Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: María del Carmen Parra de Castro Tercero: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 Tema: Incompatibilidad pensional, pensiones de vejez y jubilación por tiempos de servicios en los sectores público y privado.
Sistema tripartita de financiación de la seguridad social. Devolución de mesadas pensionales. Buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante Ugpp. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 005659 del 26 de abril de 2000, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales5 reconoció la pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández; y ii) Resolución 055716 del 28 de noviembre de 2007, por la cual el gerente nacional de reconocimiento del ISS reconoció la sustitución pensional a María del Carmen Parra de Castro en calidad de cónyuge supérstite. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) se declare que Ugpp es la competente para reconocer y pagar la pensión de jubilación a favor de María del Carmen Parra de Castro; ii) la Ugpp debe asumir el pago de la prestación reconocida a la demandada; iii) el reintegro de las mesadas las pensionales pagadas a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados del causante; iv) la indexación de las sumas que resultaren; v) el pago de los intereses; y vi) la condena en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mediante la Resolución 005659 del 26 de abril de 2000, el ISS reconoció la pensión de vejez a Álvaro Castro Hernández, en cuantía de $873.885, efectiva a partir del 1° de mayo de 2000. El 28 de noviembre de 2007 el ISS expidió la Resolución 055716 con la que sustituyó la prestación a María del Carmen Parra de Castro en calidad de cónyuge supérstite, en cuantía de $1.347.122. 3.2.
A través de la Resolución 59583 del 15 de diciembre de 2008, el ISS negó la reliquidación de la prestación. 3.3. Con la Resolución 003163 del 10 de abril de 1995 la Caja Nacional de Previsión Social6 reconoció la pensión de jubilación a favor de Álvaro Castro Hernández, en cuantía de $1.009.658, efectiva a partir del 10 de noviembre de 1994.
Mediante la 3 Expediente físico, visible a folios 1 a 15. 4 En adelante CPACA. 5 En adelante ISS. 6 En adelante Cajanal. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones Resolución 01507 de 28 de enero de 2008, Cajanal sustituyó la pensión a María del Carmen Parra, efectiva a partir del 5 de julio de 2007, en el 100% de la cuantía que devengaba el causante 3.4.
El ISS y Cajanal en la liquidación de la pensión de jubilación tuvieron en cuenta los tiempos de servicio público del causante, por lo cual son incompatibles las prestaciones. 3.5. A través del acto administrativo APSUB 2948 del 26 de agosto de 2019, Colpensiones solicitó el consentimiento para revocar las Resoluciones 005659 del 26 de abril de 2000 y 055716 del 28 de noviembre de 2007, pero la demandada no se pronunció. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 128 de la Constitución Política; 2 y 52 de la Ley 100 de 1993; 17 de la Ley 549 de 1999; 93 y 97 del CPACA; 34 del Decreto 692 de 1994; y Decreto 2196 de 2009. 5. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos7: 5.1. Los actos acusados vulneraron los postulados constitucionales y legales, pues la prestación reconocida al causante es incompatible con la pensión de jubilación otorgada por Cajanal. 5.2.
En la Resolución 005659 del 26 de abril de 2000 se reconoció la pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández, pero no se tuvo en cuenta que ya se encontraba pensionado por Cajanal, por lo cual no tenía competencia para reconocer y pagar la prestación. 5.3. En el acto de reconocimiento pensional, fueron tenidos en cuenta los tiempos del sector público, por lo tanto, los actos administrativos acusados no fueron proferidos sujetos a derecho, pues las prestaciones son incompatibles, lo cual vulnera el principio de sostenibilidad financiera. 1.2.
Contestación de la demanda 6. 1.2.1. María del Carmen Parra de Castro8 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 6.1. La pensión de jubilación reconocida por el ISS a favor del causante tuvo en cuenta 782 semanas que cotizó como empleado del sector privado [Universidad Social Católica y la Universidad de La Salle]; por lo cual como beneficiaria de la 7 Expediente físico, visible a folios 6 a 13. 8 Expediente físico, visible a folios 44 a 55. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones prestación no percibe dos asignaciones del tesoro público. 6.2.
Las prestaciones son compatibles, pues fueron reconocidas con aportes diferentes y se financian de forma independiente. 6.3. En los trámites administrativos actuó bajo el principio de la buena fe, por lo que tiene derecho a percibir las dos prestaciones, y no hay lugar a la devolución de dineros por concepto de mesadas pensionales. 6.4.
Propuso las excepciones de: i) no integración del litisconsorcio necesario; ii) ineptitud de la demanda; iii) prescripción extintiva de la acción; iv) principios de buena fe del particular y de irrevocabilidad de los actos; v) firmeza de los actos administrativos situación jurídica consolidada y derechos adquiridos; vi) financiación de la pensión de vejez y compatibilidad pensional; y vii) derecho al mínimo vital y protección especial a personas de la tercera edad. 7. 1.2.3.
La Ugpp9 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 7.1. La entidad reconoció la pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández de acuerdo con el régimen aplicable, con posterioridad reconoció la sustitución pensional a la demandada, por lo cual ha cumplido de forma periódica con el pago de las mesadas pensionales.
En consecuencia, es procedente su desvinculación del presente proceso. 7.2. Propuso las excepciones de: i) inexistencia de la obligación; ii) pago; iii) compensación; iv) prescripción; y v) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia proferida el 25 de julio de 202310 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la demandante, con sustento en los siguientes argumentos: 8.1.
Se demostró que Cajanal mediante Resolución 003163 del 10 de abril de 1995, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a favor de Álvaro Castro Hernández en cuantía de $1.009.658,99 efectiva a partir del 10 de noviembre de 1994, teniendo en cuenta los tiempos en que el causante laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario [16 de septiembre de 1968 hasta el 30 de diciembre de 1993], de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985. 9 Expediente físico, visible a folios 78 y 79. 10 Samai Tribunal, índice 87, archivo 76_SENTENCIAQUEACCEDELASPRETENSIONES(.pdf) NroActua 87. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 8.2.
El ISS mediante Resolución 005659 de 2000, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de Álvaro Castro Hernández, a partir del 1° de mayo de 2000, en cuantía de $873.885, teniendo en cuenta las cotizaciones efectuadas por el causante los últimos 20 años de servicios. 8.3. Álvaro Castro Hernández falleció el 4 de julio de 2007, por lo cual María Del Carmen Parra de Castro solicitó ante el ISS y Cajanal la sustitución pensional en su condición de cónyuge supérstite. 8.4.
Por lo anterior, el ISS a través de Resolución 055716 de 2007, reconoció la sustitución pensional a María del Carmen Parra de Castro en calidad de cónyuge supérstite; y Cajanal mediante la Resolución 01507 de 2007. 8.5. Con auto de pruebas APSUB 2948 del 26 de agosto de 2019, Colpensiones solicitó el consentimiento para revocar el acto administrativo de reconocimiento pensional, «en tanto la demandada ya cuenta con una prestación reconocida en su favor que se sirve de los mismos tiempos públicos.» 8.6.
Las prestaciones que fueron reconocidas por el ISS y Cajanal, tuvieron en cuenta los tiempos que Álvaro Castro Hernández laboró en el servicio público, pues la pensión de jubilación reconocida mediante Resolución 003163 del 10 de abril de 1995, computó el periodo que prestó su servicio en el Instituto Colombiano Agropecuario [16 de septiembre de 1968 hasta el 30 de diciembre de 1993]; y la de la Resolución 005659 de 2000 el tiempo laborado durante los últimos 20 años en el sector público y privado. 8.7.
Las dos prestaciones son pagadas con dineros del tesoro público, por lo cual se configuró la prohibición constitucional de percibir más de una erogación, y no son compatibles las pensiones. 8.8. El reconocimiento de las prestaciones se realizó con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, a través de la cual el legislador quiso unificar los regímenes pensionales y terminar con el beneficio de obtener varias pensiones, con el objetivo de salvaguardar los derechos prestacionales de cada ciudadano y mantener la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social. 8.9.
En cuanto al argumento expuesto por la demandada, según el cual es beneficiaria de un derecho adquirido, de acuerdo con el artículo 58 y la jurisprudencia, «para que exista un derecho adquirido debe cumplirse lo siguiente: (i) las circunstancias específicas de la situación deben guardar identidad con los postulados legales que crean el derecho, y (ii) se requiere que el mismo haya ingresado al patrimonio de quien es su titular.». 8.10.
En tal sentido los actos administrativos demandados se profirieron con desconocimiento del artículo 128 de la Constitución Política y de los postulados de 6 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones la Ley 100 de 1993; por lo tanto, no es factible considerar la existencia de un derecho adquirido, puesto que el origen del reconocimiento es ilegal. 8.11.
Con relación a la protección de los derechos del mínimo vital y sujetos de protección constitucional por ser de la tercera edad, si bien la demandada cuenta con más de 80 años de edad, lo cierto es que el reconocimiento pensional de la Ugpp a la fecha se encuentra vigente, el cual cubre la contingencia de su vejez, «por lo que resulta evidente, que no se afectarían los derechos conculcados por la accionada, máxime si se tiene en cuenta que al proceso, no fue allegada prueba alguna que permita determinar que, con la nulidad del reconocimiento pensional que se pretende, se afectaría el mínimo vital de la actora.». 8.12.
Por lo anterior, declaró la nulidad de las Resoluciones 005659 del 26 de abril de 2000, a través de la cual el ISS reconoció la pensión de jubilación en favor del causante, y de la Resolución 055716 del 28 de noviembre de 2007, por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a María del Carmen Parra Castro en calidad de cónyuge supérstite, por ser incompatible con la pensión reconocida por Cajanal. 8.13.
Respecto de la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas pensionales, no se demostró que los beneficiarios hubiesen actuado de mala fe, o que acudieran a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración con el fin de obtener el reconocimiento pensional. 8.14. Aunado a lo anterior, Colpensiones no demostró que los beneficiarios aportaron documentos falsos para inducir en error a la entidad, quien mediante acto administrativo y luego de verificar el expediente prestacional del causante, fue la que decidió reconocer la pensión de jubilación en su favor y posteriormente la sustitución pensional a María del Carmen Parra Castro en calidad de cónyuge supérstite. 8.15.
En consecuencia, no basta la sola afirmación de la entidad en el curso del proceso referida a la ilegalidad del reconocimiento prestacional, porque la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, y Colpensiones no lo desvirtuó. 1.4. El recurso de apelación 9. Colpensiones interpuso recurso de apelación11, el cual sustentó así: 9.1.
El tribunal «no accedió en primera instancia que la obligación de continuar efectuando el pago de la obligación pensional recae sobre Cajanal hoy Ugpp, atendiendo que fue la entidad que reconoció en principio el derecho pensional». 11 Samai Tribunal, índice 87, archivo 21_RecursoApelaciónParteDemandante(.pdf) NroActua 87. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 9.2.
El a quo no ordenó la devolución de dineros por concepto de mesadas pensionales, pese a que mediante acto administrativo APSUB 2948 del 26 de agosto de 2019 se solicitó a la demandada la autorización para revocar los actos acusados, pues reconoció la sustitución pensional sin tener en cuenta que existía una incompatibilidad pensional con la prestación reconocida por la Ugpp; por lo cual María del Carmen Parra de Castro tenía conocimiento de la ilegalidad de los actos administrativos, pese a lo cual no autorizó su revocatoria. 9.3.
El pago de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales, vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, progresividad y acceso a las pensiones de todos los colombianos, pues se debe disponer de recursos que permitan su mantenimiento y adecuado funcionamiento; además continuar con el pago de una prestación a una persona que no acreditó todos los requisitos legales, afecta la capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que sí tienen derecho a la pensión. 9.4.
Por lo anterior, solicitó se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia, y accedieran a todas las pretensiones de la demanda. 1.5. Intervenciones en segunda instancia 10. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.
El Ministerio Público 11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa 2.2.1. Tránsito normativo en cuanto al término de caducidad 12. Se advierte que el Congreso de la República expidió la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, con la que «se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» y mediante la cual modificó el término de caducidad «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» que, además, se hizo extensivo a las acciones «que estén en curso, [a las que] se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley». 13.
En ese orden, en razón a que, de acuerdo con la literalidad de la norma, la modificación contenida en el referido artículo 86 se debe aplicar al presente asunto, 8 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones puesto que se trata de una demanda con la que se pretende la nulidad de los actos con los que fue reconocida una pensión, se procederá a efectuar control de legalidad con el fin de verificar si es procedente proferir una sentencia que resuelva el fondo de la controversia planteada en el sub judice o si, por el contrario, hay lugar a dar por terminado el asunto por falta de uno de los presupuestos procesales del medio de control, este es, por caducidad. 14.
La caducidad, como lo ha señalado esta subsección hace referencia a «aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía»12. 15. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretenda la nulidad de los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda se podrá presentar en cualquier tiempo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164.c del CPACA.
Sin embargo, esta disposición fue modificada por el legislador a través del artículo 86 de la Ley 2381 de 202413, disposición según la cual: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» [Se resalta] 16. De acuerdo con la norma transcrita, el asunto en estudio debe ser analizado bajo el aparte según el cual «a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley»; por lo que, se debe determinar si hay lugar a declarar la caducidad del presente medio de control, puesto que la pensión objeto de discusión fue reconocida mediante la Resolución 005659 del 26 de abril de 2000 y sustituida a través de la Resolución 055716 del 28 de noviembre de 2007, esto es, hace más de 5 años. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 13 «Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 17.
Al respecto, se advierte que la disposición en comento fue expedida con fundamento en las funciones asignadas al Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución Política, sin embargo, como lo ha señalado la Corte Constitucional14 esta atribución que le permite «regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general» tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a través del establecimiento de «reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho». 18.
Ahora bien, la interpretación que el juez realice de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, en ese sentido se pronunció la Corte Constitucional al señalar: «En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.); iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.).» 19.
Lo expuesto, tiene especial relevancia si se tiene en cuenta que la caducidad es la institución procesal a través de la cual el legislador establece un plazo perentorio para el ejercicio del medio de control, lo que puede conllevar a la pérdida del derecho de acudir a la jurisdicción, es decir, a la extinción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Aunque esta limitación encuentra sustento en principios constitucionales como el de la seguridad jurídica, en la medida en que impone una consecuencia adversa a quien de manera negligente acude de forma tardía a la jurisdicción, debe leerse de manera restrictiva. 20.
Así las cosas, pese a que la Ley 2381 de 2024 entró a regir a partir de la fecha de su sanción [16 de julio de 2024]15 y que, de acuerdo con el mencionado artículo 86, en los procesos judiciales en los que se discuta el reconocimiento pensional que se encuentren en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia [de esa ley]», se considera que la aplicación de esta figura procesal cuando se está ante un tránsito legislativo, debe estudiarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188716, según la cual: 14 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. 15 Salvo en lo relacionado con el «Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común» que por disposición expresa del artículo 93 entrará en vigor a partir del 1° de julio de 2025. 16 Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [se resalta]. 21. Lo anterior, puesto que es la interpretación que materializa principios como el de la seguridad jurídica y el de la confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar sus derechos fundamentales, como en el caso en estudio, el acceso a la administración de justicia. Lo contrario conllevaría a desconocer estas garantías fundamentales de manera arbitraria y sin justificación alguna. 22.
En orden con lo expuesto, se advierte que las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de «sustanciación y ritualidad de los juicios», por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se debe regir por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos. Así las cosas, en situaciones como la del sub judice, en la que el término para presentar la demanda inició y esta se presentó dentro de los términos procesales que se encontraban vigentes en ese momento, se entiende que este presupuesto procesal se debe analizar a la luz de las normas que se encontraban vigentes en esa data, esto es, el artículo 164.c del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo. 23.
Se precisa que la interpretación de las normas que rigen la caducidad cuando se está ante un cambio normativo, deben estudiarse en cada caso, puesto que la lectura puede variar, por ejemplo, en aquellas situaciones en las que el reconocimiento pensional se efectuó con anterioridad a la modificación de la norma procesal, pero la demanda se presentó cuando ya se encontraba en vigor, puesto que, este despacho no desconoce la premisa de la que parte el referido artículo 40, según la cual, las «leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». 11 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 24.
Empero, en casos como el que nos ocupa, en los que la demanda se presentó cuando estaba vigente la disposición según la cual se podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, y en virtud de ella se admitió la demanda, se adelantó el trámite pertinente, se profirió sentencia de primera instancia y se dio trámite al recurso de apelación contra esa sentencia, resultaría una vulneración del debido proceso entender que el tránsito legislativo impactó en el asunto al punto de desconocer que las puertas de la administración de justicia ya se habían abierto y se había permitido que se adelantara el juicio de legalidad propuesto. 25.
Adicional a lo expuesto, en tanto la caducidad del medio de control se constituye en la extinción del derecho sustancial de acceso a la administración de justicia, como consecuencia del actuar negligente de quien se encuentra legitimado para accionar la jurisdicción, sería contrario al principio de legalidad y a la Constitución aplicar esta consecuencia desfavorable a quien, amparado en el ordenamiento jurídico acudió a demandar sus derechos dentro del término previsto por el legislador, con sustento en una reforma normativa, puesto que, no se podría predicar dicha conducta negligente frente a reglas que no existían en el momento de esta, es decir que se expidieron con posterioridad.
Esto cobra mayor relevancia, cuando el ejercicio del presente medio de control se motivó en un interés general, esto es, propender por la estabilidad financiera del sistema pensional. 26. Así las cosas, pese a la modificación introducida por la Ley 2381 de 2024 se advierte que la demanda presentada por Colpensiones tendiente a la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se presentó dentro del término previsto por las normas procesales que regían los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para ese momento, según las cuales, cuando este se dirija «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» se podía presentar en cualquier tiempo. 27.
Por lo expuesto se declarará que en el asunto en estudio no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo cual se procederá a resolver el recurso de apelación presentado contra el fallo de primera instancia. 2.2. El problema jurídico 28. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación17, el problema jurídico se contrae a establecer¿si hay lugar a ordenar la devolución de los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento pensional efectuado por Colpensiones? 17 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 29. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.
Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración18. 30. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos19, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española20, como honradez. 31. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199521, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 32.
El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»22. 33. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.
Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 18 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 19Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 20 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 21 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 22 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 34. A su turno, el Código Contencioso Administrativo23 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
(Negrilla del texto original). 35. El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 36.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional24 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 37. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.
En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.
No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso».
(Se resalta). 38. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 23 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 24 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992.
Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 39. La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200425, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».
(Se resalta). 40. Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros26. 41.
En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 42.
De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»27, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento 25 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004. Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 26 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004.
Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 27 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014. Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 43.
Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 44.
Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200828 hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto29». 45.
Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201630, la corporación indicó: «Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir31 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)32 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que 28 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 29 Sentencia de 21 de junio de 2007.
Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 30 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 31 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 32 «Corte Constitucional.
Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 16 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA». 46.
En pronunciamiento del 18 de marzo de 202133, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 47.
Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 48.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 49. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación34. 33 Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 34 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas 17 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 50.
Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.
Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.4.
Caso concreto 51. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 51.1. Álvaro Castro Hernández nació el 10 de noviembre de 193935. 51.2. Según el registro civil de defunción 04320174, Álvaro Castro Hernández falleció 4 de julio de 200736. 51.3. Según el reporte de semanas cotizadas en pensiones37, expedido el 16 de enero de 2020 por Colpensiones, el causante prestó sus servicios en la Universidad Social Católica, Corpoica, Corporación Colombia, Universidad de La Salle, así: Entidad Desde Hasta «Universidad Social C» 04-05-1981 31-08-1982 «Universidad de La Sa» 01-09-1982 31-12-1982 «Universidad de La Sa» 01-03-1983 31-03-1983 «Universidad de La Sa» 01-09-1983 30-11-1987 «Universidad de La Sa» 31-03-1988 30-11-1988 «Universidad de La Sa» 01-01-1989 31-12-1988 Corpoica 01-01-1994 31-12-1994 certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.
(Negrillas fuera de texto original).». 35 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo 00022646000000003287080000501A.TIF., en la cédula de ciudadanía. 36 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo 00022646000000003287080002901A.TIF., 37 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo historia laboral.pdf. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones Corporación Colombia 01-01-1995 31-01-1995 «Universidad de La Sa» 01-01-1995 30-01-1995 Corporación Colombia 01-02-1995 28-02-1995 «Universidad de La Sa» 01-02-1995 31-07-1995 Corporación Colombia 01-03-1995 31-03-1995 Corporación Colombia 01-04-1995 30-04-1995 Corporación Colombia 01-05-1995 31-05-1995 Corporación Colombia 01-06-1995 30-06-1995 Corporación Colombia 01-07-1995 31-07-1995 «Universidad de La Sa» 01-08-1995 31-08-1995 «Universidad de La Sa» 01-09-1995 30-11-1995 «Universidad de La Sa» 01-12-1995 31-12-1995 «Universidad de La Sa» 01-01-1996 30-01-1996 «Universidad de La Sa» 01-02-1996 29-02-1996 «Universidad de La Sa» 01-03-1996 31-03-1996 «Universidad de La Sa» 01-06-1996 30-06-1996 «Universidad de La Sa» 01-09-1996 30-11-1996 «Universidad de La Sa» 01-12-1996 31-12-1996 «Universidad de La Sa» 01-01-1997 31-01-1997 «Universidad de La Sa» 01-02-1997 31-07-1997 51.4.
De acuerdo con el contenido de la Resolución 003163 del 10 de abril de 199538 proferida por Cajanal, el causante prestó sus servicios así: Entidad Desde Hasta Instituto Colombiano Agropecuario 16-09-1968 30-12-1993 51.5. Mediante la Resolución 005659 de 26 de abril de 200039, proferida por el ISS se reconoció la pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández, en cuantía de $873.885, efectiva a partir del 1° de mayo de 2000, así: «[…] Que el día 18 de NOVIEMBRE de 1999, el asegurado(a) ÁLVARO CASTRO HERNÁNDEZ, con fecha de nacimiento 10 de NOVIEMBRE de 1939, C.C. 3.287.080, afiliación 203287000 012075014 de la Seccional CUNDINAMARCA elevó solicitud de pensión por vejez, teniendo como último patrono UNIVERSIDAD DE LA SALLE Patronal 01008205147.
Que según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el régimen de transición se aplica a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo sistema general de pensiones tenían 35 años la mujer o 40 años el hombre o 15 años de servicios cotizados, siempre y cuando al 31 de marzo de 1994 estuvieren afiliados a un determinado régimen prestacional para reconocer la pensión con la edad, tiempo y monto en él establecida.
Que el régimen aplicable en transición para los afiliados al ISS exige tener 60 años o más de edad el hombre o 55 la mujer y 500 semanas pagadas dentro de los últimos 20 38 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo GEN-REQ-IN- 2019_11142249_9-20191219034707.pdf. 39 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo GEN-REQ-IN- 2019_11142249_9-20191219034700.pdf. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones años anteriores al cumplimiento de la referida edad o 1000 semanas cotizadas en cualquier época, para adquirir el derecho a la pensión, según lo dispuesto por el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 mismo año. Que en el caso concreto del peticionario, se cumplen las condiciones anteriormente indicadas para ser beneficiario de transición y cumple los requisitos de edad y semanas exigidos para adquirir el pretendido derecho, razón por la cual se concluye que es procedente acceder a su reconocimiento.
Que en consecuencia, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer pensión por vejez a ella) asegurado(a) ÁLVARO CASTRO HERNÁNDEZ así: A PARTIR DE PENSIÓN 01 MAYO 2000 873,885 Retroactivo hasta ABRIL de 2000 Aporte Salud Ley 100 de 1993 Retroactivo neto a pagar La liquidación se basó en 792 semanas cotizadas, con ingreso base de liquidación $1.456.475.00 ARTICULO SEGUNDO: El retroactivo de la pensión se girará con la respectiva mesada pensional de MAYO a través de BCO.
POPULAR ESPECIAL BOGOTÁ TOBERÍN Cuenta: 00000003237080 a partir del 01 de JUNIO de 2000. […]» 51.6. Con la Resolución 055716 de 28 de noviembre de 200740, el ISS «concedió pensión de sobrevivientes» a favor de María del Carmen Parra de Castro con los siguientes argumentos: «[…] Que el 04 de JULIO de 2007, falleció profesional por causas de origen no profesional el (la) señor (a) ÁLVARO CASTRO HERNÁNDEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.287.080 números de afiliación 903287080 012075014 de la Seccional CUNDINAMARCA, quien se encontraba disfrutando pensión de Vejez concedida por este Instituto mediante Resolución No. 005659 de 26 de ABRIL de 2000. quien se encontraba Instituto mediante Que el día 16 de AGOSTO de 2007 a reclamar pensión de sobrevivientes, se presentaron: PARRA DE CASTRO MARÍA DE 21546214 Cónyuge.
Que a efecto de resolver la solicitud presentada, se procede a estudiar los documentos 40 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo GEN-REQ-IN- 2019_11142249_9-20191219034659.pdf. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones obrantes en el expediente y las normas aplicables, encontrando: Que el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 establece que el grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez que fallezca será beneficiario de la pensión de sobrevivientes es decir sustituirán en el derecho al causante, así mismo, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la la 797 de 2003, establece que son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, vitalicia en (la) cónyuge o el(la) compañero permanente supérstite del pensionado por invalidez o vejez que fallezca, si a la fecha de fallecimiento del causante contaba con 30 ο más años, o en el evento de ser menor de 30 años, que haya procreado hijos con el (la) causante y haya convivido con el(la) fallecido (a) no menos de 5 años con anterioridad a su muerte; así mismo, son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes los hijos menores de edad del (la) causante hasta que cumplan la mayoría de edad y posterior a ello hasta los 25 años, mientras se encuentren incapacitados para trabajar en razón de sus estudios, si a la fecha del fallecimiento dependían económicamente del causante, siempre que acrediten debidamente su calidad de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas; y los hijos inválidos si dependían económicamente y en forma exclusiva del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Así mismo, cuando falten los anteriores, serán beneficiarios los padres del (la) causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste; y a falta de cónyuge compañero o (a) permanente, padres e hijos con derecho, los beneficiarios de la pensión serán los hermanos inválidos del (la) causante si dependían económicamente y en forma exclusiva de éste.
Que revisados los documentos obrantes en el expediente, se establece que los solicitantes acreditaron los requisitos para ser considerados como beneficiarios, razón por la cual se procederá a reconocer la prestación de sobrevivientes. Que en consecuencia, RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: Conceder pensión de sobrevivientes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, en los siguientes términos y cuantías: A PARTIR DE PENSIÓN 04 JUL 2007 1.347.112 Valor Pensión Retroactiva 6.600.849 Mas Primas Retroactivas 1.347.112 Menos Valor girado por Nomina después de fallecer 1.212.400 Total Valor a Pagar 6.735.561 […] » (sic). 51.7.
A través de la Resolución 003163 del 10 de abril de 199541 Cajanal reconoció la pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández, en cuantía de $1.009.658,99, efectiva a partir del 10 de noviembre de 1994, con los siguientes argumentos: «[…] 41 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo GEN-REQ-IN- 2019_11142249_9-20191219034707.pdf. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones Que CASTRO HERNÁNDEZ ÁLVARO identificado con la cédula de ciudadanía No. 3287080 de Villavicencio solicita a esta Entidad el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Jubilación radicada bajo el No 013964 de fecha 16 de noviembre de 1994.
Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado. ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO 680916 931230 9105 Que laboró un total de 9,105 días. Que nació el 10 de noviembre de 1939 y cuenta con 55 años de edad. Que el último cargo desempeñado fue el de PROFESIONAL ATC en INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO.
Que adquirió el estatus jurídico el 10 de noviembre de 1994. Que acreditó retiro definitivo del servicio el día 30 diciembre de 1993. Que de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985 aplicando el 75.00% sobre el salario promedio de 12 meses, se determina la cuantía de la pensión, así: FACTOR ASIGNACIÓN BÁSICA $8.562.516,00 PRIMA TÉCNICA $3.745.200,00 PRIMA DE NAVIDAD $1.228.436,00 BONIFICACIÓN SERVIC.
PRESTADOS $260.718,00 PRIMA DE SERVICIOS $1.075.008,00 INCREMENTOS POR ANTIGÜEDAD $376.080,00 PRIMA DE VACACIONES $640.125,00 QUINQUENIO $266.160,00 TOTAL FACTORES $16.154.543,80 PROMEDIO; $1346.211,98 X 75.00% = $1.009.658,99 RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO. - Reconocer y Ordenar el pago a favor de CASTRO HERNÁNDEZ ÁLVARO ya identificado, de una pensión mensual de jubilación en cuantía de una pensión mensual vitalicia y Ordenar el pago a favor de UN MILLÓN NUEVE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS CON 99 CENTAVOS (1,009,658.99) efectiva a partir del 10 de noviembre de 1994.
ARTICULO SEGUNDO. - Pagar al interesado la suma a que se refiere el artículo anterior, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley con observancia del turno respectivo. […]» (sic). 22 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 51.8. Mediante la Resolución 01507 de 28 de enero de 200842, Cajanal reconoció la sustitución pensional a favor de María del Carmen Parra, efectiva a partir del 5 de julio de 2007, en el 100% de la cuantía que devengaba el causante, con los siguientes argumentos: «[…] Que la señora PARRA DE CASTRO MARÍA DEL CARMEN identificada con la C.C. N° 21.546.214 de Bello, mediante petición de fecha 15 de agosto de 2007 solicita de esta Entidad el reconocimiento y pago una Pensión de Sobrevivientes con Ocasión del fallecimiento del señor CASTRO HERNÁNDEZ ÁLVARO quien se identificaba con la C.C. N° 3.287.080 de VILLAVICENCIO en su calidad de CÓNYUGE SUPÉRSTITE, petición radicada bajo el N° 75395 de 2007. […] Que la señora PARRA DE CASTRO MARÍA DEL CARMEN nació el 01 de noviembre de 1942.
Que esta Entidad mediante Resolución Nº 3163 del 10 de abril de 1995, reconoció una Pensión de Jubilación al causante en cuantía de ($1.009.658.99) M/CTE efectiva a partir del 10 de noviembre de 1994. Que el causante falleció el 04 de julio de 2007 según Registro Civil de defunción. Que se publicó aviso de prensa dando cumplimiento a lo ordenado por la Ley.
Que en el evento de existir mesadas causadas y dejadas de cobrar con ocasión del fallecimiento del señor CASTRO HERNÁNDEZ ÁLVARO por el Grupo de Nomina de esta Entidad se ordenara el pago de las mismas desde el último mes cobrado hasta la fecha de su inclusión en nómina mediante acto administrativo de conformidad con lo que al respecto certifique el consorcio FOPEP a favor de la señora PARRA DE CASTRO MARÍA DEL CARMEN, en calidad de CÓNYUGE SUPÉRSTITE, en cuantía del 100% del devengado por el causante a la fecha de su fallecimiento.
Que cumple con los requisitos establecidos en la Ley 100/93, Ley 797 de 2003 Dcto 01 de 1984. Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: SUSTITUIR en forma vitalicia una Pensión de jubilación con ocasión del fallecimiento del señor CASTRO HERNÁNDEZ ÁLVARO ya identificado, a favor de la señora PARRA DE CASTRO MARÍA DEL CARMEN, ya identificada en calidad de CÓNYUGE SUPÉRSTITE, efectiva a partir del 05 de julio de 2007 día siguiente al fallecimiento del causante, pero con efectos fiscales a partir de la fecha de inclusión en nómina por concepto de esta Resolución en el 100% de la misma cuantía que devengaba el causante.
ARTICULO SEGUNDO: Por el Grupo de nómina de esta Entidad se ordenará el pago de las mesadas dejadas de cobrar de acuerdo a lo certificado al respecto por FOPEP, a favor de los beneficiarios mencionados en artículo 1o. y en la proporción allí indicada. 42 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo GEN-REQ-IN- 2019_11142249_9-20191106022032.pdf. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones ARTICULO TERCERO: La pensión sustituida continuará a cargo de mismas entidades aportantes, recurrente en el pago de la pensión reconocida al causante. […]» (sic). 51.9.
Con acto administrativo APSUB 2948 del 26 de agosto de 201943, Colpensiones solicitó el consentimiento de la demandada para revocar las Resoluciones 005659 del 26 de abril de 2000 y 055716 del 28 de noviembre de 2007, pues consideró que: «[…] Congruente con lo que viene de puntualizarse, y aplicando la ley 549 de 1999, no era posible en su momento el reconocimiento de prestación por parte del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES hoy Administradora Colombiana de pensiones – COLPENSIONES, dado que los aportes deben ser utilizados para financiar la pensión ya mencionada.
Que en atención a la recomendación emitida por la Superintendencia Financiera mediante oficio 2015072308-002-000, que atiende el Auto 181 de 2015, de la honorable Corte Constitucional, sala Novena de Revisión y requerimiento efectuado por el Ministerio de Trabajo y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se empezaron mesas de Trabajo conjuntas, entre UGPP y Colpensiones, con el objetivo entre otros de normalizar aquellas prestaciones que, de acuerdo con los cruces de información, presentan Dobles Pagos entre Entidades.
No obstante lo anterior, se evidencia que los tiempos públicos que fueron tenidos en cuenta para reconocer la Pensión de vejez por el I.S.S hoy COLPENSIONES esto es, los aportes realizados por la entidad CORPORACION COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN por el periodo comprendido entre el 01/01/1994 al 31/07/1995; resultan incompatibles con los tiempos públicos cotizados a la entidad Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E – En liquidación hoy UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, y con los cuales se efectuó el reconocimiento de la pensión de jubilación; por lo tanto resultan incompatibles dichas prestaciones, tal como se establece en el artículo 128 de la C.P. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas. […] En virtud de lo anterior, se solicita autorización de manera expresa para revocar las resoluciones números: 005659 del 26 de abril de 2000 y No. 055716 del 28 de noviembre de 2007, toda vez que se encuentra incurso en la causal establecida el numeral 1º del Artículo 93 de la norma antes citada. […]» (sic). 43 Expediente físico, visible a folio 27 en medio magnético [CD], archivo NotificacionCC 3287080- 502.pdf. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 2.5.
Análisis sustancial 52. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda porque consideró que los actos acusados por los cuales se reconoció la pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández, con posterioridad la sustitución pensional a María del Carmen Parra Castro, se profirieron con desconocimiento de lo previsto en el artículo 128 de la Constitución Política, pues las dos prestaciones provenían del tesoro público y eran incompatibles. 53.
Colpensiones presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara parcialmente la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que la obligación de continuar pagando la sustitución pensional es de la Ugpp, además porque no ordenó la devolución de dineros por concepto de mesadas pensionales, pues el pago de una prestación otorgada sin el cumplimiento de los requisitos legales vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones. 54.
Al respecto, encuentra la Sala que en la demanda que dio inicio al asunto en estudio, se solicitó se declarara la nulidad de los actos mediante los cuales el ISS reconoció pensión de jubilación a Álvaro Castro Hernández y con posterioridad sustituyó en favor de María del Carmen Parra de Castro en calidad de cónyuge supérstite. Lo anterior, al considerar que la prestación era incompatible con la reconocida por Cajanal, en tanto, en las dos fueron tenidos en cuenta el tiempo servido por el causante en el sector público. 55.
En consonancia con lo anterior se advierte que el problema jurídico planteado tanto en la demanda como en su contestación se delimitó a establecer si la pensión reconocida por el ISS a través de la Resolución 055716 de 2007 era incompatible con la reconocida por Cajanal mediante la Resolución 003163 del 10 de abril de 1995. Esto fue resuelto por el tribunal en la sentencia objeto de apelación, en la que concluyó que el reconocimiento efectuado por las mencionadas entidades de previsión desconocía la prohibición constitucional contenida en el artículo 128 de la Constitución y, como consecuencia, declaró la nulidad del acto demandado. 56.
Así las cosas, con la decisión adoptada por el a quo dentro del medio de control, se dejó sin efectos el acto que reconoció la prestación que se encontraba a cargo de Colpensiones, al considerar que el causante no tenía derecho al reconocimiento de dos pensiones que fueran financiadas con recursos del erario, decisión que cobró ejecutoria puesto que ninguna de las partes efectuó reproche frente a este aspecto.
En ese orden, en tanto, con ocasión del medio de control desaparecerá del mundo jurídico el acto que generó a Colpensiones la obligación de pagar la prestación objeto del presente litigio, carece de sentido efectuar un pronunciamiento frente a la competencia de una obligación inexistente. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 57.
Adicionalmente, si la pretensión contenida en el recurso de apelación se encaminaba a la competencia en relación con la obligación de efectuar el pago de la otra pensión de la cual es beneficiaria la demandada, se precisa que la Sala carece de competencia para pronunciarse, por cuanto los actos proferidos por la Ugpp no fueron objeto de control de legalidad. 58.
De otra parte, en relación con el reproche planteado contra la sentencia de primera instancia, en cuanto no ordenó la devolución de dineros pagados por la entidad por concepto de mesadas pensionales, como se explicó en líneas anteriores, de acuerdo con las normas constitucionales y legales, en el Estado colombiano se presume la buena fe en el actuar de los particulares, lo que conlleva a que quien alegue un comportamiento contrario debe desvirtuarla.
En ese orden, le correspondía a la entidad de previsión demostrar que el demandado adquirió la prestación a través de actos deshonestos; sin embargo, en el expediente no obran medios de prueba que permitan llegar a esa conclusión. 59. Así las cosas, se concluye que el hecho de haber reclamado a Colpensiones su derecho prestacional y no haber autorizado la revocatoria de los actos demandados, no implica un actuar contrario a la ley dirigido a defraudar a la administración, pues se reitera, en el presente asunto no se probó el actuar doloso o de mala fe por parte de la demandada para obtener el pago de la sustitución pensional. 60.
Tampoco se desconoce la aptitud legal de María del Carmen Parra de Castro frente a la sustitución pensional, sino que se da como consecuencia de un error de la entidad que efectuó el reconocimiento, que no es atribuible al demandado. 61. De acuerdo con lo expuesto la Sala confirmará la sentencia proferida el 25 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.6.
Costas 62. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 26 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones 64.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma44. 65.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 66. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 67. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que las prestaciones reconocidas por Colpensiones y la Ugpp a la demandada son incompatibles, puesto que las dos tienen por objeto cubrir igual contingencia y la fuente de financiación de las prestaciones tienen carácter tripartito, es decir con aportes realizados por el empleado, su empleador y con recursos de naturaleza pública, lo cual de conformidad con el artículo 128 Constitucional las hace incompatibles. 68.
En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 25 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 69. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia del 25 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones [Colpensiones] en contra de María del Carmen Parra de Castro, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. 44 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 27 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00301-02 (6564-2023) Demandante: Colpensiones Tercero. Declarar que no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Aclaración de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO