CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del cinco (5) de octubre de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por María Ligia Triana Torres en contra del Departamento del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora María Ligia Triana Torres, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar que se declare la nulidad del oficio No. 1868 del 12 de diciembre de 2013 mediante el cual, la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca, le negó el reconocimiento del incremento salarial establecido para todos los funcionarios públicos para los años 1998 y 1999.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada que proceda a pagar el valor del incremento salarial ordenado para los años 1998 y 1999; así como las sumas líquidas dejadas de percibir por concepto de ajuste salarial para los años subsiguientes, por no haberse efectuado el ajuste respectivo para las anualidades citadas.

De igual manera, pidió que se ordene el reconocimiento de los intereses moratorios, la indexación respectiva y el pago de perjuicios causados, tasados en un total de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda se resumen de la siguiente manera: La señora María Ligia Triana Torres se vinculó a la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca el 1° de agosto de 1997 (en periodo de prueba) y en forma definitiva (13 de mayo de 1998) y desempeña actualmente el cargo de Profesional Universitario, médico veterinario, en la subsede de Cali en el proceso de control de alimentos y bebidas alcohólicas y zoonosis.

Argumentó que, para los años 1998-1999, su salario no fue incrementado tal como fue ordenado por el Gobierno nacional, lo cual ha ocasionado una disminución innecesaria de su remuneración. El 21 de noviembre de 2013, solicitó a la entidad accionada que le reconociera y pagara el incremento salarial para los años 1998 y 1999, con el consecuente ajuste de la liquidación de prestaciones sociales, que no le habían sido reconocidos.

La demandada, mediante el acto demandado, oficio del 12 de diciembre de 2013, negó la solicitud presentada por la demandante. El 6 de mayo de 2014, la Procuraduría 166 Judicial II para asuntos administrativos declaró agotada la etapa conciliatoria, sin existir acuerdo entre las partes. El 21 de junio de 2014, radicó la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Normas violadas y concepto de violación La demandante señaló que los actos enjuiciados, trasgredieron las siguientes normas del ordenamiento jurídico: artículos 1,13,23,25, 42,53,83, 150 y 279 de la Constitución Política. Artículos 1,12, 13 de la Ley 4 de 1992. Argumentó que se vulneraron las normas enunciadas, y jurisprudencia de la Corte Constitucional, en tanto que le asistía el derecho para que su salario fuera aumentado en la misma proporción ordenada por el Gobierno nacional. 2.

Contestaciones de la demanda La Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca se opuso a las pretensiones de la demanda. En su relató explicó el funcionamiento de la Unidad Ejecutora de Saneamiento, luego de ello, aseguró que, una vez revisados los archivos de la institución, se pudo constatar que la demandante para el año 1997 tenía una asignación salarial de Ochocientos Veintitrés Novecientos Ochenta y Tres Mil Pesos $823.983, tal como consta en el acta de nombramiento y que para el año 1998 devengó la suma de Novecientos Sesenta y Cuatro Mil Sesenta Pesos $964.060, lo que significa que de un año a otro se realizó un incremento del 17% en cumplimiento del Acuerdo No. 011 del 30 de julio de 1999 proferido por la Junta Directiva de la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Tuluá. De igual manera, señaló que para el año 1999 no se evidencia incremento, en atención a la crisis económica en que se encontraban los establecimientos públicos; sin embargo, en el año 2000 se trató de nivelar los salarios y se hicieron dos incrementos del 9.23% y del 16.79%, como consta en la certificación expedida por la UES-VALLE de fecha 12 de marzo de 2014.

Como excepciones formuló las siguientes: “inepta demanda” y “prescripción”. Respecto de ésta última excepción, señaló que esta tuvo lugar, dado que la demandante sólo hasta el año 2013 solicitó el reconocimiento de los incrementos salariales correspondiente a los años 1998 y 1999. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la sentencia del cinco (5) de octubre de dos mil veinte (2020) negó las pretensiones de la demanda, con condena en costas a la parte vencida.

La primera instancia determinó que, no le asiste el derecho a la demandante al pago del reajuste salarial puesto que se logró establecer que, si bien la UNIDAD EJECUTORA DE SANEAMIENTO DEL VALLE DEL CAUCA no efectuó el incremento salarial a favor de la demandante para el año 1998, con posterioridad, ajustó su asignación básica mensual, lo que significó que su ingreso no perdió poder adquisitivo.

Adicionalmente a lo anterior expuso que, se configuró el fenómeno de prescripción del derecho, puesto que la demandante solicitó el reconocimiento y pago de los incrementos salariales correspondientes a los años 1998 y 1999, el 21 de noviembre de 2013, esto es, pasados 12 años, lo que significa que el derecho se encuentra prescrito. 4. Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación, en el cual insistió que tiene derecho al reajuste salarial para los años 1998 y 1999, mostró su desacuerdo con la declaratoria de prescripción realizada por la primera instancia. La parte demandante alegó que el incremento del 17% que se realizó a su salario correspondió a un factor salarial diferente al incremento salarial en reclamación, en razón a que, como bien se enuncia, fue hecho en el año 2000, por lo que correspondió fue a una nivelación salarial interna por razón de los cargos, como bien lo enuncia uno de los elementos probatorios relacionados (Acuerdo No. 011 del 30 de julio de 1999), mas no corresponde al incremento salarial anual decretado por al Gobierno nacional para el año de 1999.

Por lo anterior, afirmó que la sentencia de primera instancia, resulta equivocada, por tanto, pidió que se revoque. 5. Trámite del recurso de apelación. Mediante auto de primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), el despacho ponente admitió el recurso de apelación, de acuerdo con lo establecido en los artículos 243 y 247, numeral 3, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, a menos que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la parte que no apeló se adhiere al recurso, en este evento, la segunda instancia decide sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, le corresponde a la Sala determinar, si ¿la señora María Ligia Triana Torres tiene derecho a que se le reconozca el reajuste salarial de los años 1998 y 1999 por parte de la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Cali, con la consecuente liquidación de prestaciones sociales de acuerdo al aumento salarial decretado por el Gobierno nacional para los años 1998 y 1999? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se realizará una breve síntesis de la competencia para fijar los salarios de los empleados públicos, y con fundamento en ello, resolver el caso concreto. 2.2.1 De la competencia para fijar los salarios de los empleados públicos La Constitución Política de 1991 determinó que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos lo establece el gobierno de conformidad con la ley.

Para el efecto, el artículo 150, numeral 19, literal e) señala que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

De otra parte, la Carta Política dispuso en el artículo 313, numeral 7, que es función del Concejo establecer las escalas de remuneración de los empleados públicos del municipio, y el artículo 315, numeral 7, ibidem dispuso que es función del alcalde presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdos sobre presupuesto anual de rentas y gastos, así como fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos correspondientes.

A su turno, la Ley 4 de 1992, respecto del régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial previó expresamente lo siguiente:

ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

(Negritas de la Sala). De acuerdo con las normas citadas, compete al Congreso de la República, mediante la expedición de leyes marco, dictar las normas generales en las que señale los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. La facultad constitucional conferida a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, y, así mismo, la competencia que le corresponde a los alcaldes para la fijación de los emolumentos debe respetar dichos límites.

En lo que respecta al régimen prestacional, el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 citada son claros en prohibir que tal prerrogativa la asuman las corporaciones públicas territoriales, por lo que únicamente lo puede hacer el gobierno nacional bajo los parámetros legales.

De acuerdo con el mandato constitucional, en la fijación de los salarios concurren el Congreso de la República, el ejecutivo nacional, las corporaciones administrativas territoriales y los gobernadores y alcaldes.11 Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 de 1999 en los siguientes términos12:   4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.

(Resalta la Sala). En conclusión, la facultad Constitucional conferida a las Asambleas y a los Concejos para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial.  2.2.2 Hechos Probados Mediante la Resolución N° 22 del 13 de mayo de 1998, el director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Área de Influencia de Cali nombró a María Ligia Triana Torres en el cargo de médico veterinario código 3280 con una asignación básica mensual de Ochocientos Veintitrés Mil Novecientos Ochenta y Tres pesos ($823. 983) m/cte.

La Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento del Valle del Cauca a través de la certificación del 16 de febrero de 1999, acreditó que la señora María Ligia Triana Torres fue inscrita en el Registro Público de Empleados de Carrera Administrativa, en el cargo de Médico Veterinario, Código 3280 de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Área de influencia de Cali- municipio de Yumbo.

A través del Acta No 126 del 23 de junio de 2000, se da constancia que María Ligia Triana tomó posesión del cargo de profesional universitario médico universitario código 340, en la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Cali, con una asignación de Novecientos Sesenta y Cuatro Mil pesos ($964.060) m/cte. A través del Decreto Extraordinario No. 0944 del 18 de junio de 1999, el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA dispuso entre otras cosas, la fusión en la UNIDAD EJECUTORA DE SANEAMIENTO DE TULUA, de las demás Unidades Ejecutoras de Saneamiento del área de influencia de Cali, Palmira, Buenaventura, Buga, Sevilla, Zarzal, Roldanillo y Cartago.

Se aportó al plenario el Acuerdo n° 11 del 30 de julio de 1999, por medio del cual se acoge el plan de acuerdo y de asignaciones para 1999 de las Unidades Ejecutoras de Saneamiento Fusionadas de la Entidad, Ejecutora de Saneamiento de Tuluá, con Jurisdicción en todo el Departamento del Valle, en el cual se determinó que para los cargos de profesional universitario grado 340 la remuneración mensual sería de Ochocientos Veintitrés Mil Novecientos Ochenta y Tres pesos, $ 823.923 pesos.

Con posterioridad, la entidad expidió el Acuerdo No 018 de diciembre 23 de 1999 por medio del cual se modificó, el plan de acuerdo y de asignaciones para 1999, correspondiente a la vigencia fiscal del 1° de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, en el cual se indicó que la remuneración del cargo de profesional universitario 340 sería de Novecientos Sesenta y Cuatro Mil Sesenta Pesos $964.060 pesos.

El 21 de noviembre de 2013, la señora MARIA LIGIA TRIANA TORRES solicitó ante la UNIDAD EJECUTORA DE SANEAMIENTO DEL VALLE DEL CAUCA, el reconocimiento y pago del incremento salarial correspondiente a los años 1998 y 1999, conforme al ajuste salarial ordenado para todos los servidores públicos. Por medio del oficio No. 1868 del 12 de diciembre de 2013, la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca respondió de manera negativa la anterior petición, al señalar que en el año 1998 no se efectuó el incremento salarial a sus funcionarios por el déficit económico que atravesaba la entidad y además, consideró que el derecho estaba prescrito.

A través de la certificación expedida el 12 de marzo de 2014, la directora de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca, da fe de los salarios devengados por la demandante, correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, y 2001. Según el oficio expedido por el Gobernador del Valle del Cauca de fecha 19 de marzo de 2014, a los empleados inscritos en carrera administrativa en el departamento, incluidos los del sector salud, se les realizó el siguiente incremento de salarios: para el año 1997 por medio del Decreto 0220 de 1997 del 20%; 1998 Decreto 0138 de 1998 del 20%, para 1999 Decreto 0506 de 1999 del 15%. 2.2.3 Caso concreto De acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, la Sala evidencia que en efecto, María Ligia Triana Torres fue nombrada por el Director de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Área de Influencia de Cali por medio de la Resolución No 22 del 13 de mayo de 1998, en el cargo de profesional universitario médico veterinario con una asignación básica mensual de Ochocientos Veinte Tres Mil Novecientos pesos $823. 983.

La Sala, así mismo encuentra acreditado que, para el año 1999, la entidad accionada dando alcance al Acuerdo No 11 del 30 de julio de 1999, determinó que para los cargos de Profesional Universitario Grado 340 la remuneración mensual sería de Ochocientos Veinte Tres Mil Novecientos Pesos $823.923, esto es, que mantuvo el mismo valor de remuneración que venía reconociendo para el año 1998.

No obstante, también se aprecia que, con posterioridad, la entidad expidió el Acuerdo No 018 de diciembre 23 de 1999 por medio del cual modificó el plan de acuerdo y de asignaciones para 1999, correspondiente a la vigencia fiscal que corre del 1° de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, en el cual, se indicó que, la remuneración del cargo de profesional universitario grado340 sería de Novecientos Sesenta y Cuatro Mil Sesenta pesos 964.060 pesos.

Las anteriores remuneraciones, fueron pagadas a la demandante, tal como lo demuestra la certificación expedida el 12 de marzo de 2014, por la directora de la Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca, en la que es posible evidenciar que para los años 1998 y 1999 se le reconocieron las sumas fijadas por los acuerdos expedidos por la entidad.

Ahora bien, de acuerdo con el oficio expedido por el Gobernador del Valle del Cauca, de fecha 19 de marzo de 2014, a los empleados inscritos en carrera administrativa en el departamento, incluidos los del sector salud, se les incrementó el salario para el año 1997 por medio del Decreto 0220 de 1997 en un 20%; para el año 1998, según el Decreto 0138 de 1998 en un 20%, y para la anualidad de 1999 Decreto 0506 de 1999 en un porcentaje del 15%.

Por otra parte, la Sala resalta que, tal como se indicó en el marco normativo de esta providencia, la fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno nacional, tal como lo dispone el artículo 150, numeral 19, literal e), el cual indica que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

Lo anterior en armonía con el art. 12 de la Ley 4 de 1992, que respecto del régimen prestacional y salarial de los empleados territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha ley. Atendiendo a las mencionadas disposiciones normativas se tiene que para los años, 1998 y 1999, reclamados por la demandante, el Gobierno nacional determinó el siguiente aumento en el porcentaje de los servidores públicos para el orden nacional, el cual, se contrasta con lo percibido por la accionante por dichos años, se tomará como referente el año 1997, anualidad en que se vinculó la demandante, conforme con lo señalado en el siguiente cuadro: De acuerdo con la ilustración que antecede, es claro que, el salario de la demandante para el año 1997 fue de Setecientos Cincuenta y Un Mil Seiscientos Sesenta Pesos $751.660 pesos; para el año 1998, se aumentó a Ochocientos Veintitrés Mil Novecientos Ochenta y Tres Pesos $823.983; y para el año 1999 en Novecientos Sesenta y Cuatro Mil $964.060 pesos.

En este orden, aunque para la anualidad de 1998, la asignación de la demandante no sufrió variación alguna, como lo indicó la entidad en el acto acusado (oficio No. 1868 del 12 de diciembre de 2013); lo cierto es que, según la certificación de salarios expedida por la accionada el 12 de marzo de 2014, no es del todo cierto, puesto que en él se evidencia que, de agosto a noviembre devengó Setecientos Cincuenta y Un Mil Seiscientos Sesenta Pesos $ 751.660 pesos, y en diciembre Ochocientos Veintitrés Mil Novecientos Ochenta y Tres Pesos $823.823 pesos.

Ahora bien, se destaca que, para el año 1999 se realizó un aumento del salario del 17%, puesto que según el «Acuerdo No 018 de diciembre 23 de 1999 por medio del cual se modificó, el plan de acuerdo y de asignaciones para 1999, correspondiente a la vigencia fiscal del 1° de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad», se indicó que la remuneración del cargo de profesional universitario 340 sería de Novecientos Sesenta y Cuatro Mil Sesenta Pesos $964.060 pesos, porcentaje que valga señalar, estaba por encima del previsto por el Gobierno nacional mediante el Decreto 35/01/08/1999 que lo había fijado en el 16,19%.

De otra parte, se observa que para el año 2000, la asignación básica de la demandante se vio modificada a través de dos reajustes: el primero en enero, por valor de $Un Millón Cincuenta y Tres Mil Cuarenta y Tres pesos $1.053.043, y el segundo, en noviembre por Un Millón Doscientos Treinta Mil Pesos $1´230.000. Lo anterior, evidencia que, en el mencionado año se realizaron dos ajustes salariales a la demandante, que en todo caso, fueron superiores al porcentaje del 7,5 % que había fijado el Gobierno nacional en la referida anualidad para los servidores públicos del orden nacional, lo cual, guarda armonía con lo señalado por la entidad accionada en el acto demandado, en el que indicó que, con dicho aumento se buscó corregir el aumento que no se realizó en el año 1998.

Finalmente, respecto al argumento de apelación de la parte demandante, según el cual los aumentos salariales realizados en el año 2000 obedecieron a una nivelación salarial y no a un reajuste, que es el derecho que se reclama en esta instancia, las pruebas allegadas al plenario, no dan muestra que los mencionados aumentos tuviesen esa razón de ser, por el contrario, por lo que expuesto por la entidad, en el acto demandando, el aumento buscó ajustar la asignación básica para el año 1998, frente al cual, siempre afirmó que no había realizado ajuste alguno. De manera, que no es pertinente el argumento presentado por la parte demandante, ante la falta de pruebas que acrediten su dicho.

De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 2.2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA:

PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del cinco (5) de octubre de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por María Ligia Triana Torres en contra del Departamento del Valle del Cauca. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA