Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C, diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 Demandante: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO TEMA: Tutela contra providencia judicial.
OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide el presente mecanismo constitucional de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 14 de marzo de 2025, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de seguridad jurídica.
Las mencionadas garantías constitucionales las consideraron vulneradas por parte del Tribunal Administrativo de Quindío, con ocasión de la sentencia de 10 de octubre de 2024, mediante la cual revocó el fallo de 11 de octubre de 2023 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, en el sentido de acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 promovido por el señor Fernando Zapata Valencia. 1 Expediente contencioso Identificado con el radicado 63001-33-33-2019-00469-01.
Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: El señor Fernando Zapata Valencia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección – UGPP con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resoluciones RDO-2017 014082 de 27 de junio de 2019 y RDC-301 de 5 de julio de 20193, al considerar que había realizado correctamente los pagos del ajuste al IBC en salud como persona independiente, anexando las planillas de pagos.
Del referido proceso avocó conocimiento el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, que dictó sentencia el 11 de octubre de 2023 y resolvió negar las pretensiones con fundamento en que i) no le era dable al demandante al momento de realizar los aportes al Régimen de Seguridad Social en Salud calcularlos sobre el 40% de los ingresos pues la norma4 que lo autoriza no estaba vigente en el transcurso en que surgió la obligación y por tal razón «conlleva a que se mantengan las sanciones por inexactitud y omisión impuestas al señor Fernando Zapata Valencia en el acto administrativo demandado» y ii) El artículo 82 del Estatuto Tributario no resultaba aplicable para efectos de determinar el ingreso base de cotización al sistema de seguridad social.
Inconforme con la anterior decisión, el extremo procesal activo interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Quindío en fallo de 10 de octubre de 2024 revocó la sentencia de primera instancia al considerar que «la UGPP debió tener en cuenta los costos y deducciones establecidos en la declaración de renta del año gravable 2014 presentada por el demandante» en virtud de la presunción de veracidad que consagra el artículo 746 del Estatuto Tributario, por lo que no era procedente el desconocimiento de los costos y gastos en los que incurrió el accionante para el desarrollo su actividad productora al momento de establecer el ingreso base de cotización en la liquidación de los aportes a seguridad social en salud y, por lo tanto se declaró que el señor Fernando Zapata 2 Acto administrativo de liquidación oficial, mediante el cual se le ordenó al accionante el pago de las sanciones por inexactitud en autoliquidaciones por un valor de $21.928.800, sanción por omisión de $23.100.000 y sanción por inexactitud de $12.729.280. 3 Resolución que revocó parcialmente la Liquidación Oficial No. RDO 2017-01408 de 27 de junio de 2017 y estimó los siguientes valores por concepto de sanción: Inexactitud por un valor de $21.216.100, sanción por omisión $23.017.300 y sanción por inexactitud por un valor de 12.279.600. 4 Artículo 135 de la Ley 1735 de 2015.
Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Valencia debe pagar por inexactitud la suma de $1.308.120, por sanción por omisión la suma de $6.867.258 y por sanción por inexactitud la suma de $784.872. 1.3.
Peticiones del amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:
PRIMERO: Sírvase H. Magistrado reconocerme personería jurídica para actuar como apoderado judicial de la UGPP, en esta acción constitucional.
SEGUNDO: Solicito se sirva CONCEDER la presente acción de tutela declarando la violación a los Derechos Fundamentales al Debido Proceso, defensa y contradicción y Acceso a la Administración de Justicia que le asiste a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP, transgredidos por la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO.
TERCERO: Solicito DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el de segunda instancia proferida el 10 de octubre de 2024 por la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO mediante la cual se resuelve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del expediente con número de radicado No. 6300133330002019004690), con fundamento en las razones expuestas a lo largo de este escrito.
CUARTO: ORDENAR a la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO corregir la providencia de segunda instancia proferida el 10 de octubre de 2024, a fin de que los valores por concepto de intereses no sean considerados como pagos por concepto de aportes y no se resten para efectos de evaluar la obligación del aportante con el sistema.
QUINTO: ORDENAR a la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO que efectúe una nueva liquidación de la obligación por concepto de aportes en destino al Sistema General de Seguridad Social y las sanciones que correspondan, tomando en cuenta los valores correctamente y conforme a los hechos ajustados a la realidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 178, 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012.
SEXTO: Para el caso en que no sea procedente que la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO (i) realice una nueva liquidación, se imparta orden perentoria para que dicho Tribunal emita una nueva sentencia que modifique la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia y en su lugar disponga que sea la UGPP quien liquide nuevamente la obligación por concepto de aportes y sanciones.
Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamento de la solicitud La parte actora señaló que la providencia judicial enjuiciada vulneró los derechos fundamentes al debido proceso y de legítima defensa con ocasión de la «decisión de efectuar una nueva liquidación de la obligación que había sido determinada por la UGPP en las resoluciones demandadas» Durante el desarrollo de la acción de amparo, el extremo procesal activo señaló que dentro de la providencia enjuiciada se configuró el defecto fáctico, al considerar que «el error en el que incurrió el Tribunal al tener en cuenta los pagos efectuados en el años 2017, pues al calcular la base de cotización del demandante teniendo en cuenta esos pagos no tuvo en cuenta que las sumas canceladas por concepto de aportes e intereses habían totalizado en un solo monto, es decir, no diferenció entre las sumas que correspondían a intereses moratorios y las sumas que correspondían al valor del aporte o cotización adeudada»5.
Por lo tanto, señaló que la Sala de Decisión incurrió en un defecto sustantivo trayendo a colación la sentencia SU-573 de 2017, ello, en virtud de que «en nuestro ordenamiento jurídico no existe ninguna disposición legal que equipare los intereses moratorios a las cotizaciones con destino al Sistema de Seguridad Social de tal forma que permita descontarlos para determinar la obligación lo hizo el Tribunal en esta oportunidad6».
Finalmente, resaltó el defecto de indebida motivación en el fallo del ad quem puesto que no se explicaron las razones por las cuales se consideraron como aportes las sumas pagadas por concepto de intereses moratorios, ni justificó la decisión de restarlos a la obligación principal. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 18 de marzo de 2025, este despacho admitió la acción y ordenó la notificación de la parte actora y al Tribunal Administrativo del Quindío. Por otro lado, se vinculó al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia y al señor Fernando Zapata Valencia en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso. 5 Transcripción literal del texto original con posibles errores. 6 Transcripción literal del texto original con posibles errores.
Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, requirió al Tribunal Administrativo del Quindío y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial Armenia, para que, remitieran el expediente identificado con el radicado 63001-33-33-2019-00469-00/01. 1.6.
Intervención Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentó la siguiente contestación: 1.6.1. La jefe del despacho del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia remitió el link de acceso al expediente correspondiente al radicado 63001-33-33-006-2019-00469-00 del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, manifestó que los reproches esbozados por la UGPP se dirigen exclusivamente contra la decisión adoptada en segunda instancia, por lo que solicitó la desvinculación del despacho en el presente trámite constitucional.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP en contra la sentencia de 10 de octubre de 2024, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia solicitó ser desvinculado del proceso. Sin embargo, se anuncia que esta petición será denegada con fundamento en que su llamado a este trámite se hizo en calidad de tercero por tener interés en las resultas del proceso. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales advertidos por la parte actora, de parte del Tribunal Administrativo del Quindío, con ocasión de la providencia de 10 de octubre de 2024.
Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, se abordará el estudio del caso así: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, y de encontrarlos superados (iii) el caso en concreto. 2.4.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 7 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 10 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.5.1. Relevancia Constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: […] 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta Corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia12.
Sobre el particular, se considera, que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En síntesis, la alegación de la parte accionante se centró en reprochar que el Tribunal Administrativo del Quindío al resolver su proceso dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consideró que al momento de calcular la base de cotización del señor Fernando Zapata Valencia, no se tuvo en cuenta que las sumas canceladas por concepto de aportes e intereses se habían totalizado en un solo monto. «[e]s decir, no diferenció entre las sumas que correspondían a intereses moratorios y las sumas que correspondían al valor del aporte o cotización adeudado», perdiendo de vista que no solo estaba pagando el aporte adeudado, sino también el valor del interés moratorio.
En esta oportunidad, tales fundamentos se enmarcaron en la configuración de los defectos: fáctico, sustantivo y decisión sin motivación. Luego, es posible concluir que los argumentos expuestos apuntan a convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia en la cual, a interés de la tutelante, se desvirtúe el estudio esbozado por los jueces naturales de la causa.
En primer lugar, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en el análisis iusfundamental esgrimido por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos de la entidad accionante frente al análisis jurídico realizado por las autoridades judiciales, sin el debido contraste, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertía el mecanismo constitucional en una tercera instancia. En este orden de ideas, nótese que, en el fallo de segunda instancia, la autoridad judicial al realizar el análisis de las pruebas obrantes en el expediente junto con el estudio del artículo 74613 del Estatuto Tributario manifestó que «no resultaba procedente el desconocimiento de la UGPP de los costos y gastos en que incurrió el demandante para el desarrollo de su actividad productora de renta 12 Énfasis de la sala. 13 Decreto 642 de 1989.
Artículo 746: Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarios, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitad una comprobación especial, ni la ley la exija. Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co durante el año 2014 al momento de establecer el ingreso base de cotización en la liquidación de los aportes a seguridad social en salud». De manera que, la Sala de decisión en su análisis jurídico: • Incluyó los pagos realizados por el demandante en enero de 2017 que adjuntó con la contestación al requerimiento para declarar o corregir por concepto de salud de aportes • Asimismo, tuvo en cuenta que «solo se trata de aportes a seguridad social en salud, pues la UGPP estableció que el demandante no es obligado a aportar pensión por su edad».
En este punto, es importante recordar que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez ordinario, de ninguna manera puede ser la razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. Por todo lo anterior, se considera que en este caso no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, puesto que la controversia se centró en pretender modificar el criterio del ad quem, con sustento en la trasgresión del derecho fundamental al debido proceso.
En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este asunto se circunscribe a una inconformidad del tutelante, de modo que la situación descrita es de competencia exclusiva del juez ordinario14 y por ello, al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. 2.6. Conclusión Así las cosas, se procede a declarar improcedente el amparo de la referencia, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en la providencia SU-590 de 2005. Demandante: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2025-01511-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia.
SEGUNDO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo del Quindío.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuese impugnada esta decisión dentro de los tres [3] días siguientes, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado (Ausente con permiso) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx