de 2022, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, expediente dentro del proceso de nulidad No. 11001-03-24-000-2009-00630-00, al Actor: Carlos A. Caicedo Gardeazabal.

SEGUNDO: En consecuencia INVALIDAR dicha providencia y, de todo lo actuado, con posterioridad a la notificación del auto que admitió la demanda, incluida la que resuelve el recurso de revisión del 14 de diciembre de 2021 y la sentencia que pone fin al proceso proferida el 17 de marzo de 2022, e integrar el contradictorio, incluyendo a las Cámaras de Comercio del país para que ejerzan su derecho a la defensa dentro del proceso.

(sic a toda la cita). 3 La Cámara de Comercio de Barranquilla, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Cámara de Comercio de Cali. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 24.

Para sustentar la demanda, la parte recurrente invocó la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que, en su criterio, la providencia está viciada de nulidad con ocasión a la transgresión de su derecho al debido proceso por omitir «la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción y defensa de las Cámaras de Comercio del país dentro de los términos legales y constitucionales». 25.

En este sentido, señaló que las Cámaras de Comercio tuvieron conocimiento de la demanda contra los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2022 solo hasta el momento en que se profirió la sentencia, puesto que no fueron notificadas ni convocadas en ninguna etapa procesal, pese al interés directo que les asiste. Esto, en tanto, los referidos artículos fijan las tarifas de las tasas contributivas de la Cámara de Comercio. 26.

Adujo que, se habría incumplido «con lo establecido en los artículos 206 y 207 del CCA y, 171 y 253 del CPACA, configurándose (…), la causal del numeral 8° del artículo 133 del CGP, y con ello la nulidad de toda actuación posterior a la notificación del auto que admitió la demanda y, conforme lo establecido en el inciso 5° del artículo 134 del CGP se deberá anular todas las providencias proferidas, incluida la que resuelve el recurso de revisión del 14 de diciembre de 2021 y la sentencia que pone fin al proceso proferida el 17 de marzo de 2022 (…)».

(sic a toda la cita). 27. Agregó que, en vista del interés legítimo que les asiste, su vinculación y notificación no era potestativa sino obligatoria, «según lo señalado por el Consejo de Estado frente al numeral 3 del artículo 171 del CPACA», en el sentido de precisar que la ausencia de notificación personal a «los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso» podría acarrear una nulidad que retrotraiga todo el procedimiento. 28.

Mencionó que «las Cámaras de Comercio son personas jurídicas de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro» en cabeza de quienes, entre otras, se encuentra la función registral, la cual, constituye la prestación de un servicio público que conlleva, según lo dispuesto por el Código de Comercio, al pago de una tasa contributiva por parte del comerciante. 29.

Asimismo, indicó que el antecedente normativo más remoto, frente a la fijación de las tarifas de las tasas contributivas de la Cámara de Comercio, es el Decreto 242 de 1970. No obstante, en este no se previó una fórmula de actualización para dichas tarifas, razón por la cual «con ocasión de la expedición del Código de Comercio y de la Ley 6 de 1992, se expidió el Decreto 658 de 1993».

Agregó que, de manera posterior, el Decreto 393 de 2002 redujo el número de rangos a 30 y fijó como patrón de base tarifaria el salario mínimo legal vigente. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30.

En ese orden de ideas, indicó que, teniendo en cuenta que el proceso ordinario alude a los derechos de registro y renovación de la matrícula mercantil y los derechos por registro de establecimientos de comercio, sucursales y agencias, los cuales, «en virtud del artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 se fijan a favor de las Cámaras de Comercio para sufragar conceptos como matrículas, renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil» es claro el interés que les asiste en las resultas del medio de control de nulidad contra los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002. 31.

En relación con el Decreto 393 de 2022, en particular frente a los artículos que regulaban las tarifas de registro mercantil, los cuales fueron declarados nulos mediante la sentencia que se controvierte en este recurso, refirió que: En este fueron señaladas “diferentes tarifas en un porcentaje de salarios mínimos legales según rangos diferenciales de activos de los comerciantes o de sus establecimientos de comercio, (grupos de comerciantes formado con el criterio del monto de sus activos) con una estructura de carácter progresivo en los grados en los que se incrementaba más que proporcionalmente el valor fijo a pagar según aumentaba el rango de activos reportados, hasta llegar a un límite que se relaciona con el principio de beneficio recibido por los servicios, propio de las tasas y contribuciones. 32.

En este sentido, aludió que la tasa de inscripción y renovación del registro mercantil fue instituida como tasa contributiva, según lo dispuesto en el artículo 182 de la Ley 1607 de 2012 y que, tal circunstancia, permite financiar la función pública registral asignada a las Cámaras de Comercio. Fuente de financiación que se encontraría en menoscabo ante la nulidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2022. 33.

Finalmente, advirtió que, pese a que los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2022 son de carácter general, estos también pueden ser considerados mixtos, en atención a que pueden generar efectos de carácter particular a ciertos sujetos, como, en el caso en concreto, a las Cámaras de Comercio del país. Así las cosas, estas se convertirían en un sujeto procesal en el medio de control de nulidad, el cual debió ser vinculado y notificado de manera personal al emitirse el auto admisorio de la demanda. 3.3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión 34. Mediante auto del 8 de mayo de 20234, el Despacho inadmitió la demanda, al no encontrar acreditado el lleno de requisitos establecidos en el artículo 252 del CPACA. Lo anterior porque: 4 Índice nro. 11 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 i) no se cumplió con lo dispuesto en el primer inciso del artículo 252 del CPACA, toda vez que no se aportó el poder conferido a la abogada Lucy Cruz de Quiñones por parte de la Cámara de Comercio de Bogotá. ii) no se acreditó el envío de la demanda y sus anexos a través de canales digitales o, en su defecto, por medio físico a la entidad demandada, y a la parte demandante, según lo señalado en el ordinal 8 del artículo 162 del CPACA. 35.

En este sentido, se concedió a la parte demandante el término de cinco (5) días hábiles para subsanar los defectos advertidos (artículo 253 del CPACA). Escrito que fue presentado oportunamente, junto con los respectivos documentos anexos5. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión fue admitido por auto del 7 de junio de 20236. 3.4.

Contestación al recurso extraordinario de revisión 3.4.1. Concepto del señor Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal 36. Por intermedio de apoderado judicial, señaló que no se estructura la causal de nulidad invocada, en tanto, el acto administrativo que se controvierte es de contenido general y en él se regulan las tarifas de las tasas por las matrículas, renovación e inscripción de los demás documentos ante las cámaras de comercio, lo cual, per se, no afecta o influye de manera directa a determinadas personas. 37.

Además, manifestó que no es de recibo que los demandantes impriman naturaleza mixta a las normas demandadas y, con ello, quieran justificar las razones que soportan su obligatoriedad en la conformación del extremo pasivo del medio de control de nulidad en la cual se ventiló la legalidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2002. 38.

Agregó que no resultaba necesario vincular a las cámaras de comercio, toda vez que en la acción de nulidad se «persigue, como lo ha sentado el Honorable Consejo de Estado, la tutela del orden jurídico, a fin de que el acto administrativo quede sin efecto por contrariar las normas superiores del derecho, todo en defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría; por lo cual, solo es necesario en el proceso la comparecencia del ente público que expidió el acto administrativo a través de su representante legal o a quien haya delegado». 39.

Finalmente, advirtió, que, en el caso concreto, por haber sido el Gobierno Nacional el que expidió el referido decreto, solo bastaba la comparecencia del 5 Índice nro. 15 SAMAI 6 Índice nro. 18 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Ministerio de Comercio de Industria y Turismo, como parte demandada.

En consecuencia, en su criterio, no era obligación del operador judicial vincular o notificar a todas las personas o entidades privadas sobre las cuales hay efectos, (empresas del país / cámaras de comercio), como si se tratase de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40. La Nación – Ministerio Comercio de Industria y Turismo y el Ministerio Público fueron notificados en debida forma,7 no obstante, guardaron silencio8.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 41. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; vi) el marco normativo y jurisprudencial del debido proceso y el vii) el análisis de la causal de revisión. 4.1.

Competencia de la Sala 42. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 249 de la Ley 1437 de 20119, en concordancia con el ordinal 1. ° del artículo 125 ibidem, el numeral 2 del artículo 111 ibidem y el ordinal 1. ° del artículo 29 del Acuerdo n.º 080 de 201910, esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 4.2.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 43. De conformidad con lo establecido por el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es el siguiente: […] Artículo 251. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]. 7 Índice nro. 22 SAMAI. 8 La Procuraduría Quinta delegada ante el Ministerio Público informó que, por reparto, le correspondió la intervención en este recurso extraordinario de revisión, sin embargo, no allegó ningún escrito de contestación. 9 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión». 10 Contentivo del reglamento de esta corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 44.

En el presente caso, en el cual se invoca como causal de revisión la prevista en el ordinal 5 de dicha norma, la sentencia de única instancia objeto del recurso fue expedida el 17 de marzo de 2022, notificada el 8 de abril de 202211 y ejecutoriada el 20 de abril del mismo año. Dado que la demanda contentiva del recurso fue presentada el 19 de abril de 202312, se concluye que su presentación fue oportuna. 4.3.

Problema jurídico 45. El problema jurídico que la Sala debe resolver, en el presente caso, consiste en determinar si: - La Cámara de Comercio de Bogotá, la Cámara de Comercio de Barranquilla, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Cámara de Comercio de Cali, ¿tienen legitimación en la causa por activa para controvertir la juridicidad de la sentencia objeto de revisión? Y de encontrarse acreditado lo anterior: - ¿Se configura o no la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, esto es, la nulidad de la sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, en tanto que, a juicio de los recurrentes, existió agresión grave al debido proceso, al haber omitido injustificadamente la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción y defensa de las Cámaras de Comercio del país en la controversia suscitada en el medio de control de nulidad identificado con el número de radicación 11001-03-24-000- 2009-00630-00? 4.4.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 46. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho13. 47.

Este no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas 11 Índice nro. 78 SAMAI 12 Índice nro. 98 SAMAI 13 Corte Constitucional, sentencias C-520 de 2009, C-418 de 1994 y C-247 de 1997 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.

Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 48. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador14.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación ha considerado lo siguiente: […] El recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]15 49.

El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 50.

En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras, en virtud de la excepcionalidad de este mecanismo judicial, que altera la inmutabilidad de las sentencias. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 4.5. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 51.

Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, dispone como causal de revisión la de «[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». Debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado la citada causal, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición16. 52.

En esa medida, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado17 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes: • Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. • Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. • Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. • Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. • Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. • Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. • Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. • Cuando la providencia carece de motivación. • Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02519-00. 17 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 53. Por lo anterior, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la causal se ha considerado que, por regla general, no es posible: «[…] alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 133 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia […]»18. 54.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 55.

Asimismo, que la anomalía sea de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta19. Dentro de este grupo de anomalías se encuentran las relacionadas con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma. 56.

En otras palabras, para que se configure esta causal es necesario que se cumplan los siguientes requisitos20: - Debe existir una sentencia que ponga fin al proceso ordinario y contra la que no procede recurso de apelación. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03093-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000- 2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00894-00. 20 Cfr.Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 14, sentencia del 14 de diciembre de 2021, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-00091-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 - El vicio de nulidad debe configurarse en el momento de la expedición de la sentencia. De este modo, no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta y que, por oportunidad, debieron ser alegadas cuando ocurrieron, según el artículo 13421 del CGP. - En su alegación debe identificarse la irregularidad o el vicio grave y su influencia sobre la decisión, con la cual se acredite que de no haber acaecido el resultado sería distinto.

De lo anterior se evidencia que no resultan aceptables errores en la aplicación de la ley o in iudicando. 4.6. Marco normativo y jurisprudencial del debido proceso 57. El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es entendido como el conjunto de garantías mediante las cuales se busca proteger, a quien se encuentre inmerso en una actuación judicial o administrativa, de acciones dilatorias, arbitrarias o trasgresoras de derechos que impidan el desarrollo de un procedimiento justo. 58.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que este derecho fundamental está compuesto por la garantía de los siguientes presupuestos: […] (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; - (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; - (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; - (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; 21«ARTÍCULO 134.

OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. […]» Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 - (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y - (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […].22 4.7.

Cargo de violación al debido proceso por indebida notificación 59. A juicio de la parte actora, la providencia que se cuestiona está viciada de nulidad con ocasión a la transgresión de su derecho al debido proceso por omitir la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción y defensa de las Cámaras de Comercio del país, dentro de los términos legales y constitucionales.

Esto, porque tuvieron conocimiento del medio de control de nulidad contra los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 2022 solo hasta el momento en que se profirió la sentencia de reemplazo, puesto que no fueron notificadas ni convocadas en ninguna etapa procesal, pese al interés directo que les asiste. 60. Además, señaló que, teniendo en cuenta que en los referidos artículos fijan las tarifas de las tasas contributivas de la Cámara de Comercio, su vinculación y notificación al proceso no resultaba potestativa sino obligatoria, en tanto, la ausencia de notificación personal a «los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso» podría acarrear una nulidad que retrotraiga todo el procedimiento. 4.7.1.

Análisis de la causal de revisión 61. La Sala procede a establecer si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios judiciales citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 62.

Para ello, se analizará el cargo relativo a la presunta transgresión del derecho al debido proceso de cara i) a la legitimación por activa de las recurrentes y la oportunidad para ejercer su derecho de contradicción y defensa durante el trámite ordinario y ii) al procedimiento en la admisión de la demanda de simple nulidad. 63. No obstante, la Sala se permite precisar que, en procura de garantizar el acceso a la administración de justicia de las Cámaras de Comercio, dicho análisis 22 Corte Constitucional, Sentencia C-341 de 2014.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 se realizará a la luz de la naturaleza pública del medio de control de nulidad, sin desconocer que las recurrentes solo habrían podido hacer parte del debate, en defensa de la legalidad en abstracto y no bajo un interés particular. 4.7.1.1.

Sobre la legitimación por activa de las recurrentes 64. El artículo 84 del CCA, en relación con los procesos de simple nulidad, disponía que toda persona podría solicitar por sí o por medio de representante, que se declarase la nulidad de los actos administrativos. De la misma forma, frente a los terceros intervinientes, en su artículo 146, señalaba que cualquier persona podría pedir que se lo tuviese «como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia».

(negritas propias). 65. En este sentido, del estudio detallado del trámite ordinario, la Sala encuentra que las recurrentes, pese a alegar que la declaratoria de nulidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 4 de marzo de 2002 afecta directamente sus intereses, no tienen legitimación en la causa por activa para controvertir la juridicidad de la sentencia objeto de revisión. Lo anterior, en tanto, no se advierte que hayan intervenido en los términos señalados en el artículo 146 del CCA, en consecuencia, dejaron que esta oportunidad precluyera. 66.

De este modo, resulta claro que la legitimación para promover el recurso extraordinario de revisión con el cual se pretenda controvertir la sentencia dictada en el proceso ordinario recae exclusivamente en la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del señor Carlos Augusto Caicedo Gardeazabal, quienes fungieron como partes en el medio de control que dio lugar a la declaratoria de nulidad de los artículos 24 y 25 del Decreto 393 de 2002. 67.

En este orden, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 253 del CPACA23, la parte actora no está legitimada en la causa para interponer el presente recurso extraordinario de revisión. Esto, en la medida en que no fue parte ni interviniente en el proceso de nulidad simple. 68. No obstante, como quiera que las recurrentes alegan que debieron ser vinculadas al proceso de nulidad y, por ende, consideran que sí están legitimadas para promover este recurso; la Sala explicará por qué la Sección Primera no debió notificarlas personalmente del auto admisorio de la demanda.

Lo anterior dada la naturaleza del proceso de simple nulidad. 23 ARTÍCULO 253. TRÁMITE. <Artículo modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Recibido el expediente, el magistrado ponente resolverá sobre la admisión del recurso. Si este se inadmite por no reunir los requisitos formales exigidos en el artículo 252, se concederá al recurrente un plazo de cinco (5) días para subsanar los defectos advertidos. 2.

Haya sido formulado por quien carece de legitimación para hacerlo Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 4.7.1.2. Sobre el procedimiento en la admisión de la demanda de simple nulidad 69.

El artículo 206 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA) disponía que los procesos de simple nulidad se tramitarían por el procedimiento ordinario. A su vez, el artículo 207 de la misma codificación establecía que, una vez recibida la demanda y efectuado el reparto, si aquella reunía los requisitos legales, el ponente debía admitirla y, además, ordenaría la notificación personal al Ministerio Público y a quienes tuviesen interés directo en el resultado del proceso. 70.

Asimismo, preveía la fijación en lista por el término de diez (10) días para que los demandados pudieran contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas, y para que los terceros intervinientes la impugnaran o coadyuvaran. 71. En concordancia con lo anterior, esta Sala encuentra que la Sección Primera del Consejo de Estado, con auto del 12 de julio de 2010, admitió la demanda de simple nulidad24 y ordenó la notificación personal del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio25 y del señor procurador primero delegado en lo contencioso administrativo ante el Consejo de Estado26, así como la fijación en lista, por el término de diez (10) días, para que la parte demandada o los eventuales interesados pudiesen contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas. 72.

Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza del proceso de simple nulidad, en el que no se debaten intereses particulares o situaciones jurídicas concretas que se puedan ver afectadas de manera directa por el fallo, no era necesaria la notificación personal a los recurrentes sino la fijación en lista del proceso. Esto, para que los eventuales interesados tuvieran noticia del asunto y si lo consideraban pertinente intervinieran en el proceso. 73.

En este orden, como en dichos procesos los eventuales interesados pueden ser todos los miembros de la comunidad, quienes tienen interés en que las normas infralegales se ajusten a los mandatos establecidos en la Constitución y en la ley, basta con informar a la comunidad de la existencia del proceso. 74. En consecuencia, se advierte que la Sección, cuya sentencia se cuestiona, cumplió con rigor las exigencias procesales en orden a proveer lo necesario para la intervención de terceros y del Ministerio Público, este último, en función de la protección del interés general, la cual le es atribuida por el artículo 118 constitucional. 24 Índice SAMAI nro. 86 (folio 25) en proceso de nulidad 11001-03-24-000-2009-00630-00. 25 Ibidem (folio 36) 26 Ibidem (folio 28) Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 75.

En el procedimiento adelantado se garantizó, con arreglo a las exigencias del procedimiento ordinario y a la naturaleza del proceso de simple nulidad, las oportunidades procesales para la intervención de terceros y del Ministerio Público, y, en tal sentido, no puede alegarse como violado el derecho fundamental al debido proceso. Al Ministerio se le notificó personalmente, mientras que a la ciudadanía que pudiese estar interesada se le puso de presente con la fijación en lista del auto admisorio de la demanda. 76.

Es importante resaltar que en los procesos de simple nulidad no se requiere vincular a todas las personas que, eventualmente, puedan verse afectadas por la decisión que se tome. En efecto, en esta clase de procesos, por no perseguirse un interés particular, basta con notificar a la entidad que expidió el acto administrativo y fijar en lista el auto admisorio de la demanda. 77.

Por otra parte, los recurrentes sostienen que en el proceso de nulidad en realidad se controvirtió un acto administrativo de carácter mixto, por lo que debieron ser notificados personalmente de la demanda, no obstante, la Sala no comparte este argumento porque los actos de contenido mixto afectan de manera directa una situación jurídica en particular, por ejemplo, los actos de reestructuración de la planta de una entidad en los que se suprimen algunos cargos.

En estos casos sí se está ante un acto mixto que deberá ser notificado a las personas que se le modificó su relación jurídica con la entidad27. 78. En contraste, en el caso objeto de estudio no se afectó de manera directa ninguna relación jurídica en concreto, pues los cobros y tarifas que hayan efectuado las cámaras de comercio del país en virtud de las normas declaradas nulas no fueron modificadas.

Lo anterior, dado los efectos ex nunc de la providencia que declara la nulidad de un acto. 79. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que: Los efectos hacia el futuro o ex nunc, de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, encuentran un sólido respaldo en la realización de valores y principios universales del derecho como los de la separación de poderes, la cosa juzgada, la seguridad jurídica, la buena fe, el respeto por las situaciones jurídicas consolidadas y la confianza legítima, ello en atención a que hasta el momento de declararse la nulidad, el acto administrativo anulado gozaba de presunción de legalidad y por lo tanto, es legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en su validez.28 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto proferido el 26 de mayo de 1994, C.P. Joaquín Barreto Ruíz, identificado con radicación 05001233100019940917901. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia proferida el 27 de abril de 2017, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, identificada con radicación 11001032500020130108700 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 80.

Para la Sala, por su carácter general e impersonal toda sentencia de simple nulidad tiene la potencialidad de afectar a todos los miembros de la sociedad y sus expectativas. Sin embargo, solo habrá lugar a que ocurra el fenómeno del acto administrativo mixto cuando la declaratoria de simple nulidad afecte de manera directa relaciones o situaciones jurídicas determinadas. 81.

En este caso, la variación o modificación de la tarifa que las recurrentes recaudan -junto a las demás cámaras de comercio del país- no le otorgan naturaleza particular ni mixta al acto, por lo que no debe ser notificado personalmente. Aceptar la tesis de las recurrentes implicaría que todos los sujetos pasivos de la obligación -comerciantes del país- deberían haber sido vinculados de manera personal al proceso de simple nulidad. 82.

En este orden de ideas, la Sala concluye que como la decisión tomada en la sentencia recurrida no afectó ninguna relación o situación jurídica concreta o determinada para los miembros de la parte recurrente, estos no están legitimados en la causa para interponer el presente recurso extraordinario de revisión. 83. Además, en gracia de discusión, aun cuando existiese legitimación por parte de las recurrentes, esta Sala Especial de Decisión considera que no se encuentran acreditados los requisitos de la causal 5 del artículo 250 del CPACA, pues, el procedimiento adelantado ofreció las oportunidades procesales para la intervención de terceros y del Ministerio Público, de acuerdo con el carácter público de la acción de nulidad.

Por ende, se reitera, no es necesario, en estos procesos, notificar a los eventuales interesados en el asunto, pues basta con que se garantice una oportunidad procesal para que, cualquiera que lo considere pertinente, intervenga. 84. Finalmente, cabe advertir que, si bien la demanda del recurso extraordinario de revisión fue admitida, dicha actuación procesal -en atención a la naturaleza pública del medio de control de nulidad- tuvo lugar en procura de garantizar el acceso a la administración de justicia de las recurrentes.

Por ello, la falta de legitimación se verificó con ocasión de la revisión minuciosa del procedimiento ordinario adelantado, la cual permitió advertir la ausencia de interés para demandar de la parte actora. 4.8. Condena en costas 85. De conformidad con lo señalado en el artículo 255 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, una vez se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, corresponde al juez condenar en costas al recurrente. 86.

Sin embargo, dicho precepto no puede ser interpretado de manera aislada de las demás disposiciones que integran dicho cuerpo normativo y que regulan la Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 forma en que los jueces de lo contencioso administrativo han de pronunciarse sobre este aspecto.

En efecto, la aplicación del artículo 255 del CPACA resultaría inane si no se acude a lo señalado en el artículo 188 ibídem, que contiene la remisión expresa a las normas del Código General del Proceso en las que se establecen los elementos que forman parte de las costas procesales, la manera en que ha de tasarse la condena a imponer por dichos conceptos y otros aspectos relevantes sobre la materia. 87.

En el asunto bajo examen, el recurso extraordinario de revisión promovido se dirige contra una sentencia proferida en única instancia dentro de un proceso en el que se solicitó la declaratoria de nulidad de los artículos 23 y 24 del Decreto 393 de 4 de marzo de 2002. 88. El artículo 366, ordinal 4, del Código General del Proceso dispone que «[p]ara la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas». 89. Así las cosas, la Sala se abstendrá de condenar al pago de las agencias en derecho conforme a lo establecido en el Acuerdo número PSAA16-10554, toda vez que la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no acudió al proceso. 90.

En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y perjuicios, no serán reconocidos, toda vez que no fueron demostrados en el trámite, conforme lo establecido en los artículos 188 y 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el 361 del Código General del Proceso. 4.9.

Conclusiones de la Sala 91. Se declarará que la Cámara de Comercio de Bogotá, la Cámara de Comercio de Barranquilla, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Cámara de Comercio de Cali carecen de legitimación para promover el presente recurso extraordinario de revisión, pues dejaron precluir la oportunidad señalada en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-01949-00 Demandantes: Cámara de Comercio de Bogotá y otros Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 V.

RESUELVE

PRIMERO: Declárase probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la Cámara de Comercio de Bogotá, la Cámara de Comercio de Barranquilla, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Cámara de Comercio de Cali, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE DE CONDENAR EN COSTAS, de acuerdo con lo indicado en la presente providencia.

TERCERO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental Justicia XXI y SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado Ausente por comisión ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejero de Estado Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado Con aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Cuarta Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.