CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá, D. C., Dos (2) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 76001-23-33-000-2022-00057-01 (1436-2025). Demandante: Orlando Rubio Aragón Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Tema: Relaciones laborales encubiertas Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la sentencia de Veintisiete (27) de Febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. El señor Orlando Rubio Aragón, actuando por intermedio de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el objeto de obtener la nulidad del Oficio N° 202041310100019451, del Primero (1) de diciembre de 2020. 1 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos. 2 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. A título de restablecimiento del derecho solicitó que, se ordene a la entidad demandada, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de cancelar durante el período de la relación laboral, a saber: intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, prima de navidad, bonificación de recreación, bonificación de servicios prestados, devolución de aportes a la seguridad social, indemnización moratoria por el no pago de salarios y prestaciones sociales, al momento de terminar el contrato, e indemnización por la no consignación de cesantías en un fondo. 1.2 Hechos.
El señor Orlando Rubio Aragón, se vinculó al Distrito Especial de Santiago de Cali, como profesional universitario grado 4, mediante contratos de servicios profesionales y de apoyo a la gestión; desde el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Nueve (2009) y hasta el Treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020). Señaló que, siempre ha estado sometido al cumplimiento de las órdenes de los coordinadores de la entidad, específicamente de la coordinación de hacienda municipal y sometido a los reglamentos del ente territorial, como un empleado más; cumpliendo con el objeto contractual, relacionado con los procedimientos tributarios a los contribuyentes en la ciudad de Cali y por envío directo del jefe de Hacienda Municipal o por quien este disponga.
Adujo que, por el desempeño de la función, recibió una retribución que en el contrato se denominaba valor, sin derecho a prestaciones sociales y cumplió un horario de trabajo, de 7:40 am, hasta que terminara la labor de fiscalización tributaria; momento en que debía regresar al edificio de la Alcaldía de Cali (CAM) a terminar la jornada, sin autorización para salir antes de las 5pm; horario establecido, siendo provisto de transporte, a través de los coordinadores designados por la Secretaría de Hacienda Municipal.
Indicó que, el demandante debía obedecer los reglamentos internos, rendir informes, ejecutar los procedimientos administrativos y acatar las órdenes respecto de la forma como se cargaba el sistema de rentas; al igual que los empleados de planta. 3 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali.
El 20 de octubre de 2020, presentó petición ante la entidad, solicitando el reconocimiento de una relación laboral, el pago de las prestaciones sociales correspondientes, el pago de las respectivas sanciones por mora y la devolución de los aportes a seguridad social, el cual fue resuelto negativamente, mediante Oficio No. 202041310100019451, de primero (1) de Diciembre de Dos Mil Veinte (2020). 1.3.
Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones vulneradas, señaló los artículos 13, 25, 29, 53, 122,125 y 189 de la Constitución, leyes 10 y 50 de 1990, Ley 89 de 1988, Ley 734 de 2002, artículo 17 de la Ley 790 de 2002, artículo 19 de la Ley 909 de 2004, artículo 66 de la Ley 383 de 1997, artículo 59 de la Ley 788 de 2002, Ley 1233 de 2008, Decreto 2400 de 1968, Decreto 1950 de 1973, Decretos 1042 y 1045 de 1978, artículo 2 del Decreto 2503, Decreto 1919 de 2002, Decreto 4588 de 2006, y Decreto 2025 de 2011, Estatuto Tributario y la Sentencia C- 154 de 1997.
Sostuvo que, el acto administrativo de 01 de diciembre de 2020, niega la existencia de una relación laboral, desconociendo los artículos 25 y 53 de la Constitución, frente a la protección especial al trabajo, la irrenunciabilidad de un mínimo de derechos, la primacía de la realidad sobre las formalidades, pactadas por los sujetos de una relación de trabajo; porque el tiempo que el demandante laboró al servicio de la entidad territorial, lo hizo bajo continuada subordinación y dependencia. Indicó que, la calidad de contratista del señor Orlando Rubio Aragón, encubre la verdadera relación de trabajo, existente con el Distrito Especial de Santiago de Cali, al ostentar el cargo de Profesional Universitario Grado 4, por espacio de 11 años.
Consideró cumplidos los elementos que generan una relación de carácter laboral, porque el demandante estaba obligado a cumplir órdenes y horarios, impuestos por los directivos de Hacienda Municipal, en la prestación de un servicio propio del personal de planta del ente territorial, por tratarse de la contribución de impuestos municipales.
Enfatizó que, las labores desarrolladas se hicieron de manera permanente, para suplir personal ordinario o de planta, que de forma permanente las debería realizar, 4 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. situación que le da la calidad de empleado público y consecuente a ello, deben reconocerse todos los derechos prestacionales.
Concluyó que, los empleados públicos desarrollan funciones que son propias del Estado, como es el caso del recaudo de los impuestos municipales; actividad que sólo puede ser desarrollada por personal nombrado y no por particulares; por lo tanto, al ser ejercida por el demandante, surge una relación de trabajo. Consideró desconocido el derecho a la igualdad, puesto que, se le daba una remuneración que solo consistía en honorarios, mientras que, el personal vinculado mediante una relación legal y reglamentaria formal, tenía derecho al pago de prestaciones sociales e inclusive convencionales; lo que da lugar al pago de las prestaciones causadas en vigencia de la relación laboral, sin importar la vinculación como contratista. 2.
Contestación de la demanda2. La entidad demandada guardó silencio. 3. La sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda. En sustento de su decisión, el A- quo refirió que, a partir de las pruebas acopiadas, constitutivas de los contratos de prestación de servicios, entre el 04 de agosto de 2009 y el 30 de octubre de 2020, la prestación personal del servicio al Distrito Especial de Santiago de Cali; para brindar apoyo en la interventoría de contratos suscritos por el ente territorial y para la revisión, análisis y aplicación de procedimientos tributarios, en el desarrollo de proyectos asociados a cada plan de gobierno, estaba establecida.
El elemento remuneración lo tuvo por acreditado, con el pago percibido por la actividad desarrollada, el cual, estuvo a cargo del Distrito Especial de Santiago de Cali. 2Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 011Expediente digital. 3 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 034Expediente digital. 5 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. Pese a ello, consideró que la prueba indiciaria, derivada del hecho que, el demandante estuvo integrado en la organización de la entidad, porque prestó de manera personal sus servicios y recibió una retribución por ello, no resulta suficiente para acreditar el elemento subordinación. Indicó que, los contratos permiten evidenciar que, los servicios profesionales prestados por el demandante, fueron requeridos con ocasión de la interventoría de un contrato debidamente identificado y el desarrollo de proyectos del plan de gobierno de turno, como quedó estipulado en el objeto contractual; obligaciones del contratista, que estaban ligadas a dicho objeto y no a otras actividades al interior de la entidad.
Refirió que, aunque se aduce que el demandante cumplía las mismas funciones de empleados de planta, no se aportó el manual de funciones de la entidad, donde se pudiera observar la denominación del cargo y las funciones establecidas por el ente. Determinó que, los testimonios se limitaron a responder que, la entidad contaba con cargos de planta que tenían las mismas funciones, pero no fueron específicos en su declaración, lo que impide concluir, sin lugar a dudas, que sí existían dichos cargos, con las mismas funciones.
Tampoco encontró acreditado que, el demandante tuviera asignado un espacio físico dentro de la entidad, y la prueba documental y testimonial denotan que, su labor consistía en desplazarse a otras entidades, para brindar apoyo en la interventoría y desarrollo de los proyectos. Frente al horario de labores determinó que, aunque los testimonios dan cuenta de esta circunstancia, no se allegó prueba fehaciente de la imposición de un horario de entrada y salida, y el hecho que se trazara una ruta para la visita de las entidades, solo es prueba de la coordinación propia del contrato de prestación de servicios, para el cumplimiento del objeto pactado.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las labores, enfatizó que, el actor rindió informes sobre las actividades que desarrolló durante la ejecución del contrato, los cuales debían ser presentados ante la supervisora, evento propio de la coordinación 6 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. entre la entidad y el contratista, a efectos de garantizar el cumplimiento del objeto contractual.
Explicó que, cada uno de los contratos de prestación de servicios indicaban expresamente en su objeto, la interventoría del contrato que se llevaría a cabo y las fichas que identificaban los proyectos a desarrollar, por lo que, las funciones del demandante, no correspondían a labores permanentes de la entidad, sino a actividades que surgían con ocasión a los contratos o proyectos que desarrollaban el plan de gobierno. Consideró que, las estipulaciones contractuales fueron desconocidas por los testigos en su declaración, pero se extraen directamente de los documentos firmados por las partes interesadas; concluyendo que, se dieron por la necesidad de ejecución de labores distintas a las que normalmente desarrollaba la entidad territorial, insistiendo en la ausencia probatoria de la existencia de cargos de planta, que desempeñaran las mismas funciones para las que fue contratado el demandante y por lo tanto, no existió subordinación como elemento medular del contrato realidad. 4.
Del recurso de apelación4. La parte demandante, relacionó el Acuerdo 0250 del 16 de diciembre de 2008, por el cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del Municipio de Santiago de Cali para la vigencia 2009, exponiendo que, el artículo 7, faculta y autoriza al alcalde, para celebrar, conforme a las normas legales vigentes y con cargo a las apropiaciones presupuestales de 2009, todo tipo de contratos y con sustento en el referido acuerdo, el 13 de marzo de 2009, el entonces director de Desarrollo Administrativo, efectuó la contratación de profesionales, por un valor de $440.000.000, incluyendo al demandante, donde el bien y el servicio a contratar, es de Hacienda Municipal.
Destacó que, el director de Desarrollo Administrativo y la sub directora, hacen constar que, «en la planta de cargos del Municipio de Santiago de Cali no existe personal suficiente para cumplir con las funciones asignadas, razón por la cual se requiere efectuar la contratación de prestación de servicios a que hace relación el 4 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 037Expediente digital. 7 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 82 del Decreto 2474 de 2008» y el documento denominado “ANALISIS DE CONVENIENCIA Y JUSTIFICACIÓN PARA CONTRATAR” suscrito por el director del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de la época, indica que, «el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal tiene como misión la administración financiera del Municipio; generar los recursos necesarios para el cumplimiento de los planes y metas de desarrollo y programas de Gobierno; realizar el aforo, la liquidación, determinación, facturación y control de los gravámenes y recursos, que constituyen las rentas municipales; deberá recaudar y consolidar el recaudo de todos los gravámenes, tributos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y en general todos los ingresos cuyo beneficiario y titular sea el Municipio de Santiago de Cali».
Reprochó que, el juzgador de primera instancia omitió pronunciamiento frente a pruebas debidamente incorporadas al proceso, relacionadas con el hecho que, año tras año, el encargado de las dependencias de Desarrollo Municipal y director de Hacienda Municipal, justifican de la misma forma y con los mismos formatos, la contratación del demandante, la cual, se prorrogó en el tiempo, ocultando la verdadera realidad contractual y violando el artículo 53 Superior.
Adujo que, el director de Hacienda estableció que, el recaudo de impuestos y tributos es misional, no ocasional; preguntándose cómo, un simple contratista, autónomo e independiente y sin la debida subordinación, control y seguimiento de los tributos y tasas recaudadas, va a pasar por desapercibido, como si se tratara de una comisión de “poca monta” en la Administración de un municipio.
Confrontó la decisión de instancia, porque desestima los testimonios de los señores William Viveros y David Fernando Moná Pedreros, que, en su criterio, dan fe de las circunstancias fácticas en que se prestaba el servicio y del carácter misional de la función encomendada. Indicó que, el manual de funciones echado de menos en la sentencia de primer grado, es de fácil acceso en la página web de la entidad, y corresponde al Decreto Municipal No.411.0.20.0673 de diciembre 06 de 2016, el cual estableció que, el propósito principal para el empleo de profesional universitario código 219, grado 04, de la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Hacienda Municipal es, el de: «Fiscalizar los impuestos, tasas, contribuciones, derechos, participación, 8 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. estampillas orientada a reducir los niveles de evasión y elusión aplicando los procedimientos establecidos bajo los criterios de calidad y transparencia», tal cual lo afirmaron los testimonios.
Adicionalmente destacó que, las facultades de fiscalización e investigación desarrolladas por el señor Rubio Aragón, como funciones misionales, no fueron eventuales, pues se trataba de dar cumplimiento al Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0139 de febrero 28 de 2012, por el cual «se Expide el Procedimiento Tributario del Municipio de Santiago de Cali».
Afirmó que, a partir del contrato suscrito en febrero del año 2013, se cambió el objeto contractual, al señalado en los Decretos 516 y 673 de 2016, y en el Decreto Extraordinario 139 de 2012; considerando que, las funciones de analizar, revisar y aplicar los procedimientos en materia tributaria, no eran una labor esporádica, que debiera ejecutar un particular mediante contrato de presentación de servicios extendida en el tiempo; concluyendo que, la administración municipal violaba sus propios decretos, las leyes de contratación estatal, la Constitución Política y la dignidad del demandante.
Manifestó que, la expresión de la sentencia de primera instancia relativa a que, el demandante fue contratado “para brindar apoyo en la intervención”, es desacertada, porque dista del objeto del contrato a partir de febrero de 2013, que establece que debía “revisar, analizar y aplicar los procedimientos tributarios a los contribuyentes”.
Consideró cumplidos los cuatro indicios de subordinación, en tanto el demandante: Trabajó en las instalaciones, con material y suministros de la Alcaldía de Cali; el horario quedó bien establecido, con los testimonios coincidentes, de iniciar a las ocho de la mañana y terminar a las cinco de la tarde y en ocasiones, más allá; la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que provenían de la dirección de Hacienda Municipal y de acuerdo al objeto del contrato, debía revisar, analizar y aplicar procedimientos; y sobre las actividades y tareas desarrolladas, de las cuales dan cuenta los testimonios, el mismo objeto del contrato, dispuesto desde el año 2013, y las normas expedidas; para que un servidor contratado reglamentariamente las ejerciera. 9 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. Por estas razones, solicitó revocar la decisión de instancia y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 5. Trámite de segunda instancia. Mediante auto de veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticinco (2025)5, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, prescindió de la etapa de alegaciones.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si, durante los períodos comprendidos entre el cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Nueve (2009) y el treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020), se configuró una verdadera relación laboral entre el actor y el municipio de Cali, hoy Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali, no obstante haber sido vinculado formalmente mediante contratos de prestación de servicios.
Para tal efecto, será necesario verificar si en el expediente se encuentran acreditados los elementos esenciales del contrato de trabajo, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y, especialmente, la subordinación, siendo este último aspecto, el eje central de la controversia planteada en el recurso de 5 Expediente digital – Samai – segunda instancia - Índice 8 10 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. alzada, en tanto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no lo consideró acreditado. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente.
En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual, se vincula excepcionalmente a una persona natural, con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas, que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente, bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación 11 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19686, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas (sic) por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de 6 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 12 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. servicios para el desempeño de tales funciones.
La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral7. De lo anterior, se colige que, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, establecidas en las relaciones laborales; consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas, preceptuados en normas que rigen la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica, cuando se constata en juicio, la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño, que desbordan las necesidades de coordinación, respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo, para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral9.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda10 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público, el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, 7 La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 13 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora, demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios, una verdadera relación laboral.
Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial, que se desarrollará el análisis del presente asunto11. 2.2.2. Pruebas allegadas al proceso, relevantes para decidir. - Copia de la certificación de la jefe de Unidad de Apoyo a la Gestión del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Cali12, de 22 de marzo de 2018, en la que se relacionan los contratos de prestación de servicios, el objeto y las obligaciones del demandante, entre el 04 de agosto de 2009 y el 31 de agosto de 2018. - Copia de la constancia de la jefe de Unidad de Apoyo a la Gestión del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal de Cali13, de 18 de agosto de 2020, en la que se relacionan los contratos de prestación de servicios, el objeto y las obligaciones del demandante, entre el 10 de febrero de 2016 y el 30 de octubre de 2020. - Contratos de prestación de servicios, celebrados entre el demandante y el municipio de Cali – Departamento Administrativo de Hacienda Municipal14, en los años 2013, 2015 y 2017, cuyo objeto correspondía a «Revisar, analizar y aplicar los procedimientos tributarios a los contribuyentes seleccionados en los programas de fiscalización aprobados, con el fin de que el contribuyente 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. CP. Jorge Edison Portocarrero Banguera sentencias identificadas con los radicados internos 0199-2023, 2164-2023, 3767-2023, 4845-2023, 7292-2023, entre otros. 12 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 17 a 26. 13 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 27 a 43. 14 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 45 a 70. 14 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. corrija o declare su obligación tributaria», en desarrollo de los proyectos de "Control a la Evasión y Elusión de los Tributos" según Ficha EBI 22734, y "Mejoramiento de los Niveles de Cumplimiento de las Obligaciones Tributarias en el Municipio de Santiago de Cali', según Ficha EB| 22047001. - Copia del «DOCUMENTO EQUIVALENTE A LA FACTURA – OPERACIONES CON PERSONAS NATURALES NO OBLIGADAS A FACTURAR – NO RESPONSABLES DEL IVA»15, entre los meses de mayo y noviembre de 2020. - Copia del «INFORME PARCIAL Y/O FINAL DE SUPERVISIÓN – CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES Y APOYO A LA GESTIÓN PERSONA NATURAL»16, entre los meses de mayo y octubre de 2020, en los que se relacionan las actividades efectuadas por el contratista. - Copia de la petición del demandante, por intermedio de apoderado judicial, ante el municipio de Santiago de Cali17, radicada el 20 de octubre de 2020, en la que solicita el reconocimiento y pago de las prestaciones adeudadas en su calidad de empleado público, por el tiempo de servicio en la entidad. - Copia de la respuesta negativa a la petición de 20 de octubre de 2020, emanada del director del Departamento de Hacienda Municipal del municipio de Santiago de Cali18, el primero de diciembre de 2020. - Durante el trámite de la primera instancia, la entidad demandada, allegó las distintas carpetas contractuales, entre los años 2009 y 202219. - En sede de instancia, se recepcionaron los testimonios de los señores William Viveros Marmolejo y David Fernando Moná Pedreros20, quienes manifestaron sobre la labor prestada junto al demandante, los horarios de trabajo, los implementos de labor, las órdenes emanadas de la coordinadora del grupo y el trámite de los permisos requeridos. 15 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 71 a 77. 16 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 78 a 77. 17 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 106 a 108. 18 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 00003Expediente digital – carpeta 01 primera instancia – carpeta C01 Principal – PDF 01 demanda y anexos, folios 109 a 112. 19 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 00019Expediente digital. 20 Expediente digital en Samai-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos- descargar archivos - 00029Expediente digital. 15 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. 2.2.3. Caso concreto. En el sub lite, se pretende el reconocimiento de una relación laboral, que se alega, fue encubierta a través de contratos de prestación de servicios; para lo cual, deberán a acreditarse los tres elementos que caracterizan dicha relación laboral, siendo ellos, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que, aunque se tenía por acreditada la prestación personal del servicio y su remuneración; no acaecía lo mismo con el elemento subordinación; en razón a que lo evidenciado fue una coordinación entre el ente territorial y el contratista.
En criterio del recurrente, el carácter misional de la labor contratada, aunado a la forma de prestación del servicio, expuesta de manera coincidente por los testigos, dan por establecido el elemento desechado por el juzgador de primera instancia. El acervo probatorio, da cuenta de los distintos contratos de prestación de servicios, entre el municipio de Cali – Valle del Cauca y el demandante, en el interregno comprendido entre el año 2009 y el año 2020.
Verificados los contratos allegados por la demandada, se encuentra que aquellos suscritos entre el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Nueve (2009) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Doce (2012), tuvieron por objeto: «Brindar apoyo dentro del proceso de interventoría al Contrato No. DAHM-GA-015 -2005.». Por su parte, las obligaciones del contratista, se circunscribían a: «Además de los deberes señalados en el artículo 5o. de la Ley 80 de 1993, el Contratista tiene las siguientes obligaciones especiales: 1.
Desarrollar y ejecutar de manera idónea y oportuna el objeto del contrato, con sujeción a la carga de actividades aceptada y dentro de las fechas acordadas. 2. Verificar que todos los informes que la UT SICAL presente al área tecnológica estén sustentados en el sistema de SAP. 3. Conciliación de cuentas. 4. Participar en los Comités de Seguimiento, Mesas de Trabajo y reuniones citadas. 5.
Realizar el trabajo de campo de acuerdo con su perfil profesional, necesario para cumplir con las labores de observación directa y con la recolección y comprobación de la información que considere pertinente para el desarrollo de los procesos asignados. 6. Presentar un avance semanal o cuando así se le requiera sobre la ejecución de las etapas de validación y verificación del contrato de acuerdo con el cronograma acordado, 7.
Presentar en las fechas establecidas un informe mensual donde se analicen las actividades de seguimiento y evaluación de cada uno de los procesos establecidos sobre la gestión contratada. 8. Presentar un informe final sobre la ejecución del proyecto y el cumplimiento de las normas a ser verificadas. 9. Mantener la reserva profesional sobre la 16 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. información que le sea suministrada para el desarrollo del objeto del contrato. 10. Responder por el material y la información que le sea suministrada para el cumplimiento de su labor. 11. Atender las sugerencias que el Municipio de Santiago de Cali – Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, considere convenientes y pertinentes para la ejecución del objeto del contrato. 12.
Reportar a la Subdirección de Tesorería de Rentas, la cuenta bancaria a la cual se autorice realizar los pagos que le correspondan en cumplimiento del contrato.» Pese a que la parte demandante aduce que la labor encomendada, corresponde al carácter misional de la entidad; la Sala considera que, del solo contrato, no es factible extraer tal relación; como tampoco, las circunstancias fáticas en que se prestó el servicio, para predicar la existencia de una verdadera relación laboral.
Esta conclusión, por cuanto, aunque se verifica que los contratos fueron renovados año a año, hasta el 2012; lo cierto es que, el objeto contractual fue de apoyo a una interventoría; sin que sea factible verificar la dependencia y subordinación, a partir de las obligaciones contractuales, mismas que no permiten entrever, la injerencia de la entidad, para el desarrollo del contrato.
De otro lado, tampoco pueden tenerse en cuenta los testimonios recepcionados en la audiencia de pruebas, toda vez que, si bien es cierto, los testigos refirieron ser compañeros de labor del demandante, tampoco es menos cierto que, ambos referenciaron que habían iniciado labores en los años 2012 y 2014; razón por la cual, no pueden dar fe de la prestación del servicio, respecto del objeto contractual de interventoría. Siendo así las cosas, la Sala concuerda con la posición del Tribunal de primera instancia, según la cual, pese a la acreditada prestación personal del servicio y remuneración, no se demostró la subordinación por este periodo; elemento indispensable para declarar la supremacía de la realidad sobre las formas, siendo del caso, confirmar la sentencia en este aspecto.
Ahora bien, entre el Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Trece (2013) y el Treinta (30) de Diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), el demandante suscribió contratos sucesivos, con el municipio de Santiago de Cali, cuyo objeto correspondió a: «Revisar, analizar y aplicar los procedimientos tributarios a los contribuyentes seleccionados en los programas de fiscalización aprobados, con el fin, de verificar que 17 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. el contribuyente corrija o declare su obligación tributaria, en desarrollo del Proyecto "Control a la Evasión y a la Elusión de los Tributos”, según Ficha EBI 22734”.» En cuanto a las obligaciones del contratista, estas correspondían a: Además de los deberes señalados en el artículo 5o. de la Ley 80 de 1993, el Contratista tiene las siguientes obligaciones especiales: 1.
Realizar la visita de los contribuyentes que le fueron asignados a través de las cargas de trabajo del programa de fiscalización, con el fin de verificar la exactitud de la declaración presentada, en cumplimiento a lo establecido en la normatividad vigente y al modelo de operación por procesos. 2. Conformar los expedientes de las visitas a los contribuyentes para la respectiva verificación de los diferentes impuestos, tasas y contribuciones del Municipio Santiago de Cali, en cumplimiento a lo establecido en la normatividad vigente, los programas de fiscalización y el modelo de operación por procesos. 3.
Revisar y analizar los documentos suministrados por los contribuyentes, según los programas de fiscalización, realizados por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales 4. Proyectar y elaborar los diferentes actos a trámites según el caso, como son: "Emplazamiento para Corregir, Emplazamientos para Declarar, Requerimientos Especiales, Requerimiento Ordinario de Información, Autos Aclaratorios, Autos de verificación o Cruce con Terceros, Planilla de Traslado a Determinación y Auto de Archivo", en cumplimiento a lo establecido en la normatividad vigente, los programas de fiscalización y el modelo de operación por procesos. 5.
Revisar el cumplimiento de la retención y pago de las estampillas establecidas en el Estatuto Tributario Municipal y demás normas que lo adicionen o modifiquen por parte de los responsables. 6. Custodiar y preservar la tarjeta de proximidad y reintegrarla al momento de terminación del contrato. 7. Manejar el archivo de conformidad con la Ley 594 de 2000, Ley General de Archivo, así mismo, devolver inventariados los documentos que en virtud del objeto haya sustanciado, tramitado o proyectado. 8.
Manejar y cumplir las políticas de Gestión Documental y Ventanilla Única, Sistema ORFEO. 9. Atender las sugerencias que el Municipio de Santiago de Cali - Departamento Administrativo de Hacienda Municipal considere convenientes y pertinentes para la elección del objeto del contrato, 10. Reportar a la entidad contratante el número de cuenta bancaria de ahorro o corriente, donde se le ha de consignar el pago derivado de la ejecución del presente contrato. 11.
Cumplir con las obligaciones ante el Sistema de Seguridad Social en Salud, Pensión y Riesgos Profesionales, 12 De conformidad con el Artículo 227 del Decreto 0019 de 2012, deberá al momento de la firma del contrato, registrar en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público -SIGER-administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la información de hoja de vida, previa habilitación por parte de 18 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. la unidad de personal de la correspondiente entidad, o ante la dependencia que haga sus veces.» Por su parte, entre el 18 de enero de 2017 y el 30 de octubre de 2020, el objeto contractual se circunscribió a: «Prestar servicios profesionales para la revisión, análisis y aplicación de los procedimientos tributarios a los contribuyentes seleccionados en los programas de fiscalización aprobados por la Oficina Técnica de Fiscalización y Determinación de Rentas en desarrollo del Proyecto “Mejoramiento de los Niveles de Cumplimiento de las obligaciones Tributarias en el Municipio de Santiago de Cali” Según Ficha EBI 22047001.» Las obligaciones del contratista se mantuvieron idénticas a las relacionadas anteriormente, hasta el 30 de diciembre de 2017.
A partir del contrato suscrito el 10 de enero de 2018, las obligaciones del contratista se concretaron en: «1. Notificar al Contribuyente mediante presentación personal, electrónica y/o correo especializado el auto de verificación con el listado de solicitud de documentos 2. Realizar visita para desarrollar las investigaciones tributarias a los contribuyentes que les fueron asignados a través de las cargas de trabajo del programa de fiscalización con el fin de verificar la omisión o inexactitud de los diferentes tributos del Municipio Santiago de Cali y establecer la existencia de los hechos gravados o no y verificar el cumplimiento de las obligaciones formales de los diferentes impuestos, tasas y contribuciones administrados por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales a través de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas en cumplimiento a lo establecido en la normatividad vigente y el modelo de operación por procesos. 3.
Conformar los expedientes de las visitas de los contribuyentes con todos los documentos y soportes según los procedimientos establecidos para la respectiva verificación de los diferentes impuestos, tasas y contribuciones administrados por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales a través de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas, en cumplimiento de lo establecido en la normatividad vigente y los programas de fiscalización y el modelo de operación por procesos. 4.
Revisar y analizar los documentos suministrados por los contribuyentes según los programas de 19 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. fiscalización realizados por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales a través de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas. 5.
Proyectar para revisión y firma de la Jefe de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas los actos de trámite de los diferentes impuestos. tasas y contribuciones. 6. Cumplir con el cronograma establecido para la entrega de los expedientes asignados con el fin de cumplir con lo estipulado en el Plan Anual de Gestión Tributaria. 7.
Dar respuesta a peticiones, quejas y reclamos que le sean asignados al Orfeo de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación 8. Acatar las solicitudes o convocatorias que se puedan presentar por parte de por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales o de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas tanto en el CAM como en las instalaciones del antiguo BIC quinto piso, 9, Las demás actividades que le asigne el supervisor del contrato para el cumplimiento del objeto contractual.» Respecto de la subordinación y dependencia, contrario a lo aducido por el A quo y la entidad demandada, se configuró este elemento, por cuanto se probó que la labor que el señor Orlando Rubio Aragón desempeñó, para el departamento de hacienda del municipio de Cali y en concreto, para la oficina de rentas municipal, en todas las labores correspondientes a la dependencia; obedeciendo horarios para el desarrollo de las actividades asignadas, según lo indicaron los testigos, quienes también trabajaron en la misma área y bajo las mismas condiciones del demandante; todo ello de acuerdo con las órdenes, instrucciones y directrices la coordinadora de la época, quien según sus dichos, era su superior inmediato, lo que significa que en el desarrollo del objeto de los contratos suscritos, no hubo autonomía e independencia. En efecto, de los testimonios de los señores William Viveros y David Fernando Moná Pedreros, se desprende que, el accionante debía acatar un horario, estaba supeditado a las órdenes que impartía la jefe de la dependencia de hacienda municipal, se desplazaba en los vehículos dispuestos por el ente territorial, con los equipos electrónicos y papelería de la dependencia; debiendo pedir permisos e incluso, estando supeditado a “Acatar las solicitudes o convocatorias que se puedan presentar por parte de por la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales o de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas tanto en el CAM como en las instalaciones del antiguo BIC quinto piso, 9”. 20 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. Así las cosas, para la Sala se encuentra probado que la prestación de los servicios profesionales por parte del actor en el ente demandado, contó con el elemento de la subordinación y dependencia, lo cual se desprende de las pruebas testimoniales y los documentos arrimados al expediente.
En este orden, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, dado que los contratos sucesivos se mantuvieron por más de 7 años, y probados los elementos de la relación laboral en el asunto sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Sala que el ente demandado, utilizó equívocamente la figura contractual, para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configura en este caso el contrato realidad, en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53 superiores, pues el actor atendió funciones inherentes al funcionamiento del departamento de hacienda de la alcaldía municipal de Cali – Valle.
Vistas así las cosas, al haberse acreditado los tres elementos configurativos de la relación laboral encubierta, corresponde a esta Sala, aplicar el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas. En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia, para declarar la configuración del contrato realidad entre el Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Trece (2013) y el Treinta de Octubre de Dos Mil Veinte (2020).
En lo atinente a la extinción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201621, esta Sección estimó: [ ] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los 21 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad [se resalta]. Ahora bien, en la mencionada sentencia del 9 de septiembre de 202122 de la sección segunda de esta Corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas, hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar, si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala consideró adecuado, establecer un periodo de treinta (30) días hábiles, como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar, si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
En el sublite, los contratos entre el mes de febrero de 2013 y el mes de diciembre de 2019, son sucesivos, en tanto no se excede el término de 30 días entre uno y otro. Esto por cuanto, aunque para el año 2016, se verifica que la prestación del servicio se dispuso, desde el 18 de febrero de dicha anualidad, mientras que el relativo al año 2015, culminó el 31 de diciembre de dicha data, lo cierto es que, el primero de los mencionados, fue suscrito el 10 de febrero de 2016, esto es, dentro del margen de los 30 días dispuestos en la jurisprudencia. No acaece lo mismo con la interrupción ocurrida entre el 31 de diciembre de 2019 y el 2º de marzo de 2020, donde se superó con creces, el término de 30 días, para predicar que no hubo solución de continuidad.
Sin embargo, esta interrupción, no tiene la consecuencia de tener por prescritos periodos de labor del demandante, como quiera que la petición del reconocimiento de la relación laboral encubierta, se radicó el 20 de octubre de 2020. Siendo la demanda impetrada el 22 de junio de 2021, no existe término prescriptivo por aplicar. 22 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 22 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. Ahora bien, la parte demandante requiere que se establezca que la labor prestada, se acompasa a aquella dispuesta para el empleo de profesional universitario código 219, grado 04, de la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales de Hacienda Municipal, cargo que, de acuerdo con el manual de funciones de la entidad, tiene las siguientes: Contrastadas las funciones, con aquellas dispuestas en los sucesivos contratos suscritos por el demandante, no se encuentra una correspondencia que permita tener por establecido este cargo, para la liquidación de los derechos aquí reconocidos.
Al respecto, en virtud de la facultad que otorga el artículo 328 del CGP, la Sala precisa que el pago de los derechos económicos laborales reconocidos al actor, a los que tiene derecho con ocasión de este proceso, procede a título de restablecimiento del derecho, en tal sentido, de acuerdo con las sentencias de unificación, SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de esta sección y la jurisprudencia imperante en esta Sala, pese a que no se reconocerá como empleo equivalente el de profesional universitario código 219, grado 04, se hace claridad que se deben tener en cuenta las prestaciones sociales de orden legal percibidas por los servidores públicos de planta de la entidad de igual categoría, vinculados laboralmente a dicha planta, liquidadas sobre el salario de estos, en el evento de que exista, al interior del Distrito, debiendo efectuarse el pago del reajuste salarial, es decir, la diferencia entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta. 23 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. En caso de no existir el empleo, la liquidación se efectuará sobre los honorarios percibidos por el demandante. En efecto, la Subsección es del criterio que el reconocimiento de una relación laboral encubierta apareja también, el de la diferencia, entre lo que devenga un empleado de la entidad y los honorarios pagados a los contratistas, dado que, como lo estimó en fallo del 6 de marzo de 202523, en lo referente a los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho, deben reconocerse teniendo como referencia el salario devengado por el empleado de planta que desarrollaba iguales funciones.
Esta consideración se hace a partir del principio de “…a trabajo igual salario igual…”, precisándose que aquellas que se ordena pagar son las prestaciones de índole legal. Esta Sala ha discurrido que, pese a ejecutar las mismas funciones de los empleados de planta, los contratistas solo reciben los honorarios, por lo que resulta una consecuencia propia de la declaración de contrato realidad, la de equipararlos.
Por consiguiente, en caso de existir el cargo de planta, se reconocerá el reajuste salarial para, de esta forma, materializar los mandatos constitucionales de dar prevalencia al derecho sustancial; además de disponer el reconocimiento de las prestaciones sociales, tales como cesantías, prima de servicios, prima de navidad, bonificación de recreación y bonificación de servicios prestados, en el caso de ser percibidas por el personal de planta de la entidad.
Respecto de las vacaciones, el artículo 8° del Decreto 1045 de 1978 determina que corresponde a quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año de servicios, salvo lo que se disponga en normas o estipulaciones especiales, al comportar la condición de prestación social y de derecho como expresión de una garantía laboral del artículo 53 superior.
Por lo anterior, al declararse la existencia de la relación laboral, procede la compensación del derecho al descanso, en virtud de las 23 66001-23-33-000-2018-00382-01 (3166- 2021) MP Jorge Edison Portocarrero Banguera 24 Número interno: 1436-2025. Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. previsiones de los artículos 20 del Decreto Ley 1045 de 197824 y la Ley 995 de 200525.
Ahora, debe precisarse que, es deber de la entidad reconocer y pagar la seguridad social en pensión durante todo el periodo, en que se configuró la relación laboral; lo anterior, dado que este es un derecho imprescriptible. Así las cosas, durante los periodos en los que se acreditó la existencia de una relación laboral —esto es, del Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Trece (2013) y el treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020), si existiere diferencia entre los aportes al sistema general de pensiones realizados por el demandante como contratista y aquellos que legalmente correspondía asumir a la entidad territorial en su condición de empleadora, deberá esta última cubrir el valor faltante en el porcentaje que le correspondía legalmente como tal.
Por su parte, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que hubiere efectuado al sistema pensional durante dichos periodos y, en caso de no haberlas realizado o de evidenciarse una diferencia en su contra, le asistirá la obligación de completar o cancelar el porcentaje correspondiente como trabajador, conforme lo establecido en los acápites pertinentes de la jurisprudencia de unificación en materia de contrato realidad.
En lo relacionado a la devolución de los aportes efectuados por el señor Orlando Rubio Aragón a pensión y salud, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria26, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.
En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos. En cuanto a las solicitudes de indemnización moratoria por no pago de prestaciones al terminar el contrato y por no consignación de cesantías, en estos eventos no 24 «Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero. Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: a) Cuando el jefe del respectivo organismo así lo estime necesario para evitar perjuicios en el servicio público, evento en el cual solo puede autorizar la compensación en dinero de las vacaciones correspondientes a un año; b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente» 25 «Artículo 1°.
Del reconocimiento de vacaciones en caso de retiro del servicio o terminación del contrato de trabajo. Los empleados públicos, trabajadores oficiales y trabajadores del sector privado que cesen en sus funciones o hayan terminado sus contratos de trabajo, sin que hubieren causado las vacaciones por año cumplido, tendrán derecho a que estas se les reconozcan y compensen en dinero proporcionalmente por el tiempo efectivamente trabajado». 26 66001-23-33-000-2018-00382-01 (3166- 2021) MP Jorge Edison Portocarrero Banguera 25 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. aplica por cuanto, la obligación a cargo del distrito de Santiago de Cali, surge a partir de la ejecutoria de esta sentencia en que se declara la existencia de un contrato realidad. Por último, se aclara que, las sumas que resulten a favor de la demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final 2.2.3 Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de Veintisiete (27) de Febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio N° 202041310100019451, del Primero (1) de diciembre de 2020, expedido por el municipio de Cali – Valle, hoy Distrito Especial, Deportivo, cultural, turístico Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali, por medio del cual, se negó la existencia de una relación laboral 26 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. legal y el pago de las acreencias laborales deprecadas por el señor Orlando rubio Aragón, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre el Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali y el demandante Orlando Rubio Aragón, por el interregno comprendido entre el Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Trece (2013) y el treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020), según lo expuesto.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, el Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali deberá pagar al señor Orlando Rubio Aragón, las prestaciones sociales de orden legal, a las cuales tiene derecho, causadas entre el Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Trece (2013) y el treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020), tomando como base para su liquidación, el salario devengado por los servidores públicos de planta de la entidad que ejerzan un empleo con iguales funciones a las que desarrolló el contratista, vinculados laboralmente a dicha planta; en caso de que exista o en caso contrario, con base en los honorarios percibidos por el demandante.
Respecto de los aportes al sistema de seguridad social, que inciden en su derecho pensional, deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, teniendo en cuenta las cotizaciones realizadas en el período comprendido entre Veinticinco (25) de Febrero de Dos Mil Trece (2013) y el treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020), salvo sus interrupciones.
ORDENA R a la accionada el reconocimiento y pago del reajuste salarial, entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta, que ejerzan un empleo con iguales funciones a las que desarrolló el contratista en caso de existir el empleo en la planta de personal de la entidad. Las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el 27 Número interno: 1436-2025.
Demandante: Orlando Rubio Aragón. Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final QUINTO: Sin lugar a DECRETAR la prescripción de los emolumentos económicos.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia.
OCTAVO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con salvamento parcial de voto. Con aclaración de voto. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.