Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA Demandado: Universidad de Caldas Temas: Cobro coactivo-cuotas partes pensionales.
Excepciones. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 6 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que dispuso lo siguiente:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones que por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetró la EMPRESA MUNICIPAL PARA LA SALUD- EMSA en contra de la UNIVERSIDAD DE CALDAS.
SEGUNDO: CONDÉNASE EN COSTAS a la entidad demandante. FÍJANSE agencias en derecho por valor de $3.000.000.
ANTECEDENTES Actuación administrativa Por resolución de 8 de febrero de 2016, la Universidad de Caldas libró mandamiento de pago contra la Empresa Municipal para la Salud- EMSA, en adelante EMSA, para el cobro de $253.437.293 por concepto de cuotas partes de los pensionados Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina2.
Mediante resolución de 4 de marzo de 2016, se rechazó por improcedente la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por EMSA y por resolución de 20 de abril de 2016, se confirmó en reposición la decisión. A través de resolución de 5 de mayo de 2016 se ordenó el embargo de dineros de EMSA en cuentas bancarias o títulos de depósito.
Demanda La Empresa Municipal para la Salud, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones3: 1 Ingresó al despacho el 27 de septiembre de 2024. SAMAI CE índice 3 2 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 45 a 84 3 Índice 2 SAMAI.
Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 45 a 84 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos: RESOLUCIÓN NÚMERO 000070, Por medio de la cual se libra mandamiento de pago, RESOLUCIÓN No. 000171, Por medio de la cual se resuelven unas excepciones, RESOLUCIÓN No. 000302 Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por la Empresa Municipal para la Salud EMSA contra la Resolución No. 000171 del 4 de marzo de 2016 y RESOLUCIÓN No.000369 Por medio de la cual se ordena un embargo.
En este caso, se solicita la nulidad de las resoluciones atacadas, y como restablecimiento del derecho, la declaración en el sentido de que la Empresa Municipal para la Salud - EMSA, no está obligada a pagar a la Universidad de Caldas las sumas que se le exigen más los intereses causados y se levanten las medidas cautelares que se hubieren impuesto por parte de dicha entidad.
La actora indicó como normas violadas, las siguientes: - Artículos 29, 209 y 336 de la Constitución Política. - Artículo 1 y 4 de la Ley 1066 de 2006. - Artículo 42 de la Ley 643 de 2001. - Artículos 829 (4), 831 (3, 4), 833 y 837 del Estatuto Tributario. - Decretos 530 de 1994 y 306 de 2004. El concepto de la violación se sintetiza así: Falta de legitimación por pasiva e inexistencia de la obligación a cargo de EMSA.
EMSA antes se llamaba Beneficencia de Manizales y se encargó de la construcción del Hospital Universitario de Caldas, que dependía de esa beneficencia. Con la reestructuración administrativa realizada por el municipio de Manizales, el 10 de agosto de 1991, desapareció la Beneficencia de Manizales y mediante decreto municipal se crearon tres entidades con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, así: la Empresa Municipal para la Salud – EMSA; el Hospital Universitario de Caldas (Hoy Hospital de Caldas E.S.E.) y Hospital Geriátrico San Isidro E.S.E. Por Decreto Extraordinario 488 del 10 de agosto de 1991 del municipio de Manizales, se creó EMSA como una empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada, de primer grado del orden municipal.
Su actividad es la venta, distribución y realización de juegos de suerte y azar (Lotería de Manizales), cuyo recaudo debe transferirse al sector salud, sin que se le permita con esos recursos pagar pensiones o darle destinación distinta a la ordenada en la Ley 643 de 2001. EMSA no es la llamada a responder por el pago de las cuotas partes pensionales de los señores Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina sino el Hospital de Caldas E.S.E. (antes Hospital Universitario de Caldas), por ser la entidad en la que laboraron o, en su defecto, el municipio de Manizales (Fondo Territorial de Pensiones).
A pesar de lo anterior, desde el año 2011, la Universidad de Caldas ha cobrado a EMSA las cuotas partes pensionales de los citados pensionados. EMSA ha objetado las cuentas de cobro porque no existe una relación legal ni reglamentaria con los señores González Vélez y Ochoa Medina, ni se ha reconocido el pago por ese concepto a su favor.
Además, la actora no es la misma Beneficencia de Manizales, porque ésta desapareció. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Universidad presentó las cuentas de cobro ante el Hospital de Caldas y el municipio de Manizales, pero fueron objetadas por ambos porque ante estos no se consultaron las cuotas partes pensionales y mucho menos se aceptaron.
Ante esa negativa, nuevamente el ente universitario acudió ante EMSA para lograr el pago. La demandada no tiene certeza de la entidad que debe concurrir en el pago de las pensiones de jubilación de los señores Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina, a quienes les reconoció dicha prestación en Resoluciones 0205 del 16 de diciembre de 1997 y 0140 de agosto de 1997, respectivamente.
Sin embargo, transcurridos 18 años, mediante Resolución 0070 de 8 de febrero de 2016, la Universidad de Caldas libró mandamiento de pago contra EMSA con fundamento en los oficios de 1º de diciembre y 6 de agosto, ambos de 1997, en los que se aceptó la cuota parte consultada de los referidos pensionados. Contra el mandamiento de pago que libró la Universidad, EMSA formuló la excepción de falta de legitimación por pasiva, con la que reiteró que antes de 1991, los señores González Vélez y Ochoa Medina laboraron en el Hospital de Caldas que debe asumir su carga pensional y es la llamada a responder, junto con el Fondo Territorial de Pensiones del municipio de Manizales, en virtud del Convenio Interadministrativo de Concurrencia 971229647-001186 de diciembre de 1997, celebrado entre el Ministerio de Salud- Fondo Nacional del Pasivo Prestacional Sector Salud, el departamento de Caldas y el municipio de Manizales.
La excepción la complementó con el hecho de que el 15 de septiembre de 1998, EMSA, el Hospital de Caldas, Geriátrico San Isidro y el municipio de Manizales (Fondo Territorial de Pensiones) celebraron convenio interadministrativo 980915412 en el que acordaron que los referidos hospitales asumirían las obligaciones pensionales de todos los exfuncionarios que al 10 de agosto de 1991 aún no habían sido avalados por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Y el 6 de junio de 2006, se acordó que las obligaciones por cuotas partes y bonos pensionales causadas en 1994, quedan a cargo de los Hospitales de Caldas y/o Geriátrico San Isidro. La excepción propuesta no prosperó porque no era de las señaladas en el artículo 831 del ET, argumento que desconoce el debido proceso y defensa de EMSA y genera nulidad de la actuación. Aunque se interpuso recurso de reposición, la Universidad de Caldas confirmó, al considerar que la obligación es clara, expresa y exigible.
Es de anotar que los oficios de EMSA en los que se fundamenta el mandamiento de pago, que aceptaron las cuotas partes pensionales, los suscribió la jefe de talento humano de EMSA, quien no tenía la representación legal de la empresa ni era la ordenadora del gasto, por lo que no tienen fuerza vinculante. Además, se objetaron todas las cuentas de cobro relacionadas con empleados que han laborado en los hospitales de Caldas porque los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 62 de la Ley 715 de 2001 eximieron a EMSA de seguir asumiendo esa obligación. Así lo consideró el Ministerio de Salud, en oficio de 22 de abril de 2016, entre otros conceptos, en los que acepta que, según los acuerdos de voluntades y las normas expedidas desde 1991, esas obligaciones las deben asumir los fondos de prestaciones sociales creados para tal fin por la entidad territorial encargada.
Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EMSA transfirió al municipio de Manizales- Fondo Territorial de Pensiones todos sus bienes para la administración del pasivo pensional de entidades como el Hospital de Caldas, por lo que presupuestal y financieramente no cuenta con reservas o apropiaciones para cubrir obligaciones o cargas pensionales de otras entidades.
Además, desde hace años, EMSA se halla en imposibilidad legal de gastar sus recursos en cuentas diferentes al sector salud, pues provienen de la explotación del monopolio rentístico estatal - venta de Lotería de Manizales (art. 336 CP y 42 L. 643/01). No existe título ejecutivo. Para adelantar el cobro ejecutivo es necesario un título que contenga una obligación clara, expresa y exigible.
En este caso, el título no goza de claridad porque no está plenamente identificado el deudor, ni los factores que determinan la obligación [no especifica cuáles]. Tampoco contiene una obligación expresa ni exigible. En efecto, las cuentas de cobro presentadas por la demandada no reúnen los requisitos exigidos en la Circular Conjunta 069 de 2008 de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, puesto que solo se anexan unos documentos mínimos sobre las consultas de cuota parte, y una liquidación, que, aunque detallada, no resulta suficiente para estudiarla debidamente [no indica por qué].
Existe prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales. Este cargo no implica aceptación de la deuda por parte de EMSA. Sin embargo, la Universidad de Caldas no adelantó oportunamente las acciones de cobro para lograr el pago efectivo en cabeza de quien legalmente debe reconocer la obligación. Uno de los requisitos que trae la Circular 069 de 2008 para presentar las cuentas de cobro es que no esté prescrita la cuota parte, cuyo pago se pretende.
Según el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribe a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La interrupción de la prescripción de la acción de cobro de la cuota parte pensional ocurre con la presentación de la respectiva cuenta de cobro o solicitud de pago, siempre que previamente se haya agotado ante la entidad obligada el procedimiento señalado en los Decretos 2921 de 1948 y 1848 de 1969 y en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, es decir, que se haya constituido el título que fundamenta el cobro.
De conformidad con el artículo 818 del Estatuto Tributario, en el proceso de cobro coactivo solo la notificación del mandamiento de pago interrumpe la prescripción por un periodo igual, o sea, otros 3 años. En este caso, la última actuación válida para interrumpir la prescripción es la notificación del mandamiento de pago (Resolución 0070 del 8 de febrero de 2016), lo que significa que prescribieron las cuotas partes de las mesadas pensionales pagadas por la Universidad de Caldas antes de febrero de 2013.
En ese entendido, si EMSA adeudaba legalmente las cuotas partes pensionales cobradas por la Universidad de Caldas, no son exigibles porque están prescritas. La actora tiene derecho a solicitar la prescripción de las cuotas partes pensionales no cobradas oportunamente y a objetar el cobro de intereses de mora sobre esas cuotas partes. Inembargabilidad de los recursos de destinación específica.
Según los artículos 91 de la Ley 715 de 2001, 2 del Decreto 1101 de 2007 y 275 (par. 2) de la Ley 1450 de 2011 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y 2.6.6.6 del Decreto 1068 de 2015, son inembargables los recursos destinados a financiar el sector salud o con destinación social constitucional.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora por lo siguiente4: Existencia de la obligación de EMSA de concurrir en el pago de cuotas partes pensionales. Los señores Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina trabajaron en el Hospital de Caldas, en los siguientes periodos: 1º de agosto de 1974 al 7 de octubre de 1976 y 1º de febrero de 1960 a 14 de mayo de 1969, respectivamente.
Para estas fechas, el Hospital de Caldas era una dependencia de la Beneficencia de Manizales (hoy EMSA). A partir del 10 de agosto de 1991, el Hospital de Caldas se constituyó como establecimiento público del orden municipal y desde esa fecha se desempeñó como patrono. Así que, entre 1960 y 1991, la Beneficencia de Manizales era la empleadora.
Sin embargo, las consultas de las cuotas partes se realizaron durante la vigencia 1997. En el Decreto Extraordinario 488 de 1991 del municipio de Manizales5 se determinó que EMSA continuaría con las obligaciones contraídas con los trabajadores de la Beneficencia de Manizales. En virtud de esta norma, en fallo de 9 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Caldas determinó que EMSA es la responsable del pago de las obligaciones pensionales que surgieron de un vínculo laboral anterior al 10 de agosto de 1991.
En ese fallo se advirtió, también, que el convenio interadministrativo del 15 de septiembre de 1998 entre EMSA, el Hospital de Caldas, el Hospital Geriátrico y el municipio de Manizales - Fondo Territorial de Pensiones, no modifica los compromisos legales y estatutarios adquiridos por EMSA, en su calidad de empleadora. En este asunto, en los archivos de la Universidad de Caldas figura comunicación del 14 de noviembre de 1997, dirigida a la jefe de talento humano de EMSA, en la que se consulta la cuota parte pensional correspondiente al señor Julio Abel González Vélez y se indica que prestó sus servicios al Hospital de Caldas.
También está la comunicación EGRH-325-97 del 1° de diciembre de 1997, en la que EMSA acepta la cuota parte asignada. En relación con la señora María Fabiola Ochoa Medina, al consultar la cuota parte al Hospital de Caldas, en comunicación del 21 de julio de 1997 indicó que al ser dependiente de la Beneficencia de Manizales (ahora EMSA), para la época de los hechos, debía remitirse el proyecto a esa entidad para su estudio y aceptación. Así procedió la Universidad de Caldas y en comunicación del 6 de agosto de 1997, EMSA aceptó la cuota parte consultada.
En consecuencia, los actos administrativos que reconocen la pensión de los señores González Vélez y Ochoa Medina contienen expresamente el tiempo de servicio que le corresponde asumir a la demandante y sobre los cuales se fijó la cuota parte que fue debidamente aceptada por ésta. De manera que la Universidad de Caldas cumplió el 4 Índice 2 SAMAI.
Expediente digital. Archivo nominado “33ED_CONTESTACI_38ContestacionDemand(.pdf))” 5 “Por medio del cual se reestructura la beneficencia de Manizales como Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal'' Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento establecido en la Circular Conjunta 069 de 2008 para la aceptación de las cuotas partes pensionales, así como el del cobro ante la única entidad responsable del pago.
Garantía del debido proceso de EMSA. Desde el año 2011, la Universidad de Caldas ha remitido a la demandante las cuentas de cobro de las cuotas partes pensionales correspondientes a los señores Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina y ha dado trámite oportuno a las objeciones presentadas. De igual forma, respecto al trámite relativo al cobro coactivo, una vez expedido el mandamiento de pago, se notificó al deudor.
Transcurrido el término para presentar excepciones, la demandante se limitó a proponer la de falta de legitimación por pasiva. La Universidad no la aceptó porque no es de aquellas señaladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. Posteriormente, EMSA interpuso recurso de reposición contra el acto que resolvió las excepciones previas y se confirmó la decisión recurrida.
De lo actuado puede evidenciarse que en el proceso administrativo de cobro coactivo la Universidad de Caldas, en su calidad de entidad pública del orden nacional, actuó en virtud de la competencia otorgada por los artículos 112 de la Ley 6 de 1992 y 5 de la Ley 1066 de 2006 y garantizó el debido proceso de la actora. Procedencia del embargo.
En la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional señaló que el principio de inembargabilidad no era absoluto, sino que debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política. En este caso, el embargo decretado se ajusta a la tercera excepción al principio de inembargabilidad, relativa a la existencia de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible, los cuales se harán efectivos sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, lo que legitima los procedimientos y el cobro efectivo de las sumas dinerarias alegadas como improcedentes por la demandante.
Improcedencia de la prescripción. La prescripción requiere ser alegada por la parte interesada y no puede ser declarada de oficio por el juez. En este caso, solo en la demanda se alegó la prescripción extintiva de las obligaciones que, por lo demás, no opera cuando se trata de prestaciones periódicas. La demandante no alegó la prescripción en el trámite del proceso de cobro coactivo.
Tampoco fue una pretensión de la demanda. Por tanto, no debe prosperar la excepción. Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, por las siguientes razones6: No se estudia la legalidad del mandamiento de pago porque no es un acto susceptible de control judicial7. 6 Índice 2 SAMAI.
Expediente digital. Archivo nominado “45ED_SENTENCIA_51Sentencia062pdf(.pdf)” 7 En auto de 30 de enero de 2017, el Tribunal rechazó la demanda frente al mandamiento de pago. Esa decisión la confirmó el Consejo de Estado, en auto de 27 de noviembre de 2017. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El rechazo de la excepción de "Falta de legitimación por pasiva", propuesta por EMSA contra el mandamiento de pago (Resolución 0070 de 2016), proferido por la Universidad de Caldas, se ajusta al ordenamiento legal porque ese medio exceptivo no lo contempla el artículo 831 del ET.
Además, en el proceso administrativo de cobro no se puede discutir la legalidad de los actos administrativos base de recaudo (título ejecutivo), con argumentos como la incompetencia del funcionario que aceptó la cuota parte, la independencia del Hospital de Caldas respecto de EMSA o la inclusión de cuotas partes pensionales dentro de los fondos de pasivos pensionales nacionales y departamentales.
La declaración oficiosa de la excepción de prescripción establecida en el artículo 817 del ET no es exigible en el trámite de cobro de cuotas partes pensionales. EMSA se contradice al pretender que se aplique la declaratoria oficiosa de la prescripción del artículo 817 del ET, para obligaciones fiscales, pero que se tenga en cuenta el término de tres (3) años, que rige para las obligaciones de índole laboral, con lo que desconoce el término de cinco (5) años que dispone la referida norma tributaria.
EMSA también fundamenta la solicitud de aplicación oficiosa de la prescripción y liquidación de intereses en la Circular Conjunta 069 de 2008. Sin embargo, en la circular se indica la necesidad de que la prescripción de este tipo de créditos sea alegada por la deudora. Entonces, no existe norma que imponga a las entidades públicas que inician cobro coactivo de cuotas partes pensionales la declaración oficiosa de la prescripción, razón por la cual dicha excepción debió ser expresamente formulada por la demandante en vía administrativa.
El embargo decretado por la Universidad de Caldas de los recursos que EMSA tiene en cuentas bancarias y o títulos de depósito se ajusta al ordenamiento legal, si se tiene en cuenta que los dineros no tienen una condición de inembargabilidad absoluta, pues la obligación se deriva de normas laborales y de la seguridad social y su “recaudación está basada en títulos emanados de una entidad estatal”.
Por último, condenó en costas a la demandante y fijó a su cargo la suma de $3.000.000 (1% del valor de las pretensiones), por concepto de agencias en derecho. Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia de primera instancia, por las razones siguientes: A diferencia de lo considerado por el Tribunal, debe resolverse de fondo la excepción de falta de legitimación por pasiva de EMSA para soportar el pago del crédito objeto de cobro.
Al respecto, reitera los argumentos de la demanda referidos a que los señores Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina no trabajaron en esa entidad y, en el supuesto que lo hayan hecho, quedaron cobijados por los convenios de concurrencia que tanto EMSA, como el municipio de Manizales, el departamento de Caldas y la Nación suscribieron para el pago de las cuotas partes pensionales de sus exservidores.
Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, aunque no se planteó en forma expresa en la vía administrativa, la falta de legitimación por pasiva implica la ausencia de título ejecutivo o la falta de ejecutoria de éste, por falta de exigibilidad como requisito.
En este caso la obligación no es clara, expresa ni exigible, razón por la que no procedía librar mandamiento de pago en su contra. Por la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, el juez está facultado para examinar el soporte o título que sustenta la ejecución, con lo que hubiera establecido que los argumentos de EMSA buscan probar que no están cumplidas las condiciones para constituir el título ejecutivo y adelantar el cobro, independientemente del nombre dado a la excepción que se formuló en su momento, puesto que la Universidad de Caldas no cumplió todos los requisitos exigidos en la Circular 069 de 2008.
Pronunciamientos finales La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala decide si procede la excepción de falta de legitimación por pasiva, formulada por EMSA contra el mandamiento de pago que dio inicio al proceso administrativo de cobro coactivo que la Universidad de Caldas adelantó contra esa empresa y si esta excepción implica la de falta de título o falta de ejecutoria del mismo.
Y, aunque no fue objeto de apelación, en esta instancia corresponde, de oficio, verificar si está probada la prescripción de las cuotas partes pensionales cuyo cobro pretende la Universidad de Caldas. Lo anterior, porque el Tribunal no estudió la mencionada excepción al advertir que la actora no la alegó en la vía administrativa. Análisis del caso concreto Para resolver el caso concreto se relacionan los siguientes hechos probados: 1.
Por Decreto Extraordinario 488 del 10 de agosto de 1991 del municipio de Manizales, la Beneficencia de Manizales se transformó en la Empresa Municipal para la Salud – EMSA, como una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, adscrita a la Secretaría de Salud de Manizales8. En el mismo decreto se suprimieron de la estructura administrativa de EMSA, los Hospitales Universitario de Caldas y Geriátrico San Isidro. 2.
Por Decreto Extraordinario 489 del 10 de agosto de 1991, se creó el Hospital Universitario de Caldas como un establecimiento público del orden municipal, adscrito a la Secretaría de Salud de Manizales9. Y por Decreto Extraordinario 490 del 10 de 8 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 121 a 129 9 Índice 2 SAMAI.
Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 131 a 146 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 1991, se creó el Hospital Geriátrico San Isidro como un establecimiento público del orden municipal, adscrito a la Secretaría de Salud de Manizales10. 3.
En oficios de 6 de agosto y 1 de diciembre de 1997, EMSA aceptó las cuotas partes pensionales consultadas por la Universidad de Caldas, en relación con los señores María Fabiola Ochoa Medina y Julio Abel González Vélez11. 4. Por Resoluciones 0140 de 2 de septiembre de 1997 y 0205 de 16 de diciembre de 1997, la Universidad de Caldas reconoció pensión de jubilación a favor de los señores María Fabiola Ochoa Medina y Julio Abel González Vélez12. 5.
El 30 de noviembre de 2015, la Universidad de Caldas expidió cuenta de cobro contra EMSA por $253.437.293, por concepto de cuotas partes pensionales sobre pagos realizados a los citados pensionados, con corte a 31 de octubre de 2015. Esa cuenta se presentó a EMSA el 11 de diciembre de 201513. 6. Con sustento en la anterior cuenta de cobro, el 8 de febrero de 2016, la Universidad de Caldas libró mandamiento de pago contra EMSA, por $253.437.293, por concepto de cuotas partes de los pensionados Julio Abel González Vélez y María Fabiola Ochoa Medina14. 7.
Contra el mandamiento de pago, EMSA propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva15. Mediante resolución de 4 de marzo de 2016, la Universidad de Caldas rechazó por improcedente la excepción propuesta por EMSA16. 8. El 11 de abril de 2016, EMSA interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución17 y por resolución de 20 de abril de 2016, la Universidad de Caldas confirmó el acto recurrido18. 9.
Por resolución de 5 de mayo de 2016, la Universidad de Caldas decretó el embargo por el límite máximo de $300.000.000 de los recursos depositados en las cuentas corrientes, de ahorros, CDTS o títulos de depósitos que tenga o llegare a tener EMSA, en distintas entidades financieras19. Frente a los cargos de apelación, la Sala precisa lo siguiente: Falta de legitimación por pasiva de EMSA.
La demandante ataca la legalidad de los actos que rechazaron excepciones porque considera que existe falta de legitimación por pasiva, pues, a su juicio, el pago de las cuotas partes pensionales corresponde al Hospital de Caldas ESE, como empleador de los pensionados y/o al municipio de Manizales, en virtud de los convenios interadministrativos que existen.
Aunado a que no puede disponer 10 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 147 a 160 11 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “23ED_CONTESTACI_28ContestacionUniver(.pdf)”, visto en los fls. 266 y 267 12 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “34ED_ANEXOCONT_39AnexoContestacionp(.pdf)” 13 Este hecho se extrae de la lectura de las resoluciones de 8 de febrero de 2016, de 4 de marzo de 2016, de 20 de abril de 2016 y de 5 de mayo de 2016, expedidas por la Universidad de Caldas. 14 Índice 2 SAMAI.
Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 45 a 48 15 índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “34ED_ANEXOCONT_39AnexoContestacionp(.pdf)”, visto en los fls. 325 y 326 16 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 49 a 55 17 Índice 2 SAMAI.
Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 66 a 80 18 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 57 a 64 19 Índice 2 SAMAI. Expediente digital. Archivo nominado “3ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, visto en los fls. 83 a 84 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los recursos provenientes del monopolio de suerte y azar, cuya destinación es la prestación del servicio de salud.
El Tribunal sostiene que la excepción de falta de legitimación por pasiva no hace parte de las excepciones previstas en el artículo 831 del ET y que en el proceso administrativo de cobro no se pueden discutir aspectos relacionados con la legalidad de los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo. La actora insiste en que se debe estudiar la excepción porque no es la obligada al pago de las cuotas partes pensionales, pues tal obligación corresponde al Hospital de Caldas ESE, como empleador de los pensionados y/o al municipio de Manizales, en virtud de los convenios de concurrencia para el pago de cuotas partes pensionales.
La Sala considera que los argumentos de la demandante están fundamentalmente dirigidos a cuestionar la validez de la obligación objeto de cobro. Al respecto, el artículo 829-1 del ET, que hace parte de las normas del procedimiento administrativo de cobro coactivo, al que remite el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, establece que en dicho trámite no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía administrativa, y eso es, precisamente, lo que pretende EMSA.
El procedimiento administrativo de cobro coactivo tiene por objeto la ejecución de obligaciones claras, expresas y exigibles. Por lo que se parte del entendimiento de que, respecto del origen, la causa, la liquidación y la vigencia de la obligación que se pretende cobrar, ya están agotadas las etapas de discusión administrativa, y que, por tanto, no es posible controvertir aspectos diferentes a aquellos dirigidos a atacar la eficacia del título ejecutivo20.
Así, es criterio reiterado de esta Sección que, por la naturaleza del proceso de cobro coactivo, el análisis no comprende aspectos de fondo relacionados con la legalidad del título ejecutivo, esto es, que «en el procedimiento administrativo de cobro no deben estudiarse aspectos propios de la determinación de la obligación contenida en el título ejecutivo que le sirve de fundamento»21.
Entonces, lo pertinente era que EMSA acudiera a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para perseguir la nulidad de la actuación administrativa adelantada por la Universidad de Caldas para constituir el título ejecutivo. Esa era la oportunidad para debatir los aspectos relacionados con la existencia o validez de la obligación que se determina en el acto que liquida la deuda [respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas] y las resoluciones que reconocieron el derecho a la pensión, actos que, como ha dicho la Sala, constituyen el título ejecutivo para el recobro de las cuotas partes pensionales22.
No prospera el cargo. De otra parte, frente al cargo de apelación relacionado con que la excepción de falta de legitimación por pasiva implica la de falta de título o falta de ejecutoria del mismo, la Sala 20Sentencia de 6 de septiembre de 2012, exp. 18192, CP. William Giraldo Giraldo. 21 Entre otras, ver sentencias del 24 de agosto de 2023, exp. 26655, CP.
Milton Chaves García y 9 de septiembre de 2024, exp. 28677, CP Wilson Ramos Girón 22 Sentencia de 16 de diciembre de 2011, exp. 18123, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. En el mismo sentido, ver sentencias del 19 de mayo de 2016, exp. 20854, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 24 de abril de 2019, exp. 21861, C.P. Milton Chaves García; 19 de noviembre de 2020, exp. 25228, C.P. Stella Jeanette Carvajal Basto y de 24 de junio de 2021, Exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras.
Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observa que todos los argumentos que sustentan el medio exceptivo de falta de legitimación, que asimila a la de falta de título o de ejecutoria del mismo, se dirigen a atacar la obligación pensional a su cargo, esto es, que actualmente no es la responsable del pago de las cuotas partes pensionales, lo que, como se indicó, es un aspecto que no puede ser estudiado en el trámite del cobro coactivo.
Aunado a lo anterior, la excepción de falta de título ejecutivo busca impedir que se adelante el procedimiento de cobro coactivo cuando la deuda a ejecutar no está determinada en alguno de los documentos reconocidos como título ejecutivo23; cuando se alega la inexistencia del acto que contiene la obligación clara, expresa y exigible24; cuando no se integra en debida forma el título ejecutivo [con la resolución que reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales]25.
También se ha declarado cuando la entidad ejecutada no acepta la cuota parte pensional26 y cuando no se notifica en debida forma el título ejecutivo27. De manera expresa, EMSA no alegó alguno de los anteriores supuestos, menos aún en la apelación, lo que impide hacer un estudio en ese sentido. En concreto, no alegó, por ejemplo, que, en este caso, el título ejecutivo no estuvo compuesto por las resoluciones que reconocieron la pensión y el que liquida las cuotas partes reclamadas, ni que no se haya presentado el acto de aceptación de la cuota parte pensional, ni las constancias de pago de las mesadas.
Y aunque, en sede administrativa, sí advirtió que la aceptación de la cuota parte no era vinculante porque quien suscribió los oficios en ese sentido no era la representante legal, ese cargo es distinto y su estudio no corresponde hacerlo en este momento porque involucra una discusión respecto del acto que determinó la obligación. Además, esto no fue alegado en la apelación. En cuanto a la falta de ejecutoria del título ejecutivo, la Sala ha señalado que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 831 del ET, esa excepción se deriva de la existencia de un proceso judicial contencioso administrativo en el que aún no se ha dictado sentencia definitiva, respecto de la legalidad del título ejecutivo28.
La Sala precisa que, si la intención de EMSA era formular las excepciones de falta de título ejecutivo o la de falta de ejecutoria del mismo, debió hacerlo en la oportunidad legal para ello al notificarse del mandamiento de pago, con argumentos distintos a que no es la entidad obligada a hacer el pago. Es, en esencia, ese único argumento con el que advierte que no existe una obligación clara, expresa y exigible, sin que, se repite, de manera concreta sustente la falta de título o de ejecutoria.
En este punto, es relevante indicar que aunque en la demanda citó en varias ocasiones la Circular 069 de 2008 y señaló que con el cobro «solo se anexan unos documentos mínimos sobre las consultas de cuota parte, y una liquidación, que si bien es detallada, no resulta para nada suficiente a efectos de estudiarla debidamente según lo dispone la Circular 069», de esa afirmación no puede tenerse un cargo concreto que habilite en sede judicial el estudio de 23 Sentencia de 29 de abril de 2020, Exp. 23906, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E) 24 Sentencia del 25 de junio de 2020, Exp. 24781, C.P. Milton Chaves García 25 Sentencia de 10 de octubre de 2019, Exp. 22116, C.P. Milton Chaves García 26 Sentencia de 24 de junio de 2021, Exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 27 Sentencia de 9 de julio de 2021, Exp. 24859, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 28 Sentencia de 6 de noviembre de 2019, C.P. Milton Chaves García y de 27 de mayo de 2021, Exp. 25263, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras.
Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la excepción de falta de título ejecutivo, menos, se insiste, teniendo en cuenta que el argumento no fue alegado en la apelación. La apelante también defiende la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.
Considera que al ser procedente el estudio de la excepción de falta de legitimación por pasiva, debe analizarse si existe la excepción de falta de título o de falta de ejecutoria, pues, finalmente, la falta de legitimación implica la falta de título o falta de ejecutoria, aunque no se planteó con ese nombre. No obstante, como quedó expuesto, la excepción de falta de legitimación por pasiva, como fue sustentada, no corresponde ser analizada en el procedimiento administrativo de cobro coactivo porque pretende atacar la existencia de la obligación en cabeza de EMSA.
Y las excepciones de falta de título y falta de ejecutoria de éste corresponden a unos supuestos distintos a los planteados por la actora, como se explicó. Entonces, el no estudio del medio exceptivo propuesto por la demandante, con independencia del nombre dado, no implica el desconocimiento de la garantía constitucional (art. 228) de la prevalencia de lo sustancial sobre las formalidades.
No prosperan los cargos. Prescripción. Sobre la excepción de prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales anteriores a febrero de 2013, que la actora alegó en la demanda, el Tribunal consideró que, al no proponerse la excepción de prescripción en el trámite del cobro coactivo, no era posible pronunciarse de oficio en sede judicial.
En la apelación, la demandante nada dijo sobre esta excepción. Al respecto, en oportunidades anteriores, la Sección ha analizado la prescripción, a pesar de que no se haya planteado como excepción en el procedimiento de cobro coactivo29. Esa postura obedece a lo dispuesto en el artículo 187 inciso 2 del CPACA, según el cual «en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada».
Asimismo, en virtud del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, son aplicables al proceso de cobro coactivo las normas del Estatuto Tributario, por lo que la anterior consideración se refuerza con lo dispuesto en el artículo 817 del ET, según el cual la prescripción debe decretarse de oficio por la autoridad administrativa. Así que, con mayor razón, puede hacerlo el juez al estudiar la legalidad del acto administrativo definitivo que resuelve las excepciones contra el mandamiento de pago30, si de los documentos que figuran en el expediente se advierte probada.
Sobre la contabilización del término de prescripción de la acción de recobro de cuotas partes pensionales, en sentencia de 31 de octubre de 201831, la Sección precisó que es de 10, 5 y 3 años, según la norma aplicable al momento en que se paga la mesada pensional, que puede ser el Código Civil (art. 2536), la Ley 791 de 2002 o la Ley 1066 de 200632. 29 Entre otras, ver sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 21764, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y sentencia de 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, CP.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 30 Entre otras, ver sentencias de 6 de noviembre de 2019, exp. 23762, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 28 de noviembre de 2019, exp. 23142, C.P. Milton Chaves García. 31 Exp. 23201, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez 32 Frente a la prescripción de las cuotas partes pensionales, pueden consultarse, entre otras, la sentencia de 30 de agosto de 2017, Exp. 21764 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia de 31 de octubre de 2018, exp. 23201, CP.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia de 12 de diciembre de 2018, Exp. 22913, CP. Julio Roberto Piza; sentencia de 24 de abril de 2019, Exp. 21861, CP. Milton Chaves García y sentencia de 6 de noviembre de 2019, Exp. 23765, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la referida sentencia se precisó, también, que el término de prescripción empieza a correr «a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, a partir de la fecha en la que se realiza el pago de la mesada pensional al extrabajador, pues, en palabras de la Corte Constitucional, “[las cuotas partes pensionales] si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas»33.
Asimismo, la prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, como lo dispone el artículo 818 del ET. Cuando estudia la excepción de prescripción, ha concluido la Sección que para determinar si las cuotas partes pensionales son exigibles o no, debe verificarse la existencia de la resolución de reconocimiento de la pensión, si se hicieron los pagos de las respectivas mesadas pensionales, la fecha en que se hicieron esos pagos y, a partir de esa fecha, contabilizar el término de prescripción, que corre individualmente para cada cuota parte y, como se dijo, se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago34.
En el caso en estudio, de los antecedentes administrativos que figuran en el expediente digital35, la Sala encuentra probado que mediante Resoluciones 0140 de 2 de septiembre de 1997 y 0205 de 16 de diciembre de 1997, la Universidad de Caldas reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor de los señores María Fabiola Ochoa Medina y Julio Abel González Vélez, respectivamente.
En esos actos se incluyó a EMSA (Hospital de Caldas), entre otras entidades que deben concurrir en el pago de las cuotas partes de los señores Ochoa Medina y González Vélez, cuyo valor y porcentaje se detalló en $310.574 (23%) y $32.215 (4.41%), respectivamente. También está probado que el mandamiento de pago de 8 de febrero de 2016 se notificó personalmente a EMSA el 12 de febrero de 201636.
En esa fecha se entiende interrumpido el término de prescripción de la acción de recobro de las cuotas partes pensionales, cuyo pago se persigue con ocasión de dicho mandamiento. No obstante, en este caso no es posible para la Sala verificar a partir de qué fecha es exigible la obligación, esto es, el día en que mes a mes se hizo el desembolso de las mesadas pensionales cuya concurrencia aceptó la actora y que de la lectura de los actos acusados se liquidaron con corte a 31 de octubre de 2015, ello para contabilizar el término de prescripción. En concreto, en el expediente digital no aparece liquidación de las cuotas partes adeudadas hasta el 31 de octubre de 2015 y/o certificado de la deuda de las que pueda determinarse las cuotas partes pensionales objeto de cobro en el mandamiento de pago, ni constancia del pago de tales cuotas partes con la misma fecha de corte.
Y aunque en el artículo segundo del mandamiento de pago de 8 de febrero de 2016 se indica que se tienen como soporte de la deuda «las resoluciones por medio de las cuales se reconoció la pensión, los oficios de consulta y aceptación de las cuotas partes respectivas, 33 Corte Constitucional, sentencia C-895 de 2009. 34 Sentencias de 30 de agosto de 2017, Exp. 21764 y de 19 de noviembre de 2020, Exp. 25228, ambas con ponencia de Stella Jeannette Carvajal Basto. 35 Índice 2 SAMAI. 36 Según acta de notificación personal vista en el expediente digital, índice 2 SAMAI, archivo nominado “34ED_ANEXOCONT_39AnexoContestacionp(.pdf)” Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidaciones de las cuotas adeudadas y de los pagos efectuados», la liquidación certificada de la deuda no está en los antecedentes administrativos allegados por la demandada.
Ante la falta de la referida información, en esta oportunidad no es posible verificar los periodos prescritos y no prescritos respecto de la acción de recobro de las cuotas partes pensionales pagadas por la Universidad de Caldas a los señores María Fabiola Ochoa Medina y Julio Abel González Vélez, puesto que no se conocen las fechas en las que se hizo efectiva la obligación, para efectos de computar el término de prescripción. Lo anterior, sin perjuicio de que en cumplimiento del artículo 817 del ET, la Universidad de Caldas estudie, de oficio, la posible prescripción de la acción de recobro o el demandante la solicite.
Por tanto, se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Conclusión Por lo razonado en precedencia, se establece que en el proceso administrativo de cobro coactivo no es aceptable alegar como excepción cargos contra la validez y existencia de la obligación que se pretende ejecutar y con estos sustentar, también, la excepción de falta de título o de ejecutoria del título que, además de que no se alegó de manera concreta en la demanda y en la apelación, corresponde a supuestos distintos.
No se desconoce la garantía de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas al no estudiar la excepción de falta de título o de falta de ejecutoria de éste, pues no fue alegada. Costas Se mantiene la condena en costas y la fijación de agencias en derecho ordenada en la sentencia de primera instancia, porque EMSA no la apeló. Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condena en costas en esta instancia, conforme con los artículos 188 del CPACA y 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.
Cúmplase. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00506-02 (29373) Demandante: Empresa Municipal para la Salud- EMSA 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador