CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Marta Inés Hurtado de Mesa, y la apelación adhesiva presentada por la parte demandante, Universidad de Antioquia, contra la sentencia del 18 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La Universidad de Antioquia, actuando por intermedio de apoderada interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el acto administrativo por medio del cual se ordenó pagar a favor de Marta Inés Hurtado de Mesa el valor resultante de la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no hubiera sido reconocido por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), desde el 20 de diciembre de 2004 hasta que dicha entidad lo hiciera bien motu proprio o por orden judicial. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la demandada restituir a la Universidad de Antioquia, de manera indexada, las sumas pagadas con ocasión de la expedición del acto acusado, esto es, desde el 29 de noviembre de 2002 hasta el 31 de octubre de 2021, que corresponden a $ 239.938.237, más los valores que se generen hasta que la sentencia se encuentre en firme y la condena en costas. 3.

Expuso los siguientes argumentos: Marta Inés Hurtado de Mesa estuvo vinculada como docente en la Universidad de Antioquia hasta que le fue reconocida la pensión de vejez. Previo a la expedición de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Marta Inés Hurtado de Mesa Tema: Reconocimiento diferencia pensional.

Subrogación de la entidad empleadora. Devolución de dineros 2 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia directamente las pensiones de vejez a su personal docente y administrativo, sin realizar ningún descuento por aportes pensionales. 4. Que partir del 30 de junio de 1995, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, la Universidad afilió a sus empleados al Instituto de Seguros Sociales (ISS) y comenzó a realizar los aportes correspondientes. 5.

Que históricamente y sin efectuar descuentos, había reconocido la pensión con base en todo lo devengado por sus empleados. De acuerdo con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad interpretó que quienes se encontraran en régimen de transición y les faltaran menos de diez años para adquirir la pensión al momento de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, debían tener una pensión liquidada por el ISS con base en todos los factores salariales devengados.

Bajo esa convicción, la Universidad realizó cotizaciones incluyendo todos los factores salariales; sin embargo, estas fueron rechazadas. 6. El 21 de agosto de 2001, la Universidad solicitó formalmente al ISS que reconociera y pagara las pensiones incluyendo todos los factores devengados como parte del IBL a quienes cumplían las condiciones mencionadas.

El ISS negó esta petición mediante comunicación del 25 de febrero de 2002, indicando que los factores que integraban el IBL eran taxativos y excluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones. 7. Con ocasión de esta negativa, la Universidad expidió la Resolución 12094 de 1999, adoptando la interpretación favorable del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con esta resolución, decidió subrogarse provisionalmente en la obligación que consideraba correspondía al ISS, mientras se agotaban las vías judiciales correspondientes, con el fin de evitar perjuicios económicos a los beneficiarios. Posteriormente, mediante la Resolución Administrativa 16628 de 1999, precisó quiénes serían los destinatarios de dicho beneficio. 8.

El 27 de agosto de 2002 reconoció y autorizó el pago de un bono pensional a favor de la parte demandada por $ 312.919.000, que fue consignado al ente previsional en mención. 9. Que el ISS reconoció a la demandada, mediante Resolución No. 16462 del 29 de noviembre de 2002, pensión de vejez por valor mensual de $ 2.312.807, efectiva desde el 29 de noviembre de 2002, excluyendo del ingreso base de liquidación (IBL) las primas de navidad, servicios y vacaciones.

Frente a dicha exclusión y con fundamento en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 062 del 24 de febrero de 2003, ordenando pagar a la demandada la diferencia existente entre la pensión otorgada por el ISS y la que resultaría de aplicar el IBL incluyendo todos los factores salariales omitidos por la entidad previsional. 10.

Señaló que, aunque inicialmente había interpretado el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 diferenciando los conceptos de lo «devengado» y lo «cotizado», 3 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 quedó establecido que las pensiones deben liquidarse exclusivamente con base en lo efectivamente cotizado, poniendo en cuestión la posibilidad anterior de incluir todos los factores devengados.

En apoyo de esta afirmación citó diversas providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Superior de Medellín que analizaron específicamente los factores salariales a considerar en la liquidación pensional para los beneficiarios del régimen de transición. 11. También que la Ley 100 de 1993 estableció para los empleadores de los sectores público y privado la obligación de afiliar a su personal al Sistema General de Pensiones.

En consecuencia, con la expedición del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, todas las personas con vínculo laboral vigente ya debían estar afiliadas al sistema desde el 1 de julio de 1995. De esta manera, solo continuaban a cargo de la Universidad aquellas personas que, al 31 de diciembre de 1996, ya hubiesen cumplido tanto la edad como el tiempo de servicios exigidos, o que en esa fecha se encontraran retiradas de la entidad con el tiempo de servicios cumplido, en espera únicamente de alcanzar la edad requerida para acceder a la pensión de vejez. 12.

Finalmente, sostuvo que la demandada en este caso no se encontraba dentro de los supuestos previstos en el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996, que permitirían considerar alguna obligación pensional en cabeza de la Universidad, dado que al 31 de diciembre de 1996 contaba únicamente con 49 años de edad, es decir, no cumplía aún con el requisito de edad exigido para acceder a la pensión de vejez.

Contestación de la demanda. 13. La demandada se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda y sostuvo que el acto administrativo cuestionado se ajustó plenamente a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dado que la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición debe liquidarse tomando en cuenta el salario y todos los factores salariales devengados. 14.

Destacó que la Universidad de Antioquia, al estar clasificada en el orden departamental, tenía derecho a incluir primas de navidad, servicios y vacaciones en las cotizaciones, según el Decreto 691 de 1994 y la Ley 33 de 1985, situación que justificaba plenamente el pago complementario efectuado por la Universidad. 15. Afirmó que para el 1 de julio de 1995 contaba con más de 20 años de servicio y más de 48 años de edad, por lo que solo le faltaba cumplir el requisito de edad para consolidar un derecho adquirido conforme a la Ley 33 de 1985. 16.

Alegó que la universidad no invocó causales de nulidad y que la decisión de asumir la diferencia pensional fue expedida por la autoridad competente en ejercicio de sus atribuciones legales, pues en calidad de empleadora es responsable sobre el pago de los aportes de sus empleados. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 17.

Finalmente, precisó que, conforme al contrato interadministrativo de concurrencia celebrado en 2002, la obligación pensional estaba distribuida entre la Nación, el Departamento y la Universidad. En consecuencia, existe una clara obligación del Fondo del Pasivo Pensional (creado por la Ley 100) respecto a las primas no reconocidas por el ISS, siendo improcedente la demanda de nulidad y restablecimiento.

II. SENTENCIA APELADA. 18. El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución 062 de 2003 y negar las demás pretensiones sin condena en costas. Fundamentó su decisión en la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para expedir actos de reconocimiento pensional, pues, tras la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, las universidades y empleadores perdieron la facultad para reconocer prestaciones, competencia que fue asumida por la Administradora de Pensiones.

La universidad tampoco podía establecer factores adicionales para el IBL, como las primas de servicios, vacaciones y navidad, ya que el Decreto 1158 de 1994 define los emolumentos que integran el IBL. 19. Por otra parte, el Tribunal consideró que no se desvirtuó la buena fe de la parte demandada, ya que el acto administrativo fue expedido de manera libre y voluntaria por la universidad, lo que excluye la obligación de devolver lo pagado.

III. RECURSOS DE APELACIÓN. 20. Contra la sentencia de primera instancia fue interpuesto recurso de apelación por la parte demandada, y apelación adhesiva presentada por la parte demandante. Los argumentos expuestos fueron los siguientes: Parte demandada 21. La demandada argumentó que la Universidad de Antioquia nunca alegó tener competencia para reconocer directamente pensiones después del 1º de enero de 1997, ni creó un régimen pensional propio.

Por el contrario, asumió temporalmente el pago de la obligación pensional del Instituto de Seguros Sociales (ISS), debido a la negativa de dicha entidad a liquidar correctamente las pensiones de los empleados beneficiarios del régimen de transición según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 22. Alegó que la obligación real de reconocer y pagar las pensiones era del ISS.

Ante su incumplimiento, la Universidad actuó legítimamente, subrogándose de manera temporal y provisional, con base en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, hasta que el ISS cumpliera voluntariamente o por orden judicial con dicha obligación. 23. Consideró ser titular de un derecho adquirido a que se le reconociera la pensión conforme al régimen de transición, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985, incluyendo todos los factores salariales devengados.

Este derecho había sido reconocido por la Corte Constitucional en sentencia C-168/95. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 24. Citó jurisprudencia que, a su juicio, obliga a los empleadores a asumir temporalmente las obligaciones pensionales que las entidades administradoras (como el ISS) incumplan, para evitar desproteger los derechos irrenunciables de los trabajadores (Sentencias T-334/97, T-438/97 y T-357/98). 25.

Destacó que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, precisó claramente que, para los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación (IBL) debe incluir todos los factores salariales devengados en el período correspondiente, reafirmando la legalidad del actuar de la Universidad al subrogarse en dicha obligación. 26.

Afirmó que la sentencia apelada no reconoció erróneamente la validez jurídica de la subrogación, figura plenamente reconocida en el ordenamiento civil colombiano, con la cual la Universidad buscaba proteger derechos fundamentales, y no actuó en forma arbitraria ni fuera del marco legal y constitucional. 27. Señaló que desde la entrada en vigencia de la Ley 100, la Universidad tenía la obligación de cotizar sobre todos los factores salariales, incluyendo las primas rechazadas por el ISS, según lo establecieron los Decretos 691 y 1158 de 1994.

Consideró que, de haber incumplido este deber, la Universidad sería responsable por dicha omisión, lo cual refuerza la legitimidad de su actuar provisional. 28. Concluyó señalando que la sentencia apelada desconoció el derecho fundamental a la seguridad social en materia pensional, protegido constitucionalmente incluso en estados de excepción (artículos 93 y 214, numeral 2, Constitución Política).

Afirmó que este derecho fundamental no puede ser afectado por discusiones administrativas entre entidades públicas. Parte demandante 29. En su recurso de apelación adhesivo, la demandante manifestó inconformidad con la negativa del Tribunal a ordenar el reintegro de los dineros pagados a la demandada, señalando que la resolución anulada tenía un carácter claramente temporal y condicionado a la actuación del ISS (hoy Colpensiones), situación conocida plenamente por el beneficiario.

Por ende, sostuvo que la demandada era consciente de que los pagos recibidos eran provisionales y dependían del reconocimiento definitivo por parte del fondo pensional correspondiente. 30. Añadió que era responsabilidad exclusiva de la demandada gestionar la reclamación definitiva de su derecho ante la Administradora del Fondo de Pensiones, obligación que incumplió mediante una actitud omisiva y pasiva, incompatible con los principios de buena fe y lealtad procesal.

En consecuencia, solicitó revocar parcialmente la sentencia apelada para que, como restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada restituir a la Universidad todas las sumas recibidas en virtud del acto administrativo declarado nulo. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 31. Mediante auto proferido el 7 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la apelación adhesiva presentada por la demandante. 32. Durante la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandante se pronunció respecto al recurso de apelación interpuesto por la demandada, reiterando las razones por las cuales considera que debe confirmarse la nulidad del acto censurado.

Asimismo, insistió en que debe ordenarse la devolución de las sumas pagadas a la accionada. 33. La agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones. Para ello, sostuvo que la Universidad de Antioquia reconoció una prestación que, por mandato legal, no le correspondía, subrogándose en un deber que no era de su competencia. En cuanto a la devolución de las sumas pagadas a la accionada, consideró que no se encuentra desvirtuada la buena fe, razón por la cual no resulta procedente acceder a dicha pretensión. 34.

La parte demandada guardó silencio. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 35. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 36. En el presente caso la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en yerros jurídicos al declarar la nulidad de la Resolución 062 del 24 de febrero de 2003, con fundamento en la supuesta incompetencia de la Universidad de Antioquia para subrogarse temporalmente en el cumplimiento de obligaciones pensionales a cargo del Instituto de Seguros Sociales, a favor de empleados beneficiarios del régimen de transición; así como al negar la restitución de los pagos efectuados a la demandada, con base en una presunción de buena fe, pese a que existían elementos que permitían inferir el conocimiento del carácter provisional y condicionado del reconocimiento pensional. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 37.

Para resolver estos interrogantes, se abordarán tres ejes temáticos: (i) Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades estatales, (ii) Devolución de prestaciones periódicas y principio de buena fe, y (iii) Caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen pensional de los empleados públicos de las universidades estatales 38.

De acuerdo con el Decreto 1848 de 1969, la pensión de jubilación de los empleados oficiales debía ser reconocida por la entidad de previsión social a la que estuvieran afiliados al momento de cumplir el tiempo de servicio exigido por la ley. Sin embargo, si el empleado no estaba afiliado a ninguna entidad de previsión, el pago debía asumirlo la última entidad pública empleadora. 39.

Posteriormente, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social Integral y ordenó la afiliación obligatoria de los servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley. Por su parte, el Decreto 691 de 1994 reglamentó esta incorporación, disponiendo que el sistema general de pensiones comenzaría a regir para los servidores públicos del orden nacional a partir del 1.º de abril de 1994 y, para los empleados del nivel departamental, municipal y distrital, a más tardar el 30 de junio de 1995.

El Decreto 692 de 1994 estableció que el reconocimiento y pago de las pensiones corresponde a la administradora que haya recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurra el hecho generador de la pensión. 40. El Decreto 2337 de 1996 reiteró que la afiliación al sistema general de pensiones para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, debía efectuarse a más tardar el 30 de junio de 1995. 41.

En consecuencia, tras la entrada en vigencia de los regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, las universidades oficiales perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores, por lo que esta responsabilidad quedó en cabeza de la administradora de pensiones que recibió o debía recibir las cotizaciones1.

Devolución de prestaciones periódicas y principio de buena fe 42. El artículo 83 de la Constitución Política establece que las actuaciones de los particulares y autoridades deben ceñirse a los principios de buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones ante las autoridades. 1 Tesis jurisprudencial reiterada por esta Sección, entre otras, en las sentencias del 21 y 27 de abril de 2017, emitidas dentro de los procesos radicados internos 0804-2016 y 2366-2016, respectivamente. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia 43.

El artículo 164, numeral 1, literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. La Sección Segunda del Consejo de Estado2 ha precisado que, para desvirtuar esta presunción, la entidad estatal debe acreditar que el beneficiario incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas. 44.

En consonancia con lo anterior, aunque la entidad pueda alegar la falta de competencia para reconocer y pagar una prestación periódica, si el beneficiario actuó razonablemente creyendo en la legalidad del acto administrativo, no procede la devolución de las sumas percibidas salvo prueba de mala fe. Caso concreto. 45. En el presente caso, la Sala confirmará la decisión de primera instancia al verificar que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir una obligación que correspondía al ISS, lo que evidencia la ilegalidad del acto administrativo demandado, tal como lo consideró el a quo.

Igualmente, se mantendrá la negativa de ordenar la devolución de las sumas de dinero reclamadas por la parte actora, al no haberse desvirtuado la presunción de buena fe de la accionada, con fundamento en las siguientes razones: 46. La demandada prestó sus servicios como docente en la Universidad de Antioquia desde el 12 de enero de 1970 hasta el 28 de noviembre de 2002.

El 14 de mayo de 1999, el ente educativo expidió la Resolución rectoral 120943 mediante la cual se subrogó en una «obligación del Instituto de Seguros Sociales, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993». En su artículo primero dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu propio, o por orden judicial, asuma la misma.» (Resaltado original del texto) 47.

Posteriormente, por medio de la Resolución 16628 el 25 de junio de 1999 el Vicerrector Administrativo de la Universidad de Antioquia reglamentó la Resolución rectoral 12094, precisando que sus destinatarios «son los jubilados: empleados públicos docentes y los empleados no docentes de la Universidad de Antioquia, que se encuentren en el régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, y cuya pensión es reconocida, liquidada y 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 3 La totalidad de las pruebas obran el expediente digital. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia pagada por el Instituto de Seguros Sociales, sin tener en cuenta lo devengado por el servidor, conforme lo ordena el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».

De igual manera estableció el monto, los requisitos, la duración y el pago de lo reconocido en el mentado acto administrativo. 48. El 27 de agosto de 2002, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución 456 mediante la cual reconoció a favor de la señora Hurtado de Mesa un bono pensional por la suma de $ 312.919.000. 49. El 29 de noviembre de 2002, por medio de la Resolución 16462 el extinto ISS reconoció una pensión de jubilación a la señora Marta Inés Hurtado, a partir del 29 de noviembre de 2002, en cuantía de $ 2.312.807.4 50.

El 24 de febrero de 2003, la Universidad de Antioquia profirió la Resolución 062 a través de la cual ordenó pagar a la demandada la diferencia entre lo reconocido por el ISS y lo que resultaría de incluir las primas de navidad, vacaciones y semestral en el IBL. Esta actuación se sustentó en el supuesto cumplimiento del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 51.

La Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 fue derogada posteriormente mediante la Resolución rectoral 35823 17 de octubre de 2012. 52. Ahora, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del parágrafo 2° del Decreto 1068 de 1995, los docentes de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995.

Desde esa fecha, la competencia para reconocer y pagar pensiones recaía en la administradora de pensiones que hubiera recibido las cotizaciones de esos servidores públicos, que en este caso era el ISS. 53. Por tanto, no era competencia de la Universidad de Antioquia pronunciarse sobre el derecho pensional de la accionada, ni respecto a lo relacionado al mayor valor del IBL, ya que tales aspectos correspondían al ISS como administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada. 54.

En línea con lo anterior, esta Subsección5 ha señalado en casos similares que las universidades públicas no tienen competencia para ordenar el reconocimiento o reliquidación de pensiones después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Específicamente, ha afirmado: De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para pronunciarse sobre la liquidación de un reconocimiento pensional en favor del señor José Elías Vallejo Mera, en este caso respecto al presunto derecho que le asistía a una mesada superior a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores 4 Conforme consta en la parte motiva de la Resolución 17997 del 6 de octubre de 2000, folios 54 y 55 ibidem. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 05001-23-33-000-2014-01330-02 (5286-19). 10 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia salariales devengados por el docente no computados por la administradora de pensiones, facultad que recaía en el Instituto de Seguros Sociales por tratarse del ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. […] Por consiguiente, para la Sala debe concluirse que las Resoluciones 17579 del 3 de abril y 17716 del 19 de junio, ambas de 2000, adolecen de ilegalidad por la causal de expedición sin competencia, toda vez que la Universidad de Antioquia no era la encargada de reconocer en todo o parte pensiones a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como en efecto fue declarado por el a quo. 55.

En consecuencia, se confirmará la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, en tanto fue expedido por una autoridad sin competencia legal para disponer el pago de sumas relacionadas con el reconocimiento pensional de la señora Marta Inés Hurtado de Mesa. 56. En cuanto al problema jurídico relacionado con la devolución de los dineros recibidos por la demandada, la Sala advierte que para que prosperara esa pretensión, la Universidad de Antioquia debió probar no solo la ilegalidad del acto censurado, sino también que aquellos se obtuvieron en contravía del principio de la buena fe, cuya presunción rige en el ámbito administrativo.6 Sin embargo, no se allegaron al expediente elementos de juicio que acreditaran la existencia de actuaciones fraudulentas o deshonestas por parte de la demandada. 57.

Aunque la entidad sostiene que la accionada debía agotar acciones ante el ISS para exigir la reliquidación de su pensión, tal omisión, por sí sola, no es demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe. 58. Así las cosas, se confirmará integralmente la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Condena en costas. 59. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 60. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo 6 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 11 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”7 61. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 62.

En el caso concreto, se considera que el recurso de apelación presentado por la parte demandada no configura el elemento objetivo exigido para la imposición de costas, dado que los argumentos expuestos en el recurso no carecen de razonabilidad jurídica. Aunque el recurso de alzada no prosperó, las razones de inconformidad fungieron como un ejercicio legítimo del derecho de defensa y un esfuerzo argumentativo encaminado a cuestionar la decisión de primera instancia. 63.

Distinta es la situación de la apelación adhesiva formulada por la entidad demandante, en la que se reitera la solicitud de devolución de las sumas pagadas sin desarrollar una línea argumentativa que permita controvertir la presunción de buena fe que ampara a la parte beneficiaria del pago. La falta de un razonamiento jurídico suficiente para desvirtuar dicho principio, unido a la ausencia de un cuestionamiento serio y estructurado respecto del fundamento de la decisión del a quo en este punto, permite concluir que no existió un disenso real frente a la providencia apelada.

En consecuencia, se impondrá condena en costas, a cargo de la Universidad de Antioquia y a favor de la parte demandada, en tanto la apelación adhesiva no respondió a un ejercicio procesal fundado y razonable. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201.

C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02063-02 (7860-2023) Demandante: Universidad de Antioquia SEGUNDO. Se condena en costas en esta instancia a la Universidad de Antioquia a favor de la parte demandada, conforme a lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.