Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04080-00 Demandante: María Luz Edith Burgos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de sustitución pensional. Decisión: Declara improcedente por falta de identificación razonable de hechos y vulneraciones (carga argumentativa). La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por María Luz Edith Burgos contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 2 de julio de 2025, María Luz Edith Burgos presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que la Sentencia proferida el 24 de abril de 2025, Rad. 11001-33-35-018-2022-00437-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y trabajo. 2.
A título de amparo constitucional, solicitó «declarar la nulidad» del numeral segundo de la Sentencia del 24 de abril de 2025 emitida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 y que se ordene a dicha autoridad que profiera una decisión de remplazo. 3. Como fundamentos fácticos, señaló que convivió en unión permanente con Jaime Peña Vargas desde el 2014 hasta el día de su fallecimiento (5 de octubre de 2020) y quien era beneficiario de una pensión otorgada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON). 4.
Manifestó que Blanca Stella Echavarría de Peña2 inició el trámite de sustitución pensional, a pesar de conocer su convivencia con el señor Peña Vargas y, mediante Resolución No. 0094 del 2 de marzo de 2021, FONPRECON le otorgó el 100% de la mesada pensional. 1 «SEGUNDO. – MODIFICAR el numeral TERCERO de la providencia apelada, en el sentido de indicar que la prestación en favor de la señora MARÍA LUZ EDITH BURGOS, debe cancelarse desde la fecha de ejecutoria de esta providencia, teniendo en cuenta lo señalado en la parte considerativa de esta decisión.» 2 Esposa de Jaime Peña Vargas Radicación: 11001-03-15-000-2025-04080-00 Demandante: María Luz Edith Burgos 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Posteriormente, mediante Resolución No. 0625 del 8 de noviembre de 2021, FONPRECON negó una solicitud de sustitución pensional presentada por la accionante. 6. El 15 de noviembre de 2022, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objetivo de obtener el reconocimiento de una porción de la mesada pensional de su compañero permanente3. 7.
Mediante Sentencia de 6 de noviembre de 2024, el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 0094 del 2 de marzo de 2021 y la nulidad total de la Resolución No. 0625 del 8 de noviembre de 2021. En consecuencia, condenó a FONPRECON reconocer y pagar a la accionante el 50% de la sustitución pensional, en calidad de compañera permanente, a partir del 5 de octubre de 2020, fecha del fallecimiento del causante.
El otro 50% continuaría siendo pagado a Blanca Stella Echavarría de Peña. 8. Dicha providencia fue apelada por la señora Echavarría de Peña y FONPRECON. La primera sostuvo que no se había acreditado la convivencia de 5 años requerida para acceder al beneficio de la pensión sustitutiva, ya que los testimonios presentaban inconsistencias.
Por su parte, FONPRECON argumentó que no correspondía reconocer a la accionante el 50% del derecho pensional a partir del día siguiente al fallecimiento del causante, es decir, desde el 5 de octubre de 2020, pues ello implicaría un doble pago que atentaría contra los recursos del tesoro público. 9. El 24 de abril de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de disponer que la prestación reconocida a favor de la hoy accionante debía pagarse a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia y no desde el fallecimiento de Jaime Peña Vargas.
Lo anterior, con el fin de evitar un doble pago por concepto de sustitución pensional durante el periodo anterior a dicha ejecutoria. 10. Como fundamento de la vulneración, la accionante consideró que dicha sentencia (i) no tuvo sustento jurídico; (ii) vulneró el contenido de los artículos 26 del Acuerdo No. 49 de 1990, 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, y la Ley 33 de 1985; y (iii) aplicó de forma indebida la jurisprudencia. Intervenciones4 11.
La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que la acción de tutela debía declararse improcedente o, por defecto, negarse, pues con ella se buscó que el juez constitucional se pronunciara sobre aspectos que no fueron objeto de debate en el proceso ordinario ni fueron alegados en él y la decisión fue adoptada con base en los hechos materiales del caso, las pruebas recaudadas y la jurisprudencia aplicable. 3 A dicha demanda se le asignó el radicado No. 11001-33-33-518-2022-00437-00. 4 Mediante Auto de 4 de Julio de 2025, el despacho admitió la acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, Blanca Stella Echavarría de Peña y al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá como terceros interesados.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04080-00 Demandante: María Luz Edith Burgos 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. El FONPRECON hizo un recuento del proceso administrativo adelantado para el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de Blanca Stella Echavarría de Peña. Señaló que la acción de tutela era improcedente, en la medida que con ella se pretendió configurar una instancia adicional para reabrir el debate sobre aspectos que ya fueron analizados por el juez de lo contencioso administrativo.
Alegó que el caso no revestía relevancia constitucional y no se evidenciaba vulneración de derechos fundamentales, razón por la cual solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. 13. El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá5 y Blanca Stella Echavarría de Peña, pese a que fueron notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 14.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 15. Corresponde a esta Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de juez de segunda instancia dentro del proceso No. 11001-33-35-018-2022-00437-01, vulneró los derechos fundamentales de María Luz Edith Burgos por presuntamente (i) no sustentar jurídicamente su decisión;
(ii) dar una indebida aplicación al Acuerdo No. 49 de 1990 y las Leyes 100 de 1993 y 33 de 1985; y/o (iii) aplicar indebidamente la jurisprudencia. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 16. La Sala declarará improcedente la acción de tutela debido a la falta de identificación razonable de hechos y vulneraciones como se expone continuación. 17.
La Corte Constitucional ha establecido que para que proceda una acción de tutela contra providencias judiciales, es indispensable que se cumplan ciertos requisitos mínimos de argumentación. En este sentido, quien acude a este mecanismo debe exponer de forma razonada los hechos que, a su juicio, configuran la vulneración de derechos fundamentales, identificar con precisión los derechos comprometidos y señalar claramente el defecto o causal específica que justificaría la intervención del juez de tutela. 5 Es preciso señalar que el juzgado se limitó a enviar el enlace del expediente digital.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04080-00 Demandante: María Luz Edith Burgos 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Estos requisitos no deben entenderse como formalismos excesivos ni como barreras contrarias a la naturaleza de la tutela. Por el contrario, su propósito es garantizar que el escrito esté debidamente sustentado de manera que el juez no termine ejerciendo un control indebido sobre decisiones adoptadas por otras autoridades judiciales6. 19.
Así, quien solicita el amparo constitucional debe argumentar con claridad, coherencia y rigor los hechos que considera vulneradores de sus derechos, identificar de manera concreta cuáles derechos fundamentales se ven comprometidos y respaldar sus afirmaciones tanto jurídica como probatoriamente. Solo bajo estas condiciones puede considerarse acreditado el defecto alegado y su eventual impacto en los derechos invocados7. 20.
En el caso que ocupa la atención de esta Sala, se observó que la accionante no formuló en su escrito un cuestionamiento claro ni fundamentado frente a la Sentencia de 24 de abril de 2025 de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. No presentó argumentos jurídicos concretos que demostraran cómo dicha decisión habría vulnerado sus derechos fundamentales.
Por el contrario, se limitó a expresar su desacuerdo en términos generales, sin desarrollar adecuadamente sus afirmaciones ni explicar de qué manera las normas (Acuerdo No. 49 de 1990 y las Leyes 100 de 1993 y 33 de 1985) y reglas jurisprudenciales (no identificó cuáles) habrían sido inaplicadas o mal interpretadas. 21. La simple mención de una presunta afectación a sus derechos no cumple con las exigencias mínimas para activar este mecanismo excepcional.
Aunque en su escrito la accionante relató con claridad los hechos que dieron lugar al proceso 6 Cfr. Corte constitucional. Sentencia SU-072 de 2024. 7 Sobre este requisito, puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia T-202 de 2025. «67. La Corte Constitucional ha reiterado que la tutela contra providencias judiciales procede únicamente de forma excepcional, en atención al respeto por la autonomía judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
No obstante, esta acción puede ser admitida siempre que se satisfagan estrictamente los requisitos generales y específicos de procedencia, y se acredite una afectación directa a derechos fundamentales. Este estándar es aún más riguroso cuando se impugnan decisiones proferidas por altas cortes, debido a su carácter de órganos de cierre dentro del sistema judicial.
En tales casos, la intervención del juez constitucional solo se justifica si la providencia cuestionada es manifiestamente incompatible con el contenido y los límites de los derechos fundamentales, o si genera una anomalía de tal magnitud dentro del orden jurídico que haga imperiosa su corrección. Esta exigencia no pretende imponer requisitos formales contrarios a la naturaleza de la acción de tutela ni desconocer su carácter informal, sino que responde a la necesidad de que el actor fundamente con claridad la afectación alegada y sustente adecuadamente la presunta infracción constitucional. 68.
En este contexto, la Corte también ha reconocido que, en casos excepcionales en los que la tutela es invocada por un sujeto de especial protección constitucional, es posible flexibilizar el estándar de argumentación. No obstante, esta flexibilización no implica la eliminación de los requisitos procesales mínimos exigidos, sino que impone al juez constitucional la obligación de considerar con particular atención las condiciones de vulnerabilidad de los solicitantes.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, conforme al principio de que "el juez conoce el derecho", es responsabilidad del juez de tutela interpretar y adaptar los hechos a las instituciones jurídicas pertinentes según las circunstancias del caso. […] 70. No obstante, la flexibilización en el marco de estas acciones constitucionales no significa que la tutela sea un mecanismo de carácter ilimitado ni que se desdibujen los requisitos mínimos de procedencia. Si, tras aplicar este principio, se identifica una causal que aparentemente justifica la tutela, es fundamental en todo caso que en las acciones de tutela contra providencias de altas cortes se acredite de manera preliminar la actuación arbitraria o manifiestamente contraria de la autoridad judicial demandada.
En otras palabras, no basta con señalar que ha habido una vulneración; es necesario demostrar que la actuación de la autoridad judicial fue evidentemente incompatible con los derechos fundamentales del accionante. Si no se acredita esta actuación arbitraria o contraria a los derechos fundamentales de forma preliminar, entonces no se puede considerar satisfecho el requisito general de procedencia de la tutela, que exige una identificación clara y razonada de los hechos que vulneran los derechos humanos. 71.
Esta exigencia previa no es una formalidad innecesaria, sino una garantía de que se acredite la necesidad de intervención del juez de tutela y el respeto por las competencias del juez natural. Así, si la actuación judicial no refleja una transgresión evidente de los derechos fundamentales, la acción de tutela debe ser declarada improcedente, pues no se ha cumplido con los requisitos para que proceda el amparo constitucional.
De esta forma, se busca equilibrar el derecho de acceso a la justicia y la tutela efectiva de los derechos fundamentales, respetando al mismo tiempo la independencia judicial y evitando el abuso de la acción de tutela en casos donde no exista una vulneración clara y directa. Esto asegura que la tutela se convierta en un mecanismo eficaz para corregir injusticias manifiestas, sin desbordar su función constitucional.» Radicación: 11001-03-15-000-2025-04080-00 Demandante: María Luz Edith Burgos 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho relato no permite al juez de tutela deducir cuáles son las razones por las que considera que existe una vulneración de sus derechos fundamentales. 22.
En este contexto, la Sala concluye que el verdadero objetivo de la acción de tutela es reabrir un debate que ya fue resuelto por la jurisdicción ordinaria, motivado por el desacuerdo de la accionante con la decisión del Tribunal. Esta intención desnaturaliza la tutela, la cual está concebida como un mecanismo excepcional y subsidiario, no como una instancia adicional para revisar decisiones judiciales simplemente por no compartirlas. 23.
En consecuencia, se concluye que la tutela bajo estudio no cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El juez de tutela no puede reemplazar al juez natural en la valoración de las decisiones judiciales, y una mera inconformidad con lo resuelto en sede ordinaria no constituye por sí sola, una razón válida para su intervención En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por María Luz Edith Burgos en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.